50/2004. (XII. 6.) AB határozat
a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 111. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény 111. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetéséről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: költségvetési törvény) 111. § (2) bekezdése alkotmányellenességének a megállapítását kérte.
A társadalmi szervezetek kezelői jogának megszüntetéséről szóló 1990. évi LXX. törvény (a továbbiakban: Tász.) hatálybalépése előtt a kezelői jog jogosultjai számos szerződést kötöttek harmadik személyekkel a kezelt ingatlanokra vonatkozóan. A Tász. a kezelői jogot megszüntette, de kimondta, hogy harmadik személyeknek az ingatlanon fennálló jogai érintetlenül maradnak.
A társadalmi szervezetek kezelői jogának megszűnésekor a társadalmi szervezetek harmadik személyekkel szemben fennálló jogai és kötelezettségei a törvény erejénél fogva átszálltak az állam vagyonkezeléssel megbízott szervére, illetve a magyar államra. A törvényi engedményezés folytán az állam, illetve az új vagyonkezelő joga felmondani az eredetileg a harmadik személyek és a kezelő társadalmi szervezetek között létrejött jogviszonyt.
A támadott költségvetési törvény ezeket a harmadik személyek által gyakorolt jogokat szüntette meg azonnali hatállyal, térítés nélkül.
Az indítványozó az indítványában kifejtette, hogy 1990 óta érvényes bérleti szerződés alapján használta az ingatlant, amelyen komoly beruházásokat eszközölt. A bérleti szerződés elővásárlási jogot is biztosított számára. A sérelmezett törvényi rendelkezés következtében az ingatlan kiürítése iránt per indult ellene mint jogcím nélküli birtokos ellen.
Az indítványozó szerint a rendelkezés sérti az érintett harmadik személyek tulajdonhoz való jogát, mivel a vagyoni értékű jogokra is vonatkozik az Alkotmány 13. §-a. Az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezés sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdését is, mert hátrányosan érinti az állami tulajdonban álló ingatlanok bérlőit a magántulajdonú ingatlanok bérlőihez képest. Utal az indítványozó arra is, hogy a bérleti jog törvénnyel történő elvonása ellentétes a lakások és helyiségek bérletéről szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 23. § (1) bekezdésével, amely kimerítő jelleggel szabályozza a bérlet megszűnésének eseteit, nem említve ezt a lehetőséget.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
2. Az Alkotmánybíróság által vizsgált törvényi rendelkezések a következők:
A költségvetési törvény 111. §-a kimondja: "(1) A társadalmi szervezetek kezelői jogának megszüntetéséről szóló 1990. évi LXX. törvény (a továbbiakban: Tász.) 1. §-ában körülírt azon ingatlanok, amelyek e törvény hatálybalépésének napján a Magyar Állam tulajdonában és a KVI vagyonkezelésében vannak, és amelyekről törvény eltérően nem rendelkezik, a kincstári vagyon részét képezik.
(2) A Tász 1. §-ában meghatározott ingatlanokra a Tász. 4. §-a szerinti harmadik személyeknek fennálló jogai térítés nélkül megszűnnek."
A Tász. - a költségvetési törvény általi hatályon kívül helyezését megelőzően - 1. és 4. §-a így szólt:
"1. § (1) A társadalmi szervezeteknek az állami tulajdonú ingatlanokra vonatkozó kezelői joga kártalanítás nélkül megszűnik.
(2)
(3) Az (1) bekezdésben meghatározott ingatlanok vagyonkezelői joga a Kincstári Vagyoni Igazgatóságot (a továbbiakban: KVI) illeti meg."
"4. § A kezelői jog megszűnése nem érinti harmadik személynek a törvény hatálybalépésekor az 1. §-ban meghatározott ingatlanra fennálló jogait. A korábbi kezelői jog alapján megkötött szerződésekből származó bevételek a Társadalombiztosítási Alapot illetik."
III.
Az indítvány megalapozott az alábbiak szerint:
1. Ingatlanok esetén a kezelői jog a rendszerváltást megelőzően mintegy dologi jogi fogalomként funkcionált. A kezelői jog mint vagyoni értékű jog megnyilvánulása volt, hogy "a kezelő a harmadik személyekkel fennálló, külső jogviszonyokban dologi jogi pozícióba került. Ez a pozíciója azonban a tulajdonos állam tulajdonjogán alapult és abból származott. (...) Az állami tulajdon oszthatatlanságán és a strukturált tulajdoni felfogáson nyugvó, fogalmilag tisztázatlan "kezelői jog" kategóriája az 1989. évi alkotmányrevízió után alkotmányosan is definiálhatat-lanná és értelmezhetetlenné vált" [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 106, 107.]. A Tász. általános indokolása szerint ezért szüntette meg az állam a társadalmi szervezeteknek az állami tulajdonú ingatlanokra vonatkozó kezelői jogát, és ruházta a kezelés feladatát a központi államigazgatás ilyen célra létesített szervére. Ennek célja - többek között - az volt, hogy lehetőség nyíljon az állam tulajdonában lévő, és eddig kezelői joggal terhelt, de nem állami szervek által használt ingatlanok felmérésére és egységes koncepción alapuló hasznosításuk kidolgozására.
