638/H/1992. AB határozat
Szentlőrinc Nagyközség Önkormányzatának a hirdetmények elhelyezésének rendjéről szóló 11/1991. (XII. 31.) rendelete törvényellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet felülvizsgálatára és megsemmisítésére irányuló kezdeményezés alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság Szentlőrinc Nagyközség Önkormányzatának a hirdetmények elhelyezésének rendjéről szóló 11/1991. (XII. 31.) rendelete törvényellenességének megállapítása és megsemmisítése iránti kezdeményezést elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A köztársasági megbízott - mivel a törvényességi ellenőrzés keretében kiadott felhívásával a szentlőrinci képviselő-testület nem értett egyet - az Alkotmánybírósághoz benyújtott felülvizsgálati és megsemmisítés iránti kezdeményezésében Szentlőrinc Nagyközség Önkormányzatának a hirdetmények elhelyezésének rendjéről szóló 11/1991. (XII. 31.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte.
Álláspontja szerint a szentlőrinci önkormányzat az Ör. megalkotásával túllépte a törvényi felhatalmazás kereteit, és olyan tárgykört szabályozott, amely nem vonható a helyi társadalmi viszonyok körébe, illetve amelyről magasabb szintű jogszabály már rendelkezett.
A köztársasági megbízott azt is kifogásolta, hogy az Ör. sérti a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övtv.) bizonyos rendelkezéseit, mivel nem csupán a Övtv.-ben említett plakát, hanem "a kereskedelemhez mint gazdasági tevékenységhez, szolgáltatáshoz kapcsolódó reklám" elhelyezését is szabályozza. Sérelmezte, hogy az Ör. az Övtv. előírásaival ellentétesen korlátozza a plakát elhelyezését.
A kezdeményezés utal arra is, hogy az Ör. 2. § (3) bekezdése és 3. §-a egymásnak ellentmondó rendelkezést tartalmaz.
A kezdeményezés előterjesztője arra is hivatkozott, hogy az Ör. 5. §-a - törvénysértő módon - nem állapított meg szabálysértési tényállást, hanem -általánosságban - az Ör. előírásainak megsértését minősítette szabálysértésnek. Az Ör.-nek a szabálysértésre vonatkozó rendelkezéseit pedig azért támadta, mivel a falragaszok és hirdetőberendezések tiltott elhelyezését, valamint a közterület engedély nélküli használatát kormányrendelet már szabálysértésnek nyilvánította, a kiszabható pénzbírság felső határát azonban az Ör.-ben meghatározottnál alacsonyabb összegben állapította meg.
2. A szentlőrinci önkormányzat a felülvizsgálati és megsemmisítés iránti kezdeményezéssel nem értett egyet, mivel véleménye szerint az Ör. központi jogszabály által nem szabályozott "helyi életviszony" rendezésére irányul, s nem a választási kampány időszakában használatos plakátok, hanem a reklámok és hirdetések elhelyezésének rendjét szabályozza. Az önkormányzat az Ör.-ben megállapított szabálysértési tényállások megfogalmazását sem tekintette törvénysértőnek.
II.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a felülvizsgálati és megsemmisítés iránti kezdeményezés nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Ör. nem a Övtv. által szabályozott, e törvény 24. §-ában megjelölt, a választási kampányban alkalmazható, az összefoglaló törvényi meghatározással plakátnak nevezett sajtótermékek elhelyezéséről rendelkezik. Az Ör. - preambuluma szerint - "a település-képi, környezetvédelmi, idegenforgalmi és műemléki érdekek védelmében, a hirdetmények elhelyezésének rendjét" írja elő. Az Ör. 1. §-a pedig a következőket határozza meg: "E rendelet alkalmazása szempontjából hirdetmény: a falragasz, a hirdetés, a reklámkampány- és propagandaanyag, az ilyen célokat szolgáló festés, átmázolás (a továbbiakban: plakát)".
A Övtv. is tartalmaz a választási plakátok elhelyezésére vonatkozó előírásokat, korlátozásokat. A 24. § (3) bekezdése szerint "épület falára, kerítésre plakátot elhelyezni kizárólag a tulajdonos, illetőleg a kezelő hozzájárulásával lehet". E § (4) bekezdése pedig lehetővé teszi, hogy "egyes középületeken vagy a közterület meghatározott részén plakát elhelyezését a helyi önkormányzat műemlék-védelmi, környezetvédelmi város(község)képi vagy idegenforgalmi okból rendeletben megtilthatja".
