9/2006. (II. 22.) AB határozat
Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének az állatok tartásáról szóló 35/2003. (XI. 27.) Ör. sz. rendelete ellen benyújtott alkotmányjogi panasz tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet ellen benyújtott alkotmányjogi panasz alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének az állatok tartásáról szóló 35/2003. (XI. 27.) Ör. sz. rendeletének 20. §-a alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat kihirdetése napjával megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének az állatok tartásáról szóló 35/2003. (XI. 27.) Ör. sz. rendeletének 20. §-a a Nógrád Megyei Bíróság által jogerősen befejezett 10.K.20.708/2004/10. számú ügyben nem alkalmazható.
3. Az Alkotmánybíróság Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének az állatok tartásáról szóló 35/2003. (XI. 27.) Ör. sz. rendeletének 13. § (1) bekezdése és 3. számú melléklete ellen benyújtott alkotmányjogi panaszt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az alkotmányjogi panasz előterjesztője indítványában kérte Salgótarján Megyei Jogú Város Közgyűlésének az állatok tartásáról szóló 35/2003. (XI. 27.) Ör. sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) több rendelkezése alkotmányellenességének és alkalmazhatósága tilalmának kimondását a vele szemben folyamatban volt, jogerősen befejezett ügyekben.
Az indítványozót a Salgótarján Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Okmány, Igazgatási és Közterület-felügyeleti Irodája 31.055/2003. számú határozatával kötelezte rottweiler fajtájú kutyája tartásának megszüntetésére, társasházi lakótársai által benyújtott bejelentés alapján. Az indítványozó a határozatot a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatalnál megfellebbezte, arra hivatkozással, hogy a kutya az ő megélhetését is biztosítja. A Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal 10.102/2003. számú határozatával helybenhagyta a Salgótarján Megyei Jogú Város
Polgármesteri Hivatal Okmány, Igazgatási és Közterület-felügyeleti Irodája 31.055/2003. számú határozatát. Az indítványozó ezt követően bírósághoz fordult, s a Nógrád Megyei Bíróság hatályon kívül helyezte a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal 10.102/2003. számú határozatát és új eljárásra kötelezte azt. Ezen határozat indokolása szerint a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának az állattartásról szóló 7/1992. (V. 25.) Ör. sz. rendelete 16. § (1) bekezdése lehetővé tette azt, hogy a polgármester méltányossági alapon engedélyezze a kutyatartást. Ezáltal figyelembe lehetett volna venni, hogy a kutya az indítványozó megélhetésének biztosításához szükséges.
Ezt követően az indítványozó kérelemmel fordult Salgótarján Megyei Jogú Város polgármesteréhez, hogy méltányossági alapon engedélyezze rottweiler fajtájú kutyája tartását. 2003. december 1-jén hatályba lépett az Ör., és egyidejűleg hatályát vesztette a Salgótarján Megyei Jogú Város Önkormányzatának az állatok tartásáról szóló 7/1992. (V. 25.) Ör. sz. rendelete. Az indítványozó által ekkor előterjesztett kérelem ügyében a Salgótarján Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Okmány, Igazgatási és Közterület-felügyeleti Irodája hozott határozatot 9.943-1./2004. számon, s a kérelmet elutasította. A határozat indokolása szerint az időközben hatályba lépett Ör. 20. §-a alapján az állattartási ügyekben a jegyző jár el, és az Ör. nem teszi lehetővé, hogy a polgármester méltányossági alapon engedélyezze a kutyatartást. Emellett az Ör. 13. §-a kizárta nagytestű vagy támadó természetű ebek tartását többlakásos épületekben, az Ör. 3. számú melléklete pedig a rottweiler fajtájú ebeket mind nagytestű, mind támadó természetű ebekként sorolta be. A Salgótarján Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Okmány, Igazgatási és Közterület-felügyeleti Irodája 9.943-1/2004. számú határozatát a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal 10.199-3/2004. számú határozatával helyben hagyta. Ezt követően a Nógrád Megyei Bíróság 10.K.20.708/2004/10. számú ítéletében kötelezte az indítványozót az eb tartásának megszüntetésére, ugyanazon indokolás alapján, amelyen a Salgótarján Megyei Jogú Város Polgármesteri Hivatal Okmány, Igazgatási és Közterület-felügyeleti Irodája 9.943-1./2004. számú határozata is alapult. Vagyis az Ör. alapján a jegyző jogosult eljárni állattartási ügyekben, és kizárt az, hogy a polgármester méltányossági alapon engedélyezze az állattartást.
Az indítványozó - indítványában és az Alkotmánybíróság felhívására benyújtott indítvány-kiegészítésében -egyrészt azt sérelmezi, hogy az Ör. 13. § (1) bekezdése és 3. számú melléklete több magasabb szintű jogszabállyal ellentétes. Így a társasházakról szóló 1997. évi CLVII. törvénnyel. Az Ör 13. § (1) bekezdése és 3. számú melléklete ugyanis úgy zárja ki bizonyos fajtájú ebek tartását a többlakásos épületekben, hogy nem tesz különbséget az önkormányzati tulajdonú és az "alapító okirattal rendelkező" társasházak között. Ezzel az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő módon beleavatkozik a társasházak magánéletébe és házirendjébe, amely az - időközben hatályon kívül helyezett - társasházakról szóló 1997. évi CLVII. törvény 22. § d) pontjának védelme alatt áll. Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. "nem vette figyelembe" a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 98., 100. és 115. §-ában foglaltakat.
Az indítványozó szerint alkotmányellenes, hogy az Ör. 20. §-a a jegyzőre ruházta az állattartási ügyekben való hatóságijogkört. Jegyzőre ugyanis csak törvény és kormányrendelet telepíthet hatósági jogkört, önkormányzati rendelet nem. Az indítványozó ezzel kapcsolatban a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 9. §-ára, valamint az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésére hivatkozik.
Az indítványozó alkotmányellenesnek véli az Ör. általa megjelölt rendelkezéseit azért is, mert az Ör. - a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénnyel (a továbbiakban: Jat.) is ellentétesen - nem állapított meg átmeneti szabályokat az állattartásra nézve. Ez az Alkotmány 2. § (1) bekezdését sérti.
Az indítványozó kérte az Ör. általa hivatkozott rendelkezései alkotmányellenességének megállapítását, megsemmisítését és az ügyében való alkalmazási tilalom kimondását. Az indítványozó továbbá igazolta, hogy a Nógrád Megyei Bíróság 10.K.20.708/2004/10. számú ítéletét 2004. november 22-én kézbesítették részére. Indítványa 2005. január 5-én érkezett az Alkotmánybírósághoz, vagyis az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 48. §-ában meghatározott 60 napos határidőn belül.
II.
Az Alkotmánybíróság rendelkező részben foglalt döntése az alábbi jogszabályi rendelkezéseken alapul:
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
Ötv.:
"7. § (1) Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen a polgármestert, a főpolgármestert, a megyei közgyűlés elnökét államigazgatási hatósági hatáskörrel ruházhatja fel. Törvény vagy kormányrendelet államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört állapíthat meg a jegyzőnek, a főjegyzőnek és kivételesen a képviselő-testület hivatala ügyintézőjének is."
"9. § (3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható."
Ptk.:
"98. § A tulajdonost megilleti a birtoklás joga és a birtokvédelem."
"100. § A tulajdonos a dolog használata során köteles tartózkodni minden olyan magatartástól, amellyel másokat, különösen szomszédait szükségtelenül zavarná, vagy amellyel jogaik gyakorlását veszélyeztetné."
"115. § (1) A tulajdonjogi igények nem évülnek el.
(2) A tulajdonos a birtokvédelem szabályai szerint önhatalommal is kizárhat vagy elháríthat minden olyan jogellenes beavatkozást vagy behatást, amely tulajdonjogának gyakorlását akadályozza, korlátozza vagy lehetetlenné teszi.
(3) A tulajdonos követelheti a jogellenes beavatkozás vagy behatás megszüntetését, ha pedig a dolog a birtokából kikerült, követelheti a visszaadását."
A társasházakról szóló 2003. évi CXXXIII. törvény (a továbbiakban: Tht.) rendelkezései:
"13. § (1) A közösség szerveit, azok hatáskörét, jogait és kötelezettségeit, a közös költség viselésének szabályait a közösség szervezeti-működési szabályzatában kell megállapítani.
(2) A szervezeti-működési szabályzatnak - e törvény keretei között - tartalmaznia kell:
(...)
c) a társasházi lakóépület házirendjére, (...) vonatkozó részletes szabályokat."
"26. § (1) A szervezeti-működési szabályzatban meg kell határozni a külön tulajdonon belüli építési-szerelési munka, és a zajjal járó más tevékenység végzésének a lakhatás nyugalmát szolgáló szabályait (a továbbiakban: házirend); e szabályok nem lehetnek ellentétesek az építésre, illetőleg a zajszint határértékére a lakóépület tekintetében irányadó külön jogszabályok rendelkezéseivel.
(2) A közösség a házirendben meghatározza a közös tulajdonban lévő épületrészek, területek és helyiségek használatára vonatkozó részletes szabályokat is."
Ör.:
"13. § (1) Többlakásos épületben a nagytestű vagy támadó természetű eb tartása tilos!
Ezen épületek előterében, lépcsőházában, udvarán, közös használatú helyiségeiben, pincéiben, bármely eb tartása tilos."
"20. § Állattartással kapcsolatos ügyekben a jegyző jár el."
"3. számú melléklet
1.Nagytestű ebek, így különösen:
alaszkai malamut, angol masztiff, angol véreb, argentin dog, bernáthegyi, berni pásztor, briard, fila brasileiro, ír farkaskutya, kaukázusi juhász, komondor, kuvasz leon-bergi, nápolyi masztiff, német dog, németjuhász, óangol juhász, óriás schnautzer, rottweiler, sarplaninac, újfundlandi fajták és keverékeik.
2.Támadó természetű ebek, így különösen: alaszkai malamut, angol bulldog, angol masztiff, argentin dog, bandog, boxer, bullterrier, dobermann, fila brasileiro, ír farkaskutya, jagd terrier, kaukázusi juhász, kínai harcikutya, komondor, kuvasz leonbergi, nápolyi masztiff, német dog, németjuhász, óangol juhász, óriás schnautzer, puli, rottweiler, staffordshire bullterrier, staffordshire terrier fajták és keverékeik."
III.
Az alkotmányjogi panasz az alábbiak szerint részben megalapozott.
1.1.Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a helyi közhatalom gyakorlásába beletartozik az is, hogy a helyi önkormányzat olyan társadalmi viszonyokat szabályozzon a lakosság érdekei védelmében, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. [Például 23/2000. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2000,134, 136.] Helyi közügy szabályozása során az önkormányzat arra is jogosult, hogy külön törvényi felhatalmazás hiányában, országos érvényű jogszabály által szabályozott társadalmi viszonyt a magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétesen, azt kiegészítő jelleggel szabályozzon. [17/1998. (V. 13.) AB határozat, ABH, 1998, 155.] Az önkormányzatok rendeletalkotására ebben a tekintetben az Ötv. 16. §-a irányadó.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az önkormányzat dönthet úgy, hogy a lakosság békés együttélése és a későbbi jogviták elkerülése érdekében szabályozza az állattartás helyi kérdéseit. Az Ör. 11. §-ában felsorolt állatok tartásának engedélyezése önkormányzati hatósági ügy, amelyre az Ötv. 9. §-ában foglaltak az irányadók.
Az Ötv. 9. § (3) bekezdése értelmében azonban csak önkormányzati hatósági jogkör tekintetében van jogkör-átruházási joga a képviselő-testületnek az ott meghatározott szervekre, eszerint a polgármesterre, a bizottságára, és a részönkormányzat képviselő-testületére, kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására.
A jegyzőre csak törvény, vagy kormányrendelet telepíthet kizárólag államigazgatási (és nem önkormányzati) hatósági jogkört [Ötv. 7. § (1) bekezdés; valamint Alkotmány 44/B. § (3) bekezdés]. A jegyzőre az önkormányzat képviselő-testülete tehát nem ruházhat önkormányzati hatósági jogkört.
Az Ör. 20. §-a tehát az Ötv. 9. § (3) bekezdésével ellentétesen, és így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő módon adott önkormányzati hatósági jogkört a jegyzőnek. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 20. §-a alkotmányellenes, és azt megsemmisítette.
1.2. Az Abtv. 48. § (3) bekezdése szerint alkotmányjogi panasz esetén az Alkotmánybíróság eljárására az Abtv. 40-43. §-ában foglaltak az irányadók.
A 23/1998. (VI. 9.) AB határozatban az Alkotmánybíróság rámutatott: "Az alkotmányjogi panasz - mint az utólagos normakontrolltól különböző jogintézmény - létjogosultságát ugyanis a fentiek szerint éppen az adja, hogy az Alkotmánybíróság az Abtv. 43. § (4) bekezdésében biztosítottjogkörével élve az indítványozót ért jogsérelemre akkor is biztosítson jogorvoslást, ha egyébként a sérelmezett rendelkezést az alkotmánybírósági határozat közzétételének napjával, vagy a jövőre nézve semmisíti meg." (ABH 1998, 182, 187.)
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság a Nógrád Megyei Bíróság által jogerősen befejezett 10.K.20.708/2004/10. számú ügyben az alkotmányellenesnek minősített és megsemmisített szabálynak alkalmazási tilalmáról is rendelkezett.
2. Az Alkotmánybíróság több határozatában kifejtette -először a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban-, hogy "a tulajdonhoz való jog - az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján - alapvető jog, amely azonban nem korlátlan. A tulajdonosnak joga gyakorlása során tekintettel kell lennie mások jogaira és jogos érdekére. A tulajdonhoz való jog tehát korlátozható, a korlátozás azonban akkor alkotmányos, ha az másik jog védelme vagy érvényesülése, illetve valamely alkotmányos cél érdekében történik, mely más módon nem érhető el, továbbá ha a korlátozás arányban áll az elérni kívánt cél fontosságával." (ABH 1991, 22.) A tulajdonjog tartalmát és védelmét a Ptk. X. fejezete szabályozza részletesen, e rendelkezések keretet adnak azoknak az egyéb jogszabályoknak is, melyek a közérdek vagy jogos magánérdek érvényesülését a tulajdon szabadságával szemben lehetővé teszik. (285/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 827, 828.)
"A helyi önkormányzatnak a köz érdekében jogában áll korlátozni a tulajdonhoz (lakáshasználathoz) való jogot, a lakók közötti jogviták megelőzése érdekében. Mint azt az Alkotmánybíróság korábbi, az állattartás egyes szabályaival foglalkozó határozatában kifejtette: a helyi önkormányzat a helyi lakóközösség együttélésének védelme érdekébenjogosult önkormányzati rendeletet alkotni - a magasabb szintű jogszabályok keretei között." [23/2000. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2000, 134.]
Az Alkotmánybíróság idézett határozataiból is következően a Ptk. indítványozó által hivatkozott rendelkezései nem zárják ki azt, hogy az önkormányzat képviselő-testülete az állattartás helyi szabályait rendeletben állapítsa meg. A Ptk. 98., 100., illetve 115. §-a a birtok, illetve tulajdonvédelem egyes kérdéseit rendezi. Ezen rendelkezések alapján azonban az önkormányzat képviselő-testületének rendelet-alkotási joga nem kizárt az állattartási ügyek tekintetében. Éppen ezért az Ör. 13. § (1) bekezdése és 3. számú melléklete a Ptk. ezen rendelkezéseivel nem ellentétes, így az Alkotmány 44/A. §-át nem sérti.
Az állattartás szabályainak megalkotásakor olyan szabályokat alkothat a képviselő-testület, amelyek mind az önkormányzati, mind a nem önkormányzati ingatlanokra (társasházi lakásokra, vagy akár családi házakra) is kiterjednek. A Tht. 13. § (2) bekezdése azt a kötelezettséget rója a társasházi közösségre, hogy kötelezően, a szervezeti- és működési szabályzat részeként alkossa meg a házirendet. A társasházi közösség házirend alkotási joga azonban nem korlátozza a képviselőtestület jogalkotási hatáskörét. A Tht. rendelkezéseiből tehát nem vezethető le a képviselő-testület rendelet-alkotási jogának korlátozottsága az állattartás szabályozását illetően.
Ez alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 13. § (1) bekezdése és 3. számú melléklete nem ellentétes a Tht. 13. § (2) bekezdés c) pontjával, illetve 26. §-ával, és így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság indítvány hiányában nem vizsgálta azt, hogy az Ör. 3. sz. mellékletében foglalt felsorolás, a kutyafajták ott található csoportosítása, és a kutyák tartásának ezen felsorolás-csoportosítás alapján történő korlátozása az Ör. 13. § (1) bekezdésében nem ellentétes-e más magasabb szintű jogszabállyal, illetve az Alkotmány más rendelkezésével.
A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
Az indítványozó kérte annak megállapítását is, hogy az Ör. a13. §ésa3. számú melléklete tekintetében a képviselő-testület nem alkotott átmeneti rendelkezéseket. Ez álláspontja szerint a jogbiztonságot sérti.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az átmeneti rendelkezések hiánya abban az esetben vet alkotmányossági problémát, amennyiben az átmeneti szabályok nélkül sérülne a visszaható hatályú jogalkotás tilalma. A Jat. 12. § (2) bekezdése szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé".
"Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell". [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. hatálybalépése napjával hatályon kívül helyezte az állattartásra vonatkozó korábbi rendeletet és annak módosítását, továbbá hogy az Ör. kihirdetése napjával lépett hatályba. Az Ör. 22. §-a, amely az Ör. hatálybalépéséről rendelkezik, nem állapított meg átmeneti szabályokat. Azonban az Ör. 22. § (2) bekezdése 30 napos felkészülési időt biztosított az állatok tartására vonatkozó szabályok tekintetében.
Ezen kívül is az Ör. által hatályon kívül helyezett, Salgótarján Megyei Jogú Városnak az állatok tartásáról szóló 7/1992. (V. 25.) Ör. sz. rendelete 12. § (1) bekezdése ugyancsak kizárta nagytestű, valamint támadó természetű (az indítványozó által vitatott, vagyis a rottweiler fajta) ebek tartását a többlakásos épületekben, így ezen rendelkezések tekintetében az Ör. ugyanolyan tartalommal szabályozott.
Miután az Ör. 13. §-a, valamint 3. sz. melléklete tekintetében az állatok tartásának szabályozása nem előnyösebb, de nem is hátrányosabb az érintettekre a korábbi szabályozásnál, valamint nem tekinthetők meghatározott társadalmi viszonyt első ízben rendező szabályoknak, illetve miután az Ör. kellő felkészülési időt (30 nap) biztosított 22. §-ában, így a visszamenőleges hatály tilalmába ütközés az átmeneti szabályok hiánya miatt a tekintetükben nem állapítható meg. Mivel az Ör. 13. § (1) bekezdése, valamint 3. sz. melléklete tekintetében az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének sérelme nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatának Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Budapest, 2006. február 20.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 8/D/2005.