Az Alkotmánybíróság a 17/1992. (III. 30.) AB határozatában kimondta, hogy a Tász. 1. § (1) bekezdése nem alkotmányellenes, mert "a jogállamiság és a piacgazdaság alkotmányos intézményrendszereiben meghatározhatatlan jogosultságot szüntet meg anélkül azonban, hogy a jogosultság alanyait jogfosztottá tenné. (...) A társadalmi szervezetek használati jogát a törvényi rendelkezés nem érinti, ez pedig, mint vagyoni értékű jog, alkotmányos védelem alatt áll" [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 107, 108.]. A Tász. 4. §-a szerint pedig a kezelői jog megszűnése nem érinti harmadik személynek a törvény hatálybalépésekor a Tász. 1. §-ában meghatározott ingatlanra fennálló jogait.
A társadalmi szervezetek által használt állami tulajdonú ingatlanok jogi helyzetének rendezéséről szóló 1997. évi CXLII. törvény 19. §-ának indokolása úgy szól, hogy ha a használó nem kap ingyenesen a tulajdonába ingatlant, illetőleg használati joga nem kerül megújításra, akkor az ingatlanon általa jogszerűen végzett értéknövelő beruházást meg kell neki téríteni, feltéve, hogy a beruházást nem központi vagy helyi költségvetési forrásból végezte. E törvény 22. §-a rögzíti azt is, hogy a törvény hatálya alá tartozó ingatlanok vonatkozásában a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.), valamint az Lt. rendelkezéseit is alkalmazni kell.
A fentiek alapján megállapítható, hogy a megszűnt jogintézmény, a kezelői jog rendezésével kapcsolatos szabályok eddig minden esetben garantálták, hogy a korábbi jogosultakat ne érje indokolatlan hátrány.
Az indítványozó állítása szerint a költségvetési törvény 111. § (2) bekezdése ellentétes az Alkotmány 13. §-ával, mert harmadik személyeknek az érintett ingatlanokon fennálló vagyoni értékű jogait törvénnyel, térítés nélkül vonta el.
2. A tulajdonhoz való jog - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatában a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban először kifejtettek szerint-alapvető jog (ABH 1991, 22, 25.) . Az Alkotmány szerinti tulajdonvédelem köre és módja azonban nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat; az nem azonosítható az absztrakt polgári jogi tulajdon védelmével. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik -nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával; azaz sem a birtoklás, a használat, a rendelkezés részjogosítványaival, sem pedig negatív és abszolút jogként való meghatározásával [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 379-381.]. Az Alkotmánybíróság tulajdonvédelmi felfogása e tekintetben összhangban van az Emberi Jogok Európai Egyezményével (a továbbiakban: Egyezmény) is. Az Egyezmény első jegyzőkönyve rendelkezik a tulajdonjogról, az azonban nem a szűk értelemben vett "tulajdonjogot", hanem az ennél tágabb értelmű "javak békés élvezetéhez" való jogot védi. Az Emberi Jogok Európai Bírósága határozataiból is kitűnik, hogy a vagyoni értékű jogok esetében tulajdonvédelemnek helye van akkor, ha a jogosultság tárgya kellően meghatározott, és maga a jog kellően megszilárdult, ténylegesen jogszabályok által elismert módon létezik.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a tulajdonvédelem - az előzőekben vázoltakból következően -nem kizárólag a polgári jogi értelemben vett tulajdonra, hanem egyéb jogokra is kiterjed. A 17/1992. (III. 30.) AB határozat értelmében a tulajdonjog, valamint annak részjogosítványai mellett léteznek vagyoni értéket megtestesítő ún. maradékjogok (ABH 1992, 104.) . Ezek terjedelmét a tulajdonos által meghatározott jogosítványok határozzák meg; a jogosult kizárólag a tulajdonos által átruházott terjedelemben és tartalommal válik alanyi jogosulttá. "[A]z Alkotmánybíróság (...) az Alkotmány tulajdonvédelemmel kapcsolatos rendelkezéseit olyan alapjognak tekinti, amelyet mind az Alkotmánybíróság, mind a bíróságok az egyéb dologi jellegű vagyoni jogok védelmére is alkalmazhatnak" [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.].
A 64/1993. (XII. 22.) AB határozat ezzel összhangban kimondja, hogy "[a]z Alkotmány a tulajdonjogot mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben (ABH 1993, 373, 380.) ."
Az Alkotmánybíróság gyakorlatából következik tehát, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdése a tulajdonvédelem körében az egyéb, tulajdonjoggal összefüggő vagyoni értékű jogok védelmét is biztosítja. A költségvetési törvény 111. § (2) bekezdésével megszüntetett jogokra kiterjed az alkotmányi tulajdonvédelem.
3. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy a költségvetési törvény 111. § (2) bekezdése a vagyoni értékű jogok teljes elvonását jelenti-e.
Az Alkotmány különböztet tulajdonkorlátozás és kisajátítás között. Miközben lehetséges olyan korlátozás, amelyet mindenféle kártalanítás nélkül tűrni kell, addig maga az Alkotmány zárja ki ezt a lehetőséget a kisajátítás esetében. Az Alkotmánybíróság már a 7/1991. (II. 28.) AB határozatában megállapította, hogy a tulajdonjog - annak ellenére, hogy azt a jogalkotó nem az alapjogi fejezetben szabályozta - alapjogi védelemben részesül (ABH 1991, 22, 25.). A tulajdon kötöttségei azonban a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását teszik alkotmányosan lehetővé. Az alkotmányossági vizsgálat esetében így azt kell eldöntetni, hogy a vizsgált aktussal az állam szűk értelemben korlátozta vagy pedig teljes egészében elvonta, azaz kisajátította a tulajdont.
Mivel jelen esetben az állam a költségvetési törvény 111. § (2) bekezdésével a harmadik személyeknek az ingatlanokra vonatkozó jogait teljes mértékben elvonta, és mivel a vizsgált vagyoni jogok a tulajdonvédelem körébe tartoznak, az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a jelen ügyben a vagyoni jogok tekintetében kisajátítás történt.
4. Az Alkotmánybíróság végül azt vizsgálta, hogy jelen esetben a kisajátítás Alkotmányban rögzített feltételei fennálltak-e.
Demokratikus társadalomban természetes, hogy a tulajdont érintő gazdasági és szociális kérdésekben a közérdeket eltérően ítélik meg. A törvénnyel érvényesített közérdek alkotmánybírósági vizsgálatának arra kell szorítkoznia, hogy indokolt-e a konkrét esetben a közérdekre hivatkozás.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy jelen esetben nincs olyan közérdek, mely indokolná, hogy a vagyoni értékű jogokra vonatkozó szerződéses jogviszonyait az állam a kisajátítás eszközének igénybevételével számolja fel.
Bár a vagyoni értékű jogok tulajdoni védelmet élveznek, mégsem azonosíthatók a tulajdonnal. Tulajdont, a jog természetéből fakadóan csak kisajátítással lehet egyoldalúan elvonni, míg vagyoni értékű jogok esetében a magyar államnak mint szerződő félnek a jogviszony megszüntetéséhez, illetve a piacgazdasági körülményekhez való igazításához számos más eljárás állt volna rendelkezésére.
Mivel a kisajátítás lehetséges jogkövetkezményeit tekintve a magyar alkotmánybírósági gyakorlat a hangsúlyt az értékgarancia érvényesülésére teszi [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 381.], a továbbiakban az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy a kisajátítás kártalanításra vonatkozó feltételei teljesültek-e.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy azért sem teljesültek a kisajátítás konjunktív feltételei, mert a tulajdonos teljes, feltétlen és azonnali kártalanítása nem történt meg.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a költségvetési törvény 111. § (2) bekezdését a határozatnak a Magyar Közlönyben való kihirdetésének napjával megsemmisítette. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (2) bekezdése értelmében a jogszabály ex nunc megsemmisítése főszabályként nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat, a belőlük fakadó jogokat és kötelezettségeket.
Az Alkotmánybíróság jelen döntésének a magyar jogrendszerből fakadó automatikus következménye azonban az, hogy megnyílik a sérelmet szenvedett felek számára a jogok bíróság előtti érvényesítésének a lehetősége.
5. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatának megfelelően - tekintettel arra, hogy a támadott jogszabály alkotmányellenességét az Alkotmánybíróság az Alkotmány 13. § (2) bekezdése alapján megállapította - nem vizsgálta azt, fennáll-e az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdésével, illetve az Lt. 23. § (1) bekezdésével való ellentét is [61/1997. (XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 16/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 56/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 478, 482.; 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 213.].
Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 545/B/2002.