Az Ör. azonban a Övtv. említett rendelkezésében megjelölt plakáttól eltérő tartalmú és rendeltetésű, kifejezetten kereskedelmi jellegű hirdetmények elhelyezésének rendjét szabályozta, s az Övtv. által plakátként megjelölt sajtótermékre vonatkozó rendelkezést nem tartalmaz. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör.-nek a Övtv.-vel való vélt ütközését a továbbiakban nem vizsgálta.
2. A kezdeményezés előterjesztője szerint az Ör. kibocsátására magasabb szintű jogszabályban már szabályozott tárgykörben került sor. Az általa hivatkozott jogszabályok összefüggései alapján az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg. A belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény 34. § (1) bekezdése meghatározza a reklámozás és a hirdetés feladatát, a 40. § szerint pedig a törvény végrehajtásáról a Kormány az ipari és kereskedelmi miniszter útján gondoskodik, "ennek keretében az ipari és kereskedelmi miniszter egyes belkereskedelmi tevékenységek folytatásának feltételeit meghatározhatja".
A belföldi reklám- és hirdetési tevékenységről szóló 12/1972. (VI. 5.) BkM rendelet 3. § (2) bekezdése előírja, hogy "a közterület reklám- és hirdetés céljára történő igénybevételéhez engedély szükséges".
A közterülethasználat engedélyezésével kapcsolatos eljárásról szóló 22/1970. (XI. 18.) ÉVM-KPM együttes rendelet 2. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a közterület rendeltetésétől eltérő használatához engedély szükséges. E § (2) bekezdésének a) pontja szerint közterület-használati engedélyt kell beszerezni a hirdetőberendezés elhelyezésére, az n) pont alapján pedig az önkormányzat rendeletében meghatározott egyéb célra.
Az Ör. 2. § (1) bekezdése megállapítja, hogy "plakátokat elhelyezni csak hirdetőberendezéseken lehet", e § (2) bekezdése pedig a következő előírást tartalmazza. "Hirdetőberendezés közterületen önállóan, vagy közterületbe nyílóan a jogszabályok előírásai szerint, építésügyi hatósági engedéllyel helyezhető el".
A szentlőrinci önkormányzat az Ör. megalkotásával a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdés első fordulatának megfelelően, törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyt rendezett. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése szerint "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot". Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése pedig általános érvénnyel állapítja meg, hogy a helyi képviselő-testület rendelete "nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ör. vizsgált rendelkezései a kezdeményezésben hivatkozott, az előbbiekben említett jogszabályi előírásokkal nem ellentétesek. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Ör. előbbiekben említett rendelkezései törvényellenességét nem állapította meg.
3. A köztársasági megbízott szerint az Ör. 2. § (3) bekezdése és a 3. § előírásai között ellentmondás tapasztalható. A 2. § (3) bekezdése szerint "hirdetőberendezés épületeken, építményeken csak a tulajdonos (kezelő, használó) hozzájárulásával helyezhető el. A 3. § pedig azokat a helyszíneket jelöli meg, amelyeken kifejezetten tiltja a hirdetőberendezések, plakátok elhelyezését. Mivel valamely jogszabály rendelkezései közötti vélt vagy valós ellentmondások vizsgálata az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény előírásai szerint nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ezért az Alkotmánybíróság a kezdeményezésben foglalt, az előbbiekben említett hivatkozás érdemi vizsgálatát mellőzte.
4. A kezdeményezés előterjesztője szerint az Ör. többszörösen is sérti a szabálysértésre vonatkozó jogi szabályozást. A köztársasági megbízott úgy ítélte meg, hogy az Ör. ellentétes a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 1. §-ával. Ez a törvényi előírás lehetővé teszi, hogy valamely tevékenységet vagy mulasztást önkormányzati rendelet szabálysértéssé nyilváníthasson.
Az Sztv. 15. § (1) bekezdése pedig arra utal, hogy "a szabálysértési rendelkezések alkalmazásában - kifejezett eltérő szabály hiányában - kötelességen (kötelezettségen) vagy rendelkezésen jogszabályban foglalt kötelességet, illetőleg jogszabályi rendelkezést kell érteni". Az Ör. 5. § (1) bekezdése oly módon állapít meg szabálysértési tényállást, hogy kinyilvánítja: "aki e rendeletben foglalt előírásokat, tilalmakat megszegi, szabálysértést követ el és 5000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható".
Az Ör. - az általa szabályozott tárgykör sajátosságainál fogva - kötelezettségeket és rendelkezéseket tartalmaz. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az 5. § idézett (1) bekezdése - azáltal, hogy az Ör.-ben kifejezetten meghatározott előírásoknak és tilalmaknak a megsértését - általános megfogalmazással - szabálysértési tényállásokká minősítette, nem ellentétes az Sztv. 1. §-ával. Mivel a szabálysértési tényállások az Ör. rendelkezései alapján pontosan megállapíthatók, s a szabályozásra önkormányzati rendeleti formában került sor, a jogalkotó által alkalmazott módszer célszerűségét vagy egyéb sajátosságait az Alkotmánybíróság nem vizsgálta.
A köztársasági megbízott az Ör.-nek az egyes szabálysértésekről szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) bizonyos előírásaival való ütközésére is hivatkozott. A 137. § a közterület engedély nélküli használata szabálysértési tényállást állapítja meg. E § (1) bekezdése szerint "aki közterületet hatósági engedély nélkül a rendeltetéstől eltérő célra vesz igénybe, vagy az engedélytől eltérően használ, ezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható". A 142. § (1) bekezdése megállapítja, hogy "aki hirdetőberendezést, hirdetőtáblát, ilyen célokra szolgáló festést vagy ábrázolást, világítószerkezetet vagy falragaszt e célra ki nem jelölt helyen létesít, illetőleg elhelyez, háromezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható".
A kezdeményezés előterjesztője azt kifogásolta, hogy az Ör. a Korm. r.-ben már meghatározott szabálysértési tényállásokat tartalmaz, valamint sérelmezte, hogy az Ör.-ben előírt szankció (a kiszabható pénzbírság legnagyobb összege) magasabb a Korm. r.-ben megállapítottnál.
Az Alkotmánybíróság a Korm. r. idézett előírásaiban meghatározott tényállások és az Ör. összevetése alapján úgy ítélte meg, hogy az Ör. törvényellenessége ebben a vonatkozásban sem állapítható meg. Az Ör.-ben foglalt rendelkezések és kötelezések ugyanis a Korm. r. 137. és 142. §-ában foglalt tényállásokat meghaladóan más, önálló tényállási elemeket, elkövetési magatartásokat is tartalmaznak. Ezek a rendelkezések azonban az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Korm. r. előírásaival nem ellentétesek.
A 4. § (2) bekezdése pl. elrendeli, hogy "az időszerűségét elvesztett plakátok eltávolításáról az elhelyező köteles gondoskodni". A (3) bekezdés szerint pedig "a tiltott helyen elhelyezett plakát, hirdetőberendezés eltávolításáról az elhelyező, vagy az érdekelt köteles gondoskodni".
Az Sztv. 17. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "az önkormányzat rendelete tízezer forintban állapíthatja meg a pénzbírság legmagasabb összegét". Az Ör. az általa konstruált szabálysértési tényállások büntetési tételét e törvényi maximumon belül állapította meg.
A szentlőrinci önkormányzat az Ör.-be olyan tényállási elemeket is átvett, amelyeket a Korm. r. idézett rendelkezései tartalmaznak. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem sérti a jogforrások hierarchikus viszonyából származó követelményt, ha az önkormányzat a nem törvényi szintű, nem önkormányzati feladatkörbe tartozó tárgyat szabályozó magasabb szintű jogszabály rendelkezését illetékességi területére kiterjedő hatállyal, a helyi közügyet szabályozó rendeletébe átveszi.
Az Ör. valamennyi, általa meghatározott szabálysértés büntetési tételének legmagasabb összegét egységesen ötezer forintban állapította meg. A kezdeményezőnek az Ör.-ben és a Korm. r.-ben megállapított büntetési tételek közötti eltérésre vonatkozó törvényességi kifogásai sem megalapozottak. A helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. tv. 31. §-a ugyanis a szabálysértés miatt kiszabható pénzbírság összegét módosította. E módosítást követően az Sztv. 17/A. § a) és b) pontja a következőket tartalmazza. "Ha a szabálysértés miatt kiszabható pénzbírság legmagasabb összegét törvény vagy kormányrendelet a) ezer forintban határozta meg, a pénzbírság legmagasabb összege ötezer forint; b) háromezer forintban határozta meg, a pénzbírság legmagasabb összege tízezer forint." Az Ör. előírása tehát az Sztv. hatályos szövegének megfelel.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a felülvizsgálati és megsemmisítés iránti kezdeményezést a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően elutasította.
Budapest, 1994. január 26.
Dr. Ádám Antal s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró