197/B/2002. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 39. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 39. § (2) bekezdése nemzetközi szerződésbe ütközésének megállapítására és a hivatkozott rendelkezések megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 16. § (1) bekezdés k) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tekintetében az eljárást megszünteti.
Indokolás
I.
Az indítványozó a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény (a továbbiakban: Tbj.) 16. § (1) bekezdés k) pontja, valamint 39. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát és ezen jogszabályi rendelkezések megsemmisítését kérve nyújtott be indítványt az Alkotmánybírósághoz. Álláspontja szerint alkotmányellenes a Tbj. 39. § (2) bekezdése, amely a "minimális vagyonnal rendelkező, de jövedelem nélküli, gyakran hajléktalan személyeket is arra kötelezi, hogy havonta a minimálbér 11%-ának megfelelő összegű egészségügyi hozzájárulást fizessenek". Ez a rendelkezés álláspontja szerint sérti az Alkotmány 17. §-át, mivel "az állam nem gondoskodik minden jövedelem nélküli, kevés vagyonnal rendelkező állampolgárról". A Tbj. 16. § (1) bekezdés k) pontja, valamint 39. § (2) bekezdése sérti továbbá az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését, mivel "teljesen azonos jövedelmi és vagyoni helyzetű állampolgárok között diszkriminál", amikor egyes jövedelemmel nem rendelkező állampolgárokat mentesít az egészségügyi hozzájárulás fizetési kötelezettség alól, illetve lehetővé teszi, hogy azok, akiknek van biztosított hozzátartozójuk, mentesüljenek e teher megfizetése alól. A Tbj. 39. § (2) bekezdése sérti továbbá az Alkotmány 70/I. §-át azáltal, hogy nem minden állampolgártól követeli meg, hogy a közterhekhez vagyoni és jövedelmi viszonyainak megfelelően hozzájáruljon. A Tbj. 39. § (2) bekezdése szerinte nem összeegyeztethető az Alkotmány 7. § (1) bekezdésében foglaltakkal sem, mivel a nemzetközi jog szabályaival ellentétes.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"7. § (1) A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját. "
"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik. "
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. "
"70/I. § Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. "
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak. "
2. A Tbj. -nek az indítvány benyújtásakor hatályos, az indítványozó által kifogásolt rendelkezései:
"Tbj. 16. § (1) Egészségügyi szolgáltatásra jogosult - a biztosítottakon túl - az, aki
(...)
k) az 5. § (1)-(2) bekezdése alapján biztosítottnak minősülő, valamint az a)-j) pontokban említett személyek eltartott közeli hozzátartozója [Ptk. 685. § b) pont] és élettársa, akinek jövedelme havonta nem haladja meg a tárgyév első napján érvényes minimálbér 30%-át
"39. § (2) Az a személy, aki a személyi igazolvánnyal rendelkezik, vagy azzal jogszabály alapján rendelkeznie kellene, és aki e törvény szerint biztosítottnak vagy ilyen biztosított eltartott hozzátartozójának nem minősül és egészségügyi szolgáltatásra a 16. § a)-p) pontja szerint sem jogosult, havonta a tárgyhónapot megelőző hónap első napján érvényes minimálbér 11 százalékának megfelelő összegű egészségbiztosítási járulékot fizet. Ha a járulékfizetési kötelezettség a naptári hónap teljes tartama alatt nem áll fenn, egy naptári napra a minimálbér 30-ad részét kell figyelembe venni".
3. A Tbj. -nek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:
"Tbj. 16. § (1) Egészségügyi szolgáltatásrajogosult- az e törvény szerint biztosított, illetőleg a 13. § szerint egészségügyi szolgáltatásra jogosult személyeken túl - az, aki
(...)
k) a reá irányadó nyugdíjkorhatárt betöltötte és jövedelme nem haladja meg a minimálbér 30 százalékát,
"39. § (2) Az a belföldi személy, aki nem biztosított és egészségügyi szolgáltatásra a 16. § (1) bekezdésének a)-p) és s)-t) pontja, valamint a 13. § szerint sem jogosult, köteles havonta a 19. § (4) bekezdésében meghatározott mértékű egészségügyi szolgáltatási járulékot fizetni a minimálbér alapulvételével. Ha a járulékfizetési kötelezettség nem áll fenn a naptári hónap teljes tartama alatt, egy naptári napra a minimálbér harmincad részét kell figyelembe venni. "
III.
