A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf.5009/2016/4. számú határozata

Gönyű Község Önkormányzata Képviselő-testületének a telekadókról szóló 24/2011. (XII. 22.) önkormányzati rendelete 2. § (2) bekezdése a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság K.27.263/2014. számú ügyében

Az ügy száma: Köf.5009/2016/4.

A tanács tagja: Dr. Kozma György, a tanács elnöke, Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó előadó bíró, Dr. Balogh Zsolt bíró

Az indítványozó: Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság

Az érintett önkormányzat: Gönyű Község Önkormányzata

Az ügy tárgya: telekadó rendelet törvényességi felülvizsgálata

Rendelkező rész

A Kúria

- megállapítja, hogy Gönyű Község Önkormányzata Képviselő-testületének a telekadókról szóló 24/2011. (XII. 22.) önkormányzati rendelete 2. § (2) bekezdése a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság K.27.263/2014. számú ügyében törvénysértő volt, ezért ez ügyben nem alkalmazható;

- elrendeli határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét;

- elrendeli, hogy a határozat közzétételére - a Magyar Közlönyben való közzétételt követő nyolc napon belül - az önkormányzati rendelet kihirdetésével azonos módon kerüljön sor.

A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

[1] Az adózó tulajdonában áll a Gönyű külterületén elterülő, kivett ipartelepként megjelölt, ... helyrajzi számú, 84 180 m2 alapterületű telek. A helyi adóhatóság a 2012., 2013. és 2014. adóévekre az adózót évi 4 209 000 forint telekadó megfizetésére kötelezte, amelyet az adózó fellebbezése folytán eljárt másodfokú adóhatóság helybenhagyott. Az adózó keresettel fordult a Győri Közigazgatási és Munkaügyi Bírósághoz (a továbbiakban: Bíróság), kérve az adóhatósági határozat törvényességi felülvizsgálatát.

[2] Az adózó - az alapper felperese - indítványára, a Bíróság felfüggesztette a per tárgyalását és kezdeményezte a határozat jogalapját képező, Gönyű Község Önkormányzata Képviselő-testületének telekadóról szóló 24/2011. (XII. 22.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 2. § (2) bekezdésének törvényességi felülvizsgálatát.

Az indítvány és az érintett önkormányzat állásfoglalása

[3] A Bíróság indítványozta az Ör. 2. § (2) bekezdése törvényellenességének megállapítását és perbeli alkalmazhatóságának kizárását. Az indítványában foglaltak értelmében az Ör. 2. § (2) bekezdése ellentétes a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (a továbbiakban: Helyi adó tv.) 6. § c) pontjában foglaltakkal, mivel a telekadó mértékeként meghatározott 50 forint/m2 a helyi sajátosságok, ezen belül a településen lévő ingatlanok sajátosságainak és az adóalanyok teherviselő képességének figyelmen kívül hagyásával került meghatározásra.

[4] A Bíróság a perben igazságügyi ingatlanforgalmi szakértőt rendelt ki. A szakértői vélemény a vizsgált telek sajátosságaira tekintettel és a piaci összehasonlító adatok alapján elvégzett értékelés eredményeként a telek korrigált fajlagos értékét 109 forint/m2-ben, a forgalmi értékét pedig 9 200 000 forintban állapította meg. Mivel a peres felek a szakvéleményben foglaltakat nem vitatták, ezért a Bíróság indítványában utalt arra, hogy az éves 4 209 000 forint telekadó mértékére tekintettel eloldódott az adótárgy értékétől, ami szintén indokolja az Ör. adómértéket meghatározó rendelkezésének megsemmisítését.

[5] Az érintett önkormányzat - a részére a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 52. §-a alapján megküldött állásfoglalásában - az indítvány elutasítását kérte. Arra hivatkozott, hogy az Ör. támadott rendelkezése szerinti adómérték 2006. óta változatlan, a Helyi adó tv. 17. §-a szerinti 200 forint/m2 mértéknek csupán 25%-át teszi ki.

[6] Utalt továbbá arra is, hogy a Bíróság megkeresésére az önkormányzat által kiállított adó- és értékbecslés szerint a perbeli telek forgalmi értéke 92 000 000 forint. Eszerint a telek 1093 forint/m2 fajlagos értéket képvisel, amely az általa csatolt, a perbeli telekkel összehasonlítható helyzetű ingatlanokhoz (... helyrajzi számú ingatlanok) képest sem mondható eltúlzottnak (3526-4000 forintos fajlagos m2 értékek).

[7] Utalt arra is, hogy a Bíróság előtt folyamatban lévő közigazgatási perben félként nem szerepel, ezért a Bíróság a perben kirendelt igazságügyi szakértői véleményt a részére nem küldte meg, arra nem tudott észrevételt tenni. Indítványozta ezért, hogy a Kúria a Bszi. 53. § (1) bekezdése alapján hallgassa meg a perbeli szakértőt, és hívja fel nyilatkozattételre a Győr-Moson-Sopron Megyei Kormányhivatal Építésügyi, Hatósági, Oktatási és Törvényességi Felügyeleti Főosztályát a szakvéleményben foglaltak észrevételezése kapcsán.

A Kúria Önkormányzati Tanácsa döntésének indokolása

[8] Az indítvány részben megalapozott.

[9] Az önkormányzat a támadott Ör.-t az Alaptörvény 32. cikk (2) bekezdésére visszavezethető, a Helyi adó tv. rendelkezései alapján végrehajtó jellegű jogalkotói jogkörében alkotta meg. Ezért az Ör. nem lehet ellentétes - egyéb jogszabályi rendelkezések mellett - a Helyi adó tv. szabályozásával sem.

[10] Figyelemmel a Bszi. 48. § (3) bekezdésére ("... egyedi ügy elbírálása során önkormányzati rendelet olyan rendelkezését kell alkalmaznia..."), a Kúria bírói kezdeményezés esetén annak az önkormányzati rendeleti rendelkezésnek a törvényességi vizsgálatát végzi el, amely a perben alkalmazandó jognak minősül. A rendelkezésre álló iratokból megállapíthatóan az adóhatóság az adózót a 2012., 2013., 2014. adóévekre kötelezte telekadó megfizetésére. A bíróság által vitatott adómértéket az Ör. 2. § (2) bekezdése rögzítette, és az a marasztalás teljes időszakában változatlan maradt.

[11] Mindezek előrebocsátása után a Kúria döntését az alábbi indokokra alapozta:

A Helyi adó tv. 6. § c) pontja értelmében "[a]z önkormányzat adómegállapítási joga arra terjed ki, hogy: (...) az adó mértékét a helyi sajátosságokhoz, az önkormányzat gazdálkodási követelményeihez és az adóalanyok teherviselő képességéhez igazodóan - az e törvényben meghatározott felső határokra, illetőleg a 16. § a) pontjában, a 22. § a) pontjában, a 26. §-ában, a 33. §-ának a) pontjában meghatározott felső határoknak 2005. évre a KSH által 2003. évre vonatkozóan közzétett fogyasztói árszínvonal-változással, 2006. évtől pedig a 2003. évre és az adóévet megelőző második évig eltelt évek fogyasztói árszínvonal változásai szorzatával növelt összegére (a felső határ és a felső határ növelt összege együtt: adómaximum) figyelemmel - megállapítsa (...)". A valorizált mértékmaximum a Helyi adó tv. 17. §-a szerinti 200 forint/m2 értékállóságát célozza.

[12] A Helyi adó tv. 6. § c) - és d) - pontja az Alaptörvény XV. és XXX. cikkei szerinti, az adózók közötti egyenlőség elvét és a teherbíró képességhez kötött adókötelezettség követelményét közvetítik a vagyoni típusú helyi adó fizetési kötelezettségre vonatkozó szabályok megalkotásakor. A vagyoni típusú helyi adók esetében az adókötelezettség alapját a vagyontárgy és annak értéke jelenti. Az adó mértékének vizsgálatakor az adókötelezettség akkor minősül arányosnak - tesz eleget az Alaptörvény egyenlőségi és teherbíró képességhez kötöttség követelményének -, amennyiben az nem oldódik el számottevően az adóztatott vagyon értékétől.

[13] Az önkormányzat végrehajtási jellegű jogszabályban, az absztrakció meghatározott szintjén alkotja meg a helyi adófizetés kötelezettségének szabályait. A Helyi adó tv. 6. § c) pontja alapján a települési önkormányzat az adózók teherbíró képességére, a helyi sajátosságokra és az önkormányzat gazdasági érdekeinek részeként az önkormányzat gazdálkodási követelményeire is figyelemmel kell lennie. Ezért az önkormányzatnak értékelnie kell az illetékességi területe alá tartozó telkek rendeltetését, azok földrajzi elhelyezkedését, a településre jellemző forgalmi értékeket általában és a településen belüli forgalmi értékekben jelentkező eltéréseket is.

[14] A Kúria eddigi gyakorlatában - a konkrét ügy tényállását szem előtt tartva - vizsgálta azt, hogy az érintett önkormányzat elvégezte-e a szabályozás kialakításakor azt az értékelő tevékenységet, amelyet az Alaptörvény közvetítő szabálya, a Helyi adó tv. 6. § c) pontja és egyéb rendelkezései róttak rá. Az indítvány elutasításával, azaz a helyi rendeletbeli mérték törvényességének megállapításával végződő döntéseiben (Köf.5001/2013., az "ecseri-ügy", Köf.5038/2013., a "szabadbattyáni-ügy", Köf.5021/2015. "taksonyi-ügy", legutóbb: Köf.5008/2016. "abasári-ügy") arra a következtetésre jutott, hogy az önkormányzatok az absztrakció meghatározott szintjén álló rendeletükben teljesítették a Helyi adó tv. rendelkezéseinek kritériumait. Ezért az egyedi esethez köthető tényállási elemek nem tehették törvénysértővé az önkormányzati rendeletet.

[15] Ezzel szemben a Köf.5081/2012. számon elbírált "zalaszentiváni-ügyben" avagy a Köf.5020/2015. számú, "lipóti-ügyben" a korlátozott bizonyítási lehetőséget kínáló normakontroll eljárás keretei között is egyértelmű telekérték és az egyedi esetre alkotott rendeleti szabály miatt a Kúria az adómérték konfiskáló jellegét aggály nélkül megállapíthatta.

[16] A bíróság indítványát arra alapította, hogy az önkormányzat az adó mértékében nem érvényesítette a Helyi adó tv. 6. § c) pontja szerinti szempontokat.

A Kúria ebben az esetben is rögzíti azt, hogy a minden telekre kiterjedő, négyzetméterben megállapított, tételes adó miatt az önkormányzatokat fokozottan terheli az adómérték meghatározásakor a mérlegelés kötelezettsége.

[17] Az eldöntésre váró ügyben a Bíróság bizonyítást vett fel a telek értékére nézve. A peres felek, az adózó és a másodfokú adóhatóság az igazságügyi szakértő szakvéleményében foglaltakat nem vitatták. E szerint a helyi adó tárgya, a telek a 2015. november 30-i állapotokat tükröző szakértői vélemény értelmében 9 200 000 forint értéket képviselt. A szakértő véleményét arra alapította, hogy a külterületi telek besorolásával ellentétesen mezőgazdasági telekként, legelőként hasznosított. A szabályozási terv szerinti ipari funkció a szomszédos telkek tulajdonosaival történő megegyezést, több tízmilliós értékű beruházás révén megvalósuló tervezett közutak és véderdő sáv lejegyzését, az út és közműhálózat megtervezését és megépítését követően lehetséges.

[18] Mindezen indokok alapján az igazságügyi ingatlanforgalmi szakértő szakvéleményét az elkészítésének idején valós állapotokra, azaz a mezőgazdasági célú telkek piaci összehasonlító adataira alapította, figyelemmel arra a Nemzeti Adó és Vámhivatal adatbázisából kitűnő, a keresletet jellemző adatra is, amely szerint a gönyűi iparterületként jelölt területekből az szakvélemény elkészítését megelőző 7 évben csupán egy cserélt gazdát.

[19] A Kúria korlátozott bizonyítást lehetővé tevő normakontroll eljárásában a perben kirendelt és a peres felek által nem vitatott igazságügyi szakértői véleményben foglaltakat kellett összevetni az önkormányzat által állásfoglalásához csatolt, az önkormányzat megbízására elkészített szakértői véleményekben foglaltakkal. Ezek közül a várhatóan - tehát a jövőben kialakítandó, a perbeli adótárgytól nem messze eső - ... helyrajzi számú telek esetében a szakvélemény annak ellenére állapított meg lényegesen magasabb - 3800 forint/m2 - fajlagos értéket, hogy a terület a település központjától 3 kilométerre, ipari és mezőgazdasági jellegű telkekhez kapcsolódva terül el, azon infrastruktúra, közművesítés egyelőre nincs, keskeny csík alakú, funkciója szerint közlekedési célt szolgál (jelenleg kerékpár út), tehát nem beépíthető terület.

[20] Ugyancsak a perbeli szakvéleménnyel egy időben készült el egy másik közeli (... helyrajzi számú) terület értékelése. Ebben az esetben az eljárt szakértő a 27 727 m2 alapterületű telekből kisajátítandó 826 m2, piac és vásártér megnevezésű, gazdasági, kereskedelmi és szolgáltató övezetben elterülő, 60%-ban beépíthető, közművesített telekhányadot 4 000 000 forintra értékelte.

[21] Végül utalni kell arra is, hogy az önkormányzat az általa 691-2/2015. számon kiadott adó- és értékbizonylaton a perbeli telek értékét 92 000 000 forintra állította be.

[22] Az Ör. támadott 2. § (2) bekezdése értelmében "[a]z adó alapja a telek m2-ben számított területe." A (2) bekezdés szerint "[a]z adó évi mértéke 50 Ft/m2". Megállapítható tehát, hogy az adó mértéke a Helyi adó tv. 22. § a) pontja szerinti 200 Ft/m2 felső határhoz, különösen a 6. §c) pontja szerinti valorizált értékhez viszonyítottan nem minősíthető magasnak, az adó mértéke önmagában törvényes. Ezért a telekadó mértéke a perbeli esetben az adóztatott vagyontömeg értékéhez képest lehet csupán aránytalan.

[23] A perbeli telek értékének meghatározásakor figyelemmel kell lenni arra a tényre is, hogy a Kúria - eljárási szabályok hiányában - a mérlegelésen túlmenően nem tudta elvégezni a perbeli kirendelés alapján elkészített szakvélemény megalapozottságának vizsgálatát. Az önkormányzat nem peres fél a másodfokú adóhatóság határozatának törvényességi felülvizsgálatára irányuló perben, ezért a perbeli kirendelés alapján elkészített szakvéleményre csak a kúriai normakontroll eljárásban tehetett észrevételt. Az önkormányzat erre sort kerített. A Kúria a kifejtettekre tekintettel a rendelkezésre álló adatok joggyakorlatának megfelelő értékelésére vállalkozhatott.

[24] A Kúria a perbeli telek értékmeghatározásakor elsőbbséget biztosított a perbeli kirendelés alapján elkészített, a peres felek által nem vitatott igazságügyi szakértői véleményben foglaltaknak. E döntést részben e szakvéleménynek a peren kívüli megbízáson alapuló szakvéleményekhez képest törvényen alapuló bizonyító ereje, részben pedig az indokolta, hogy a perbeli szakvélemény a jelen, vagyis a dekonjunktúrát követő időben, az aktuális viszonyokat és nem a jövőben kialakítható, kialakítandó helyzetet vette alapul.

[25] Figyelemmel volt a Kúria továbbá arra is, hogy az önkormányzat megbízásában elkészült szakvélemények közül a közlekedési funkcióval rendelkező terület értéke (jövőben kialakítandó, várhatóan . helyrajzi számú telek) a fentiekben ismertetett paraméterekre tekintettel eltúlzottnak tekintendő. A gazdasági, kereskedelmi és szolgáltató övezetben elterülő, kisajátítás alatt álló terület (... helyrajzi számú telek) pedig a perbelitől merőben eltérő, már az értékelés idején is értéknövelő gazdasági kondíciókkal rendelkezett.

[26] Mindezen indokok alapján megállapítható volt, hogy a perbeli esetben az igazságügyi szakértő által megállapítottak szerint a telekadó két év alatt felemésztené a telek értékét. Ezért a perbeli esetben, a telek értékéhez viszonyítottan az Ör. által szabályozott adó mértéke abszolút értéken is magas, eloldódott az adóztatott vagyon értékétől, ezért az a perbeli esetben törvénysértésre vezetett.

A döntés elvi tartalma

[27] Törvénysértő a telekadó mértéke - és ezért a perben nem alkalmazható - akkor, ha az a perbeli adótárgy értékéhez viszonyítottan aránytalan.

Alkalmazott jogszabályok

[28] 1990. évi C. törvény 6. § c) pont, 22. § a) pont

Záró rész

[29] A Kúria a jelen határozat [26] pontjában megállapított törvénysértés jogkövetkezményeit a Köf.5038/2015. határozatában foglalt érvelésnek megfelelőn, a perbeli esetre korlátozottan vonta le.

[30] A Bszi. 52. § (2) bekezdés a) pontja alapján megállapított törvénysértés esetére a Kúria a Bszi. 56. § (5) bekezdése szerinti jogkövetkezményt az alábbiak szerint alkalmazta:

[31] Az 56. § (5) bekezdése értelmében "[h]a az önkormányzati rendeletnek a bíróság előtt folyamatban lévő ügyben alkalmazandó rendelkezésének megsemmisítésére, illetve más jogszabályba ütközésének megállapítására bírói kezdeményezés alapján kerül sor, az önkormányzati rendelet megsemmisített, illetve más jogszabályba ütközőnek ítélt rendelkezése nem alkalmazható a bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben"

[32] A Bszi. 56. § (3) bekezdése "a jogbiztonság vagy a rendelet hatálya alá tartozó jogalanyok különösen fontos érdeke" alapján felhatalmazza a Kúriát arra, hogy a megállapított törvénysértés jogkövetkezményeit az eset egyedi körülményeihez igazítsa.

[33] A jelen eljárásban a Kúria megállapította, hogy az Ör. 2. § (2) bekezdés azért törvénysértő, mert az a konkrét perben aránytalannak bizonyult az adótárgy értékéhez viszonyítottan. Ezért - az önkormányzat saját forrásainak védelem érdekében - a jogkövetkezményt a jogi absztrakció szintjén megalkotott norma védelme mellett az egyedi esetben megállapított törvénysértéséhez kellett igazítani. A Kúria a Bszi. rendelkezéseire figyelemmel a törvénysértést megállapította ugyan, de nem semmisítette meg a vizsgált rendelkezést. A törvénysértés jogkövetkezményeit csak az egyedi eset körülményeihez igazítva vonta le.

[34] A Kúria határozata a Bszi. 56. § (4) bekezdése alapján nem érinti a törvénysértés megállapítását megelőzően létrejött jogviszonyokat, de nem terjed ki "valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyre" sem.

[35] A döntés elleni jogorvoslatot a Bszi. 49. §-a zárta ki.

Budapest, 2016. május 24.

Dr. Kozma György s. k.

a tanács elnöke,

Dr. Hörcherné Dr. Marosi Ildikó s. k.

előadó bíró,

Dr. Balogh Zsolt s. k.

bíró