Végső előterjesztői indokolás a kutatás, fejlesztés és innovációs rendszer intézményrendszerének és finanszírozásának átalakításához szükséges egyes törvények módosításáról szóló 2019. évi LXVIII. törvényhez - Indokolások Tára 2019/22.
ÁLTALÁNOS INDOKOLÁS
(Az indokolás az Indokolások Tárában közzétételre kerül)
Magyarország Kormánya elkötelezett abban, hogy kiemelten az ország versenyképessége érdekében jelentős fejlesztéseket és többlet-erőforrásokat biztosít a hazai kutatás-fejlesztés, innováció (a továbbiakban: KFI), valamint az alap- és alkalmazott kutatás számára. 2018-ban a Kormány elfogadta a kutatási, fejlesztési és innovációs intézményrendszer és finanszírozás átalakításáról szóló 1481/2018. (X. 4.) Korm. határozatot, amelyben egyetértett a KFI intézményrendszer átalakításának szükségességével Magyarország versenyképességének növelése érdekében. Az egyéni tudományos teljesítmények az ország és a versenygazdaság innovációs produktumává válása érdekében, illetőleg hogy a kiemelt kutatási tématerületek meghatározásánál szempontként jelenjen meg a kutatásnak a magyar társadalom és gazdaság szempontjából értelmezendő hasznossága.
A sikeres innováció- és tudománypolitika egyik alapelve, hogy a közpénzből és közérdekből finanszírozott kutatási és innovációs tevékenység iránti elvárások kettős felelősségi rendszerben működnek, a tudományos tevékenység speciális, autonóm jellege miatt. A közpénzből és közérdekből folytatott innováció és tudományos kutatás általános irányainak kialakítása a tudós közösség, az állampolgárokat képviselő intézmények, az üzleti élet szereplői és a társadalmi ügyeket felkaroló civil szféra közös feladata.
Ezen erőfeszítések eredményessége érdekében folyamatos és dinamikus értékelések és (köz)igazgatási intézkedések tárgya a jelenleginél hatékonyabb szervezeti keretek kialakítása.
Ahhoz, hogy az elérhető forrásokat a lehető legjobb módon, felelősen hasznosítsuk, elkerülhetetlen a kutatás és az innováció szereplői közötti koordináció, a párhuzamosságok kiküszöbölése, a kutatási ökoszisztéma működésének optimalizálása és a kutatási hiányterületek kezelése, valamint a szereplők közötti szinergiák megteremtése.
A törvényjavaslat a fentiek alapján megalapozza a kormányzat megújuló tudomány- és innovációs politikájának szabályozási kereteit, a KFI rendszer megújítását és lefekteti az új innováció- és tudománypolitika finanszírozásának, valamint a felfedező és alkalmazott kutatás támogatásának alapelveit.
RÉSZLETES INDOKOLÁS
1. §
A módosítás a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Kjt.) Eötvös Loránd Kutatási Hálózat létrejöttével kapcsolatos módosítását valósítja meg. A törvényjavaslatnak a tudományos kutatásról, fejlesztésről és az innovációról szóló 2014. évi LXXVI. törvényt érintő módosítása létrehozza az Eötvös Loránd Kutatási Hálózatot, amely keretében javasolt a jövőben a központi költségvetésből támogatott főhivatású kutatóhálózat fenntartása, működtetése. Jelen § szerinti módosítás a kutatóintézetekben foglalkoztatottakra vonatkozó foglalkoztatási rendelkezések értelemszerű megváltoztatását célozza.
2-10. §
A módosítás a Magyar Tudomány Akadémia által közfeladatként ellátott kutatóintézet-hálózat működtetésének Eötvös Loránd Kutatási Hálózathoz történő átvezetését szolgáló intézkedés.
A módosítás folytán a Magyar Tudományos Akadémiáról szóló 1994. évi XL. törvény 3. § (1) bekezdés b) pontja szerinti közfeladat - a központi költségvetésből támogatott főhivatású kutatóhálózat fenntartása és működtetése -ellátásának felelőse a jövőben az Eötvös Loránd Kutatási Hálózat Titkársága. Erre a változtatási szándékra tekintettel megalapozott az igény a Magyar Tudományos Akadémiáról szóló 1994. évi XL. törvénynek a közfeladat ellátására, az intézményrendszer működésére vonatkozó rendelkezései elhagyására, a Magyar Tudományos Akadémia működésére vonatkozó rendelkezések pontosítására.
11. §
A módosítás a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény hatálybalépésével összefüggő harmonizációs intézkedés.
12-15. §
A kulturális örökség védelméről szóló 2001. évi LXIV. törvény, a külföldi bizonyítványok és oklevelek elismeréséről szóló 2001. évi C. törvény, a cégnyilvánosságról, a bírósági cégeljárásról és a végelszámolásról szóló 2006. évi V. törvény, az anyakönyvi eljárásról szóló 2010. évi I. törvény módosítása a javasolt törvénymódosítással összefüggő jogharmonizációs intézkedés.
16-17. §
A módosítás az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény hatálybalépésével összefüggő harmonizációs intézkedés. Az Eötvös Loránd Kutatási Hálózat önálló költségvetési fejezetet képez a költségvetési törvényben, amely fejezet, illetve az ahhoz tartozó költségvetési szervek nem tartoznak a Kormány irányítása, vagy felügyelete alá.
18. §
A javasolt módosítás kiküszöböli azt az anomáliát, hogy az a kutatóhely, amely állami tulajdonban lévő nonprofit gazdasági társasági formában működik a nemzeti vagyonról szóló 2011. évi CXCVI. törvény 8. §-ának (8) bekezdésében található korlátozó rendelkezés miatt csak nonprofit gazdasági társaság alapításában vehet részt és ebben az esetben is csak azzal a feltétellel, hogy a létrehozásra kerülő társaságban többségi befolyást szerez. Ennek alapján az állami tulajdonban lévő közhasznú nonprofit gazdasági társaságként működő kutatóhelyek jelenleg gyakorlatilag elesnek az egyik hatékony - és gyakran a legcélravezetőbb - lehetőségtől, amellyel elért kutatási eredményeiket megfelelően és hatékonyan hasznosítani tudják (hasznosító vállalkozás létrehozása megfelelő ipari partnerrel). A módosított rendelkezések alapján immár a költségvetési szervi formában működő kutatóhellyel azonos módon alapíthat hasznosító vállalkozást az állami tulajdonban lévő közhasznú nonprofit gazdasági társaság kutatóhely.
19. §
A felsőoktatási intézmény mint a nemzeti felsőoktatásról szóló 2011. évi CCIV. törvény szerint létrehozott sui generis jogi személy általános és közvetlen jogutódlással történő átalakulásának, valamint ezzel egy időben mint állami fenntartású, költségvetési szervként működő felsőoktatási intézmény jogutód nélküli megszűnésének egy időben történő bekövetkezése során alkalmazandó számviteli szabályoknak a megalkotását célozza a 117/C. § (4a)-(4c) bekezdéssel történő kiegészítése. A (4a) bekezdés szerinti módosítás értelmében a megszűnő költségvetési szerv átalakulási vagyonmérleggel zárja az utolsó üzleti évét azzal, hogy az átalakulási vagyonmérlegben rendezi a jogelőd felsőoktatási intézménynek, valamint az eltérő jogi szervezeti formában létrejövő jogutód felsőoktatási intézménynek az átalakulási vagyonmérlegben szereplő vagyoni elemek jellegének megfelelő megfeleltetését, különös tekintettel a saját tőke egyes elemeire.
A jogelőd és a jogutód felsőoktatási intézmény valós megbízható vagyoni, jövedelmi és pénzügyi helyzetének összehasonlítható bemutatását célozza a 117/C. § (4b) bekezdése szerinti rendelkezés azzal, hogy a számvitelről szóló 2000. évi C. törvény 36. § (1) bekezdés f) pontjával összhangban kimondja, hogy a jogszabály által ingyenes vagyonjuttatás keretében átvett eszközök értékét a tőketartalékkal szemben kell elszámolni, azzal, hogy a jogelőd intézménynél halasztott bevétellel érintett átvett eszközöket a jogutód nyilvántartásaiban is halasztott bevétellel szemben kell felvenni a könyvekbe, ezáltal biztosítva a jogutód felsőoktatási intézményben a valós realizált eredmény kimutathatóságát.
A (4c) bekezdés a valódiság és az összemérés elvének érvényre juttatása mellett biztosítja, hogy a jogutód nélkül megszűnő költségvetési szerv záró pénzeszköz állománya az állami fenntartója útján a sui generis jogi személy felsőoktatási intézmény közvetlen és általános jogutódlására tekintettel oly módon kerüljön elszámolásra a jogutód felsőoktatási intézménynél, hogy az ne érintse annak tárgyidőszaki eredményét, és ezzel egyidejűleg közvetlenül az eredménytartalékot növelje. Ezen számviteli elszámolás biztosítja, hogy a jogutód nélkül megszűnő költségvetési szerv záróbeszámolójában kötelezően elszámolandó ráfordítás a felsőoktatási intézmény, mint sui generis jogi személy jogutód eredménytartalékában korrigálásra kerüljön, és a jogutód első üzleti évében ne jelenjen meg tárgyidőszaki eredményként, mivel gazdasági tartalmában ezen időszak viszonylatában nem realizált eredményről van szó.
20. §
Illeszkedve a kormányzati struktúra változásához - törvényi szinten jeleníti meg a Kormány, illetve tagjainak, különösen a tudománypolitikáért felelős miniszter kutatási, fejlesztési és innovációs ügyekben való felelősségét, feladat- és hatáskörét.
A nemzetközi trendekhez igazodó kormányzati innováció-politika jövőképe a fejlesztő állam. Ennek eléréséhez szükséges kapcsolódási pontot teremt meg a KFI törvény adott módosítása, amelynek alapján az állami finanszírozású alkalmazott kutatóintézeti hálózat modell létrehozása és működtetése, valamint finanszírozása állami feladatként is megjelenik.
21. §
A Kormány elsődleges felelősségi köréhez igazítva rendezi a jogszabály a KFI stratégia megalkotására vonatkozó törvényi szabályokat.
22. §
A módosítás a kormányzati igazgatásról szóló 2018. évi CXXV. törvényben foglaltakkal (a továbbiakban: Kit.) összefüggő rendelkezés.
23-24. §
Illeszkedve a kormányzati struktúra változásához - törvényi szinten jeleníti meg a tudománypolitikáért felelős miniszter, valamint az NKFI Hivatal elnökének kutatási, fejlesztési és innovációs ügyekben való felelősségét, feladat- és hatáskörét.
25. §
A módosítással létrejön a Nemzeti Tudománypolitikai Tanács, amely az NKFI Hivataltól független, kizárólag a miniszterelnöknek felelős testületként felügyeli az NKFI Alap működését és véleményt alkot a Kormány kutatás-fejlesztés és innovációs tevékenységével kapcsolatban. Az NTT létrehozásával a kormányzati, az egyetemi, tudományos és a gazdasági, vállalati szféra képviselőiből álló testület, amelyen keresztül valamennyi érintett közösen tehet javaslatot, illetve - egyes esetekben - hozhat döntést a KFI-t érintő, kiemelkedő területeken, így különösen javaslatot tesz az NKFI Alap éves programstratégiájának jóváhagyására és módosítására.
26. §
A módosítás a KFItv. szintjén is egyértelművé teszi az NKFI Alap felosztását - Innovációs Alaprész, Kutatási Alaprész -, kifejezetten erre vonatkozó utalást helyezve el ennek érdekében a KFItv. 11. § (3) bekezdésében.
27. §
A § rögzíti az NTT új hatáskörében, hogy az NKFI Alap éves részletes programstratégiáját és versenypályázati felhívásait az NKFI Hivatal elnökének előterjesztésére a Kormány hagyja jóvá, illetve módosíthatja.
28. §
A módosítás az értelmező rendelkezések változásához igazodik, illetve az értelmezést segítő pontosításokat tartalmaz.
29. §
Az NKFI Alap terhére finanszírozott támogatások költségeinek elszámolása tekintetében bevezetésre kerül az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 67. cikke szerinti - és a 2014-2020 programozási időszakban az egyes európai uniós alapokból származó támogatások felhasználásának rendjéről szóló 272/2014. (XI. 5.) Korm. rendeletben is biztosított - az Európai Uniós források terén már régóta alkalmazott és bevált, a kedvezményezettek adminisztrációs terheit jelentős mértékben csökkentő egyszerűsített elszámolási forma alkalmazásának lehetősége. Az egyszerűsített elszámolási módok kis összegű, de nagy darabszámú támogatásoknál való alkalmazása, a programok menedzsmentjét nagyban megkönnyíti és költséghatékonyabbá teszi.
30-31. §
A módosítás technikai, az Innovációs Alaprész, Kutatási Alaprész struktúra kialakításához igazodóan.
32. §
A javasolt módosítás lehetővé teszi, hogy a kutatóközpont és a kutatóintézet tevékenysége során létrehozott, illetve az általa megszerzett szellemi alkotások vonatkozásában fennálló szellemi tulajdonjogok tekintetében a központi költségvetési szervként és a közhasznú nonprofit gazdasági társasági formában működő kutatóhelyek azonos feltételekkel lehessenek jogosultak ezen szellemi tulajdonjogok hasznosítására, különös tekintettel a hasznosító vállalkozások alapítására vonatkozó szabályokra.
33. §
Magyarország hosszú távú versenyképességének fenntartható növelése érdekében a jelenleginél átláthatóbb, ösztönzőbb és rugalmasabb szervezeti és finanszírozási keretekre van szükség, melyek meghatározása és biztosítása a Kormány feladata. A módosítással létrejön az Eötvös Loránd Kutatási Hálózat, amely hozzájárul a kutatóintézet-hálózat hazai alapkutatási eredményeinek nagyobb arányú és hatékonyabb hasznosulásának. Az Eötvös Loránd Kutatási Hálózat önálló költségvetési fejezetet képez a költségvetési törvényben, amely fejezet, illetve az ahhoz tartozó költségvetési szervek nem tartoznak a Kormány irányítása, vagy felügyelete alá.
A magyar KFI rendszer intézményrendszerének és finanszírozásának átalakítása a források hatékonyabb felhasználása által a kutatók érdekeit és kutatási eredményeik jobb hasznosulását hivatott szolgálni. Az új struktúrában Magyarország Kormánya - kiemelten az ország versenyképessége érdekében - többlet-erőforrásokat biztosít a hazai KFI, valamint az alap- és alkalmazott kutatás számára, ezáltal növekszik a kutatók által pályázati formában elnyerhető támogatások köre és mértéke. Továbbá, a KFI új szervezeti és finanszírozási modelljének kialakítása lehetővé teszi a hazai KFI tevékenységek fókuszálását, a KFI források hatékonyabb és a társadalmi célok elérését is segítő felhasználását, az együttműködések erősítését és megkönnyíti az akadémiai kutatási tevékenység beágyazódását a hazai és nemzetközi KFI rendszerbe. Az alapkutatási hálózat egymással szinergiában működő központjainak támogatására alkalmas, kiszámítható működési modell jön létre, amely szintén a kutatók érdekeit szolgálja. Végezetül, az új struktúra részeként létrejön az egységes szerkezetű finanszírozás, az egységes NKFI Alap formájában, mely az eddigi széttagoltság megszűntetése mellett lehetővé teszi a források allokálásának optimalizálását, a tudományos, valamint szakpolitikai szempontok egységes érvényesülését, valamint a KFI-t támogató közvetlen irányítású uniós támogatási alapokhoz való hozzáférés növekedésének elősegítését. Ezáltal javulhat a kutatók és kutatóintézetek által benyújtott és a nyertes hazai és uniós pályázatok aránya.
A kutatóintézet-hálózat irányítási modelljében a hálózat irányító testületének összetétele során a Kormány és Magyar Tudományos Akadémia paritásos delegálással érvényre juttatja az önigazgatás logikájára épülően a tudományos közösség részvételét az irányításban. A 13 főből álló vezetői testület világos és személyes felelősségvállalás útján biztosítja a kutatóintézet-hálózat hatékony és szikár működését. A legalább kétharmados többségben a tudományos közösségből delegált tagokra vonatkozó törvényi rendelkezés az Alaptörvény X. cikk (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos követelménynek érvényesülését szolgálja.
Az irányító testület munkáját a nemzetközi gyakorlat alapján a szélesebb horizontra kitekintő, véleményező, a sokszínű tudományos szempontokat és érdekeket, a magyar tudásipari ökoszisztéma teljességét megjelenítő tudományos tanács és a nemzetközi jelenlétet biztosító nemzetközi tanácsadó testület támogatja, növelve az ELKH működésének hatékonyságát. Módosítás hozzájárul a kutatóhelyek jogfolytonos átkerüléséhez, ezzel érvényre juttatva a működés zavartalanságát.
34. §
Felhatalmazást ad a törvény Nemzeti Tudományos Tanács működésének részletes szabályai megalkotására, valamint a kutatóhelyeken a vendégkutatóként történő foglalkoztatás szabályainak megalkotására.
35. §
Átmeneti szabályok kerültek megfogalmazásra, mely a költségvetési kutatóhelyek jogalanyiságát nem érintve, további zavartalan működésüket szolgálja.
36. §
Illeszkedve a kormányzati struktúra változásához törvényi szinten jeleníti meg az Eötvös Loránd Kutatási Hálózat Titkárságának létrejöttét és működését.
37. §
A tudományos kutatásról, fejlesztésről és az innovációról szóló 2014. évi LXXVI. törvény 2. mellékletét megállapító módosítás az Eötvös Loránd Kutatási Hálózatba átkerülő költségvetési szervek felsorolását tartalmazza. A rendelkezés szoros összefüggésben áll a 2014. évi LXXVI. törvény 16. alcímében megállapítani javasolt átmeneti rendelkezésekkel, amely szerint a működési forma és az irányító szerv személyének, valamint az intézmények címrendi besorolásának változása a kutatóhelyek jogalanyiságát, jogát és kötelezettségét, a köztestületi költségvetési szerv által foglalkoztatott közalkalmazottak közalkalmazotti jogviszonyát nem érinti.
38. §
A tudománypolitika koordinációjáért felelős miniszter szakpolitikai felelősségét jeleníti meg a módosítás.
39. §
A hatályba léptető rendelkezés.
40. §
Sarkalatossági záradék.