Az indítvány az alábbiak szerint nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság először abban a kérdésben foglalt állást, hogy a Tbj. indítvánnyal érintett 39. § (2) bekezdése az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat [ABH 2003, 2065., (a továbbiakban: Ügyrend) ] 31. § c) pontja értelmében tekinthető-e "ítélt dolog"-nak, és ezen a címen az eljárás megszüntetésének van-e helye, tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság a 1371/B/1997. AB határozatában [ABH, 1998, 831, 837. (a továbbiakban: Abh.) ] már foglalkozott a Tbj. 39. § (2) bekezdésével, vagy a jelen esetben lefolytatja az érdemi eljárást. Az Ügyrend 31. § c) pontja szerint "ítélt dolog" címén az eljárás megszüntetésének van helye, "ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a szakaszára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére)- ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani". Tekintettel arra, hogy az Abh. meghozatalakor a Tbj. 39. § (2) bekezdése más szöveggel volt hatályban, s így az Alkotmánybíróság is elsősorban azt vizsgálta, hogy az Alkotmányban foglaltakkal összeegyeztethetőnek tekinthető-e, hogy a törvény valamennyi személyi igazolvánnyal rendelkező személy számára, aki nem tekinthető biztosítottnak előírja az egészségbiztosítási járulék-fizetési kötelezettséget. A jelen ügyben az indítványozó azt kifogásolja, hogy minden "minimális vagyonnal rendelkező, de jövedelemnélküli gyakran hajléktalan" személy is köteles az egészségbiztosítási járulék megfizetésére, illetve hogy a minimális jövedelemmel rendelkezők között is különbséget tesz a jogalkotó, amikor a minimálbér 30%-ánál kisebb összegű jövedelemmel rendelkezőket mentesíti ezen fizetési kötelezettség alól. Ezért, továbbá az egészségbiztosítási járulék egészségügyi szolgáltatási járulékká történő átnevezése miatt az Alkotmánybíróság az indítványt érdemben bírálta el.
2. Az indítvány benyújtásának időpontjában az egészségügyi szolgáltatás igénybevételéért a Tbj. szerint biztosítottnak vagy biztosított eltartott hozzátartozójának nem minősülő személyt egészségbiztosítási járulékfizetési kötelezettség terhelte. Az egyes pénzügyi tárgyú törvények módosításáról szóló 2006. évi LXI. törvény azonban módosította a Tbj. 19. § (4) valamint 39. § (2) bekezdését az egészségbiztosítási járulék fizetésére kötelezett személyeket illetően, és a jogszabályváltozás értelmében 2006. szeptember 1. napjától az egészségbiztosítási járulék kifejezést egészségügyi szolgáltatási járulék elnevezésre változtatta.
A jogszabály-módosítás következtében az a belföldi személy, aki biztosítottnak nem minősül, továbbá egészségügyi szolgáltatásra a Tbj. 13. §-a és 16. § (1) bekezdése szerint sem jogosult, köteles a minimálbér alapulvételével havonta egészségügyi szolgáltatási járulékot fizetni, amelynek mértéke 2007. április 1-jétől a minimálbér 9 százaléka. Ezzel egyidejűleg a korábbi egészségbiztosítási járulékfizetési kötelezettsége ezen személyeknek megszűnt. Az elnevezés megváltoztatása azonban a jogintézmény jellegét lényegesen nem érintette.
Az egészségbiztosítás, mint a társadalombiztosítás része alapvetően kötelező biztosítási forma, amelynek lényege, hogy törvényben meghatározott mértékű járulékfizetés ellenében a biztosítót helytállási kötelezettség terheli. E rendszeren belül a biztosítási elv és a társadalmi szolidaritás elve együttesen érvényesül. A társadalombiztosítási ellátások igénybevételére törvényben megszabott kivételektől eltekintve azok jogosultak, akik az ellátás fedezetét megteremtik.
A Tbj. a nem biztosított, valamint a járulékfizetés alól mentesülők körébe sem tartozó belföldi személyek esetében az egészségbiztosítási járulékfizetés alapját a tényleges jövedelemtől függetlenül egységesen a minimálbér összegében határozza meg. Ez a rendelkezés önmagában véve nem tekinthető alkotmányellenesnek, mivel a társadalombiztosítás - s így az ennek részét képező egészségbiztosítás is - a közös társadalmi kockázatviselésre épül, ezért ennek érdekében szükségszerű, hogy az egészségügyi szolgáltatás igénybevételére jogosító járulék fizetése ne az egyén szabad belátásán alapuljon, ne önkéntes legyen, hanem azt jogszabály kötelezően írja elő.
A Tbj. 13. §-a valamint 16. § (1) bekezdése a)-t) pontig terjedő felsorolása taxatíve tartalmazza azoknak a körét, akik az egészségügyi szolgáltatás igénybevételére járulékfizetés teljesítése nélkül jogosultak. A jogalkotó annak érdekében, hogy a kis jövedelemmel rendelkező, összehasonlítható vagyoni helyzetben lévő egyének csoportjába tartozó személyek között elkerülje az alkotmányellenes megkülönböztetést az egészségügyi szolgáltatási járulékfizetési kötelezettség alóli mentességek meghatározásakor visszautal a szociális igazgatásról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) 54. §-a által szabályozott jogintézményre. Az Szt. hivatkozott rendelkezése a települési önkormányzatok polgármestereinek hatáskörébe utalja az egészségügyi szolgáltatás igénybevétele céljából a szociális rászorultság megállapítását azoknak részére, akiknek családjában az egy főre jutó havi jövedelem az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegét nem haladja meg, és vagyonnal sem rendelkeznek, illetve azoknak akik egyedül élnek, jövedelmük nem haladja meg az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 150%-át és nincs vagyonuk. Az Szt. 54/A. §-a ezen túlmenően lehetőséget biztosít az egészségbiztosítási járulékalap megállapításának kérésére is. Kérelemre, egészségügyi szolgáltatás igénybevételére, járulékfizetés meghatározása céljából az önkormányzat egy évre hatósági bizonyítványt állít ki annak a személynek, akinek családjában az egy főre jutó jövedelem nem haladja meg a minimálbér összegét, de több mint az öregségi nyugdíj legkisebb összege és vagyonnal nem rendelkezik; továbbá annak, aki egyedül él és a jövedelme nem haladja meg a minimálbér összegét, de több mint az öregségi nyugdíj legkisebb összegének a 150%-a, és nincs vagyona.
A társadalombiztosítás vegyes rendszert alkot, amelyben a vásárolt jog és a szolidaritás elve együttesen vannak jelen [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 206. ]. Mind a szolidaritási elv, mind a diszkrimináció tilalmát megfogalmazó alkotmányos rendelkezés [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés] megköveteli, hogy a kötelező biztosítással együtt járó járulékfizetési kötelezettség alkotmányellenes megkülönböztetés nélkül terhelje a biztosítottak jövedelemszerzés szempontjából különböző köreit [34/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 174, 193. ]. A Tbj. szabályozása ennek a kívánalomnak eleget tesz, hiszen kellően differenciált szabályozást tartalmaz az eltérő jövedelemmel és vagyonnal rendelkezők szempontjából, valamint a csak minimális jövedelemmel vagy jövedelemmel egyáltalán nem rendelkezők esetében a járulékfizetési kötelezettség alól széles körű mentességet enged. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a szabályozás nem tekinthető az Alkotmány 70/A. §-ába ütközőnek.
3. A Tbj. hatályos szövege már nem tartalmazza az indítványozó által diszkriminatívnak vélt elemet, amely szerint a biztosított hozzátartozóját nem terheli egészségbiztosítási járulékfizetési kötelezettség, ezért az Alkotmánybíróság ezt nem vizsgálta és az eljárást ebben a tekintetben megszüntette.
Az indítványozó kifogásolta ugyanakkor, hogy "a Tbj. 39. § (2) bekezdése (...) gyakran hajléktalanokat is arra kötelez", hogy járulékot fizessenek. A Tbj. 16. § (1) bekezdés t) pontja a járulékfizetés alól mentesülők körében kifejezetten nevesíti a hajléktalanokat, így az Alkotmánybíróságnak az indítvány ezen részét nem kellett érdemben elbírálnia.
4. Az indítványozó beadványában az arányos közteherviselés elvének sérelmét is állítja, így az Alkotmánybíróság ezt követően a Tbj. 39. § (2) bekezdésének az Alkotmány 70/I. §-ába ütközését vizsgálta.
Az Alkotmány 70/I. §-a az állampolgárok közteherviselésére vonatkozik. E rendelkezés azt követeli meg, hogy a közterhek mértéke az adóalanyok fizetési és teherviselési képességeihez igazodjon, számukra ne legyenek gazdaságilag elviselhetetlenek. Az állampolgárok által közteherként megfizetett összegek minden esetben csak az állami feladatok teljesítésével összefüggő költségeket fedezhetnek.
Ahogyan azt a Tbj. 3. §-a is rögzíti az állam által működtetett társadalombiztosítási rendszer keretében nyújtott ellátásokkal összefüggésben fizetendő hozzájárulások, járulékok is köztehernek minősülnek. Az Alkotmány nem határozza meg a közteher fogalmát, de az Alkotmánybíróság lényegesnek tartja itt is hangsúlyozni, hogy a közterheknek több típusa létezik, amelyeket különböző jellegük miatt alkotmányos rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségük megítélésénél nem lehet azonosan kezelni. Az Alkotmánybíróság gyakorlata köztehernek minősíti mindazt a közcélú fizetési kötelezettséget, amely az állam tevékenységének, intézményei működésének fedezetét szolgálja, vagyis az állam bevétele [821/B/1990. AB határozat, ABH 1997, 234, 238-239. ]. Ebből az értelmezésből kiindulva az Alkotmány 70/I. §-a nem zárja ki, hogy az állam az adók mellett más típusú fizetési kötelezettséget (pl. illeték, vám járulék, hozzájárulás stb.) is előírjon [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281. ]. A közterhekhez tartoznak egyrészt az adók, amelyek meghatározott feltételek fennállása esetén kötelezően teljesítendő, közvetlenül az adóalanynál jelentkező ellenszolgáltatás nélküli pénzbeli szolgáltatások; másrészt azok a díjak, amelyeknél a fizetési kötelezettséget valamely szolgáltatás igénybevétele keletkezteti, végül pedig azok a hozzájárulások, amelyeket függetlenül valamely állam által biztosított szolgáltatás konkrét igénybevételétől, az adott szolgáltatás rendelkezésre állásért kell fizetni. Ebbe az utóbbi kategóriába tartozik az egészségügyi szolgáltatási járulék is, amely kötelezettség teljesítésével a befizető az egészségügyi ellátásokra szerez jogosultságot, továbbá biztosítási jogviszonyt is keletkeztet, amelyben a részvétel kötelező. Az egészségbiztosítási rendszer működésének költségeit a jogszabály által mindenki számára kötelezően előírt járulékok nem fedezik teljes egészében, a hiányzó pénzeszközt a költségvetés egyéb bevételi forrásaiból pótolják. A százalékos mértékben meghatározott járulékok a szolidaritás elvének megfelelően a nagyobb jövedelemmel rendelkezőkre nagyobb terhet telepítenek, mint a kisebb jövedelműekre, vagy jövedelemmel egyáltalán nem rendelkezőkre; a természetbeni egészségbiztosítási ellátások minősége azonban a befizetett járulék mértékétől független.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben sem tartotta megalapozottnak.
5. Ezt követően az Alkotmánybíróság a Tbj. hivatkozott rendelkezéseinek az Alkotmány 17. §-ába ütközését vizsgálta. Az Alkotmány 17. §-a az állam számára kötelezettséget keletkeztet, hogy a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodjon. Ez a "kiterjedt szociális intézkedés" kifejezés általános állami célt fogalmaz meg, amelynek konkretizálását, tartalmának meghatározását az Alkotmány 70/E. §-a végzi el. Ezért a 17. § önmagában nem, csak az Alkotmány 70/E. §-ával együtt értelmezhető - annak mintegy preambuluma. Az Alkotmány 17. §-a az állampolgárok védelmét és a róluk való gondoskodást kötelezővé teszi ugyan, azonban a védelem és a gondoskodás jogintézményeit és mértékét részletesen nem tartalmazza. Az alkotmányi előírások megvalósítása folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat. [1588/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 510, 511.; 652/G/1994. AB határozat, ABH 1998, 574, 578. ]
Az Alkotmány 17. §-ában szereplő "kiterjedt gondoskodás", csak az életviszonyok minél szélesebb körét lefedő intézkedések megteremtésének kötelezettségét jelenti, nem vonatkozik azonban a gondoskodás körébe tartozó minimumon túlmutató szociális intézkedések minőségére. Ezt a jogalkotó megteremtette az egészségbiztosítás körében.
Az Alkotmánybíróság az Abh. -ban foglaltakhoz hasonlóan itt is hangsúlyozza, hogy a Tbj. által kialakított szabályozással létrehozott "kötelező biztosítás alapján válik teljessé az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének állampolgári jogon történő garantálása" (ABH, 1998, 831, 833.) . Ez a megoldás nem ellentétes sem az Alkotmány 17. §-ával, sem pedig a 70/E. §-ával, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a tekintetben sem találta megalapozottnak.
6. Az indítványozó azért is kérte az általa megjelölt jogszabályi rendelkezések megsemmisítését, mert azok általa közelebbről meg nem jelölt "nemzetközi jogi szabályokba" ütköznek, s ezáltal sértik az Alkotmány 7. §-át. Az Abtv. 1. § c) pontja szerint ilyen indítvány előterjesztésére csak az Abtv. 21. § (3) bekezdésében felsoroltak jogosultak. Az indítványozó nem tartozik ebbe a körbe, ezért ezen indítványát az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 29. § c) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2007. július 2.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró