518/B/1996. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése, önkormányzati rendelet alkotmányellenességének vizsgálata és közigazgatási állásfoglalások jogszerűségének felülvizsgálata iránt indított indítvány alapján
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése, önkormányzati rendelet alkotmányellenességének vizsgálata és közigazgatási állásfoglalások jogszerűségének felülvizsgálata iránt indított indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság
1. elutasítja azt az indítványt, amely érdekvédelmi, illetőleg egységes és szankcionált érdekegyeztetési törvény hiánya miatt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet sérelmez;
2. ugyancsak elutasítja a Magyarszerdahely község önkormányzata által a helyi iparűzési adóról alkotott 8/1995. (XII. 22.) számú rendelet alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt;
3. visszautasítja a Belügyminisztérium Önkormányzati Főosztálya 301-1376/1995. sz. értesítésében és a Zala Megyei Közigazgatási Hivatal 87/1996. T. sz. levelében adott tájékoztatás jogszerűségének megvizsgálása iránt benyújtott indítványt.
INDOKOLÁS
1. A Mezőgazdasági Szövetkezetek és Termelők Zala Megyei Szövetsége
a) mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést lát abban, hogy az Országgyűlés "mindezideig nem fogadott el érdekképviseleti törvényt", máig nem történt meg "az érdekegyeztetés folyamatának egységes keretbe foglalt jogi szabályozása", s "nem született olyan jogszabály sem, amely szankciót helyezne kilátásba az érdekképviseleti vélemény megkérése törvényben előírt kötelezettségének elmulasztása esetére";
b) kifogásolja, hogy Magyarszerdahely község önkormányzati képviselő-testülete a helyi iparűzési adóról szól 8/1995. (XII. 22.) sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) megalkotása során előzetesen nem kérte meg az "önkormányzat területén működő, érdekelt gazdasági érdekképviseleti szervezet véleményét", noha erre vonatkozó igényét idejében jelezte. Megszegte ezáltal a gazdasági kamarákról szóló 1994. évi XVI. törvény (a továbbiakban: Gkt.) 60-61. §-ának előírásait, közvetve az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését is;
c) jogszerűtlennek tartja, hogy a Belügyminisztérium Önkormányzati Főosztálya a Gkt.-ban előírt véleményezési kötelezettség elmulasztását "csupán alaki követelménynek minősíti", a megyei közigazgatási hivatal vezetője pedig azzal, hogy az egyeztetés elmulasztását nem tekinti az Ör. törvényessége megsértésének, gyakorlatilag "hatástalanná teszi az érdekképviseleti jogok érvényesülésének lehetőségét".
2. Az indítvány megalapozatlan.
a) Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet akkor állapít meg az Alkotmánybíróság, ha a jogalkotó jogalkotási kötelezettsége konkrét jogszabályi felhatalmazásból ered, vagy valamely alapvető jog érvényesüléséhez jogszabályból szükségszerűen következik az újabb jogszabály megállapításának kényszere, s e mulasztás egyben alkotmányellenességet idéz elő. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 86., 1621/E/1992. AB határozat. ABH 1993. 765-766; 82/D/1995. AB határozat. ABH 1995. 767.]
Sem az Alkotmány, sem más törvény nem kötelezi az Országgyűlést érdekképviseleti törvény meghozatalára. Az érdekképviseletek képviseleti és érdekvédő feladatait rögzíti az Alkotmány 4. §-a. Ezt a követelményt konkretizálja a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.), amelynek 20. §-a szerint az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az őket érintő jogszabálytervezetek előkészítésébe. Hasonlóan rendelkezik a Gkt. 60. §-ának (5) bekezdése is, mely kimondja, hogy a gazdasági tartalmú helyi képviselő-testületi előterjesztésről - még a benyújtása előtt - meg kell kérni a területen érdekelt érdekképviseleti szervezet, illetőleg a területi gazdasági kamara véleményét.
Van tehát jogszabály az érdekegyeztetésre a jogalkotási folyamatban. A különféle érdekegyeztetési szabályok kodifikálását előíró rendelkezést azonban a jogalkotók nem adtak ki, és jogszabályi kényszer sincs az egységes érdekvédelmi törvény meghozatalára.
Az Alkotmánybíróság a 7/1993. (II. 15.) AB határozatában - a Jat. 27. §-ának c) pontjában a Kormány számára előírt egyeztetési kötelezettség kapcsán - részletesen kifejtette, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek az érdekképviseleti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettsége elmulasztása önmagában nem érintheti az adott jogszabály érvényességét. "A jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezésébe is ütközik." (ABH 1993. 419.)
Az Alkotmánybíróság - a 7/1993. (II. 15.) AB határozatában - arra is rámutatott, hogy van szankciója az egyeztetést megkövetelő törvényi előírások megsértésének. A jogsértés azonban "csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg." (ABH 1993. 419.) A Gkt. - amelyet az Országgyűlés az idézett alkotmánybírósági határozatot követő egy év elmúltával fogadott el - szélesíti a felelősség körét. A 60. §-ának (6) bekezdése ugyanis a véleménybeszerzési kötelezettség végrehajtásáról való gondoskodást - más előterjesztő szervek vagy személyek mellett - a polgármester feladatává teszi. A polgármester pedig az 1994. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Ptv.) alapján nemcsak politikai vagy államigazgatási felelősséggel tartozik választóinak és a testületnek, hanem fegyelmileg is. A Ptv. 6. § (1) bekezdése akként rendelkezik, hogy: "Fegyelmi vétséget követ el a polgármester, ha tisztségéből, illetőleg foglalkoztatási jogviszonyából eredő kötelezettségét vétkesen megszegi." Képviselő-testületi vizsgálat tudja eldönteni, hogy a Gkt. szerinti vélemény-megkérési mulasztás konkrét esetben megalapozhatja-e a polgármester fegyelmi felelősségét.
b) Az Ör. tartalmi alkotmányellenességére maga az indítványozó sem hivatkozott. Az önkormányzati jogszabály előzetes egyeztetésének hiánya, a jogszabály előkészítőinek az érdekképviseleti szervek véleményének beszerzésével kapcsolatos kötelességszegése pedig - az a) pontban kifejtett érvek szerint - nem érintheti az Ör. érvényességét.
c) Az indítványozó beadványára adott belügyminisztériumi válasz, valamint a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének ugyancsak az indítványozó bejelentésére adott vizsgálati tájékoztatója és intézkedése nem tartalmaz a Gkt. előírásaitól eltérő jogi állásfoglalást. A két levél megerősíti, hogy a képviselő-testület nem tekinthet el a véleménybeszerzési kötelezettségétől. A válaszolók kifejezésre juttatták, hogy az Önkormányzati Tájékoztató folyóiraton keresztül, illetve közvetlenül is felhívják az önkormányzatok figyelmét "az alaki szabályok megtartására", illetőleg "a hivatkozott törvényhely maradéktalan betartására." A közigazgatási hivatal vezetője azt is megindokolta válaszában, hogy azért tekint el "a törvényességi észrevétel megtételétől, mivel az önkormányzat rendelete egyébként törvényt nem sért."
A két levél jogszerűségét az Alkotmánybíróság nem minősíti. Az Abtv. 1. §ának b) pontja ugyanis a jogszabályon kívül csak "az állami irányítás egyéb jogi eszköze" alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát utalja az Alkotmánybíróság hatáskörébe. A levelek azonban egyedi felvilágosító értesítést tartalmaznak, amelyek nem vonhatók a Jat. III. fejezetében felsorolt egyik irányítási jogi eszköz fogalomkörébe sem.
3. Mivelhogy az Alkotmánybíróság nem állapított meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, s bár az Ör. előkészítése során az érintettek elmulasztották a Gkt. 60. § (5) és (6) bekezdése és 61. §-a alapján rájuk háruló kötelezettség teljesítését, de ez nem vezetett tartalmi alkotmánysértésre, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt - a 2. a)-b) pontban felhozott érvei alapján - elutasította; a belügyminisztériumi és a közigazgatási hivatali értesítések jogszerűtlenségének vizsgálatára vonatkozó indítványt pedig - hatásköre hiányában - visszautasította.
Budapest, 1996. szeptember 3.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró