53/B/2003. AB határozat
az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 7. § (3) bekezdés a)-c) pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezések alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény 7. § (3) bekezdés a)-c) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványt abban a részében, miszerint a településrendezéssel érintett tulajdonos a képviselő-testületi határozatokkal szemben nem rendelkezik jogorvoslati lehetőséggel, visszautasítja.
3. Az Alkotmánybíróság az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény kiegészítésére irányuló indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Étv.) 7. § (3) bekezdés a)-c) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, "másodlagosan" pedig az Étv. kiegészítését kérte. Arra hivatkozott, hogy a támadott előírások ellentétesek az Alkotmány 9. § (1) bekezdésével, amely minden tulajdoni forma számára egyenjogú és egyenlő védelmet biztosít, a 13. § (1) bekezdésével, amely a tulajdonhoz való jogot garantálja, és az 59. § (1) bekezdésével, amely - az indítványozó szerint - úgy rendelkezik a magánlakás sérthetetlenségéről, hogy "ebbe a magántulajdon sérthetetlensége is beletartozik".
Az indítványozó úgy vélte, a települési önkormányzat képviselő-testülete az ingatlantulajdonosok megkérdezése, hozzájárulása nélkül dönthet - a településfejlesztési koncepció, a helyi építési szabályzat és szabályozási terv, valamint a településszerkezeti terv megalkotásával - a földrészletek jövőbeni hasznosításáról.
Az indítványozó azt is sérelmezte, hogy a földrészlet tulajdonosa - a helyi Önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 11. § (1) bekezdésének megfelelően - nem fellebbezhet a képviselő-testület határozata ellen.
Az indítványozó utalt arra is, hogy a támadott előírások a tulajdonost - a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 112. § (2) bekezdésével ellentétes módon - az ingatlan tulajdonjogának felhagyására kötelezhetik, mivel nem teszik lehetővé, hogy ingatlanára vonatkozóan "elkészíttesse a rendezési eszközöket".
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi előírásokra alapozta.
Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése kinyilvánítja: "Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül". Az Alkotmány 13. § (1) bekezdésének megfelelően "[a] Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot".
Az Alkotmány 59. § (1) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog".
Az Ötv. 8. § (1) bekezdésének megfelelően a települési önkormányzat feladata - a helyi közszolgáltatások körében - a településrendezés. Az Étv. 7. § (1) bekezdése így határozza meg a településrendezés célját: "A településrendezés célja a települések terület-felhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése."
Az Étv. 7. § (3) bekezdés támadott szabályozása kimondja:
"A településrendezés eszközei:
a) a településfejlesztési koncepció, amelyet a települési önkormányzat képviselőtestülete határozattal állapít meg (2. § 26. pont);
b) a településszerkezeti terv, amelyet az önkormányzati településfejlesztési döntés figyelembevételével a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és határozattal állapít meg (2. § 28. pont);
c) a helyi építési szabályzat és a szabályozási terv, amelyet a településszerkezeti terv alapján a települési önkormányzat képviselő-testülete dolgoztat ki, és rendelettel állapít meg (2. § 19. pont)."
Az Étv. 2. § 27. pontja a településfejlesztési koncepciót a településrendezési tervet megalapozó, az önkormányzati településfejlesztési döntéseket rendszerbe foglaló, önkormányzati határozattal jóváhagyott dokumentumnak tekinti. Az Étv. 2. § 29. pontja alapján településszerkezeti tervnek minősül "az a településrendezési terv, amely meghatározza a település alakításának, védelmének lehetőségeit és fejlesztési arányait, ennek megfelelően az egyes területrészek felhasználási módját, a település működéséhez szükséges műszaki infrastruktúra elemeinek a település szerkezetét meghatározó térbeli kialakítását és elrendezését".
Az Étv. 2. § 11. pontja a helyi építési szabályzatot az építés rendjét a helyi sajátosságoknak megfelelően megállapító és biztosító települési önkormányzati rendeletnek nevezi, a 19. pont pedig így határozza meg a szabályozási kerettervet: szabályozási keretterv "az a fővárosi településrendezési terv, amely a főváros közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezet elemeinek védelmével kapcsolatos általános követelményeket megállapító fővárosi építési keretszabályzatot térképen, rajzi formában ábrázolja".
Az Étv. 9. §-a - a településrendezés általános szabályozási körében - így rendelkezik:
"9. § (1) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket az országos településrendezési szakmai előírások figyelembevételével, továbbá a külön jogszabályban meghatározott fogalmak és jelkulcsok alkalmazásával kell elkészíteni.
(2) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek kidolgozása során:
a) az érintett állampolgárok, szervezetek, érdekképviseleti szervek véleménynyilvánítási lehetőségét biztosítani kell, ennek érdekében a helyben szokásos módon az érintettek tudomására kell hozni kidolgozásuk elhatározását, amelynek keretében
aa) meg kell határozni a rendezés alá vont területet,
ab) ki kell nyilvánítani általános célját és várható hatását, hogy az érintettek azzal kapcsolatban javaslatokat és észrevételeket tehessenek;
b) az államigazgatási szerveket, valamint az érintett települési Önkormányzati szerveket az előkészítésbe be kell vonni úgy, hogy azok a megkeresés kézhezvételétől számított 15 napon belül írásos állásfoglalásukban ismertessék a település fejlődése és építési rendje szempontjából jelentős terveiket és intézkedéseiket, valamint ezek várható időbeli lefolyását, továbbá a hatáskörükbe tartozó kérdésekben a jogszabályon alapuló követelményeket;
c) az érintett terület lakosságának életkörülményeiben bekövetkező hátrányos következmények elhárítása vagy csökkentése érdekében figyelemmel kell lenni az érintettek értékrendjére, szociális helyzetére, ezek várható változására, továbbá vizsgálni kell a lakosság életkörülményeit és igényeit.
(3) A helyi építési szabályzatot és a településrendezési terveket a megállapítás, illetve a jóváhagyás előtt a polgármesternek (főpolgármesternek) véleményeztetnie kell a külön jogszabályban meghatározott államigazgatási, az érintett települési önkormányzati és érdekképviseleti szervekkel, valamint társadalmi szervezetekkel, amelyek 21 napon belül adhatnak írásos véleményt.
(4) Az eltérő vélemények tisztázása érdekében a polgármesternek (főpolgármesternek) egyeztető tárgyalást kell tartania, amelyre a hely és az időpont megjelölésével a véleményezési eljárás valamennyi érdekeltjét a tárgyalás előtt legalább 8 nappal meg kell hívnia. Az egyeztető tárgyalásról jegyzőkönyvet kell készíteni, amelynek tartalmaznia kell valamennyi elfogadott és el nem fogadott véleményt azok indokolásával együtt.
(5) Azt az érdekeltet, aki a véleményezési eljárás során írásbeli véleményt nem adott, és az egyeztető tárgyaláson sem vett részt, kifogást nem emelő véleményezőnek kell tekinteni.
(6) A véleményezési eljárás befejezése után a szabályzatot, illetőleg a terveket az elfogadásuk előtt - a (3)-(4) bekezdés alapján beérkezett, de el nem fogadott véleményekkel és azok indokolásával együtt - a polgármesternek (főpolgármesternek) legalább egy hónapra a helyben szokásos módon közzé kell tennie azzal, hogy az érintettek a közzététel ideje alatt azokkal kapcsolatban észrevételt tehetnek, továbbá meg kell küldenie szakmai véleményezés céljából:
a) a főváros, a fővárosi kerület, a megyei jogú város igazgatási területének egészére egyszerre készített szabályzatot és terveket az illetékes területi főépítészed iroda útján a miniszternek,
b) egyéb szabályzatot és terveket a területi főépítésznek.
A miniszter 90, a területi főépítész 30 napon belül adhat véleményt; ha e határidőn belül nem nyilatkozik, úgy véleményét egyetértőnek kell tekinteni. A véleményt a döntésre jogosult testülettel ismertetni kell.
(7) A helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek a (2)-(6) bekezdésben előírt véleményeztetési eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el."
A Ptk. 112. § (2) bekezdése kimondja, hogy "[a]z ingatlan tulajdonával felhagyni nem lehet".
III.
Az indítvány a következők miatt nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként az Étv. támadott rendelkezéseinek a tulajdon védelméről szóló alkotmányi előírásokba való ütközését vizsgálta.
1.1. Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában mondta ki először, hogy az Alkotmány a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti védelemben (ABH 1993, 373, 380.). Az alkotmányos tulajdonvédelem a polgári jogi értelemben vett tulajdonvédelmen túlterjeszkedve biztosítja azt, hogy a tulajdonhoz való jog alanyai az életviszonyokat és gazdasági kapcsolatokat alakító gazdasági döntéseket önállóan és szabadon hozzák meg. Ez magyarázza, hogy az alkotmányos tulajdon védelem nemcsak a polgári jogilag a tulajdon közvetett tárgyának minősülő dolgokra terjed ki, hanem az egyéb dologi jellegű vagyoni jogokra és egyes nem dologi jellegű vagyoni jogosultságokra is. A cselekvési autonómiára hivatkozva részesítette védelemben az Alkotmánybíróság - egyebek mellett - a helyi önkormányzatok, az egyházak, a köztestületek vagyonát. Az alkotmányos tulajdonvédelem addig terjedhet, amíg a védeni kívánt jogosultságok a tulajdon személyes autonómiát biztosító feladatát látják el. [17/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 104, 108.; 33/1992. (V. 29.) AB határozat, ABH 1992, 188, 190.; 4/1993. (II. 12.) AB határozat, ABH 1993, 48, 66-67, 72.; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 195.; 40/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 282, 286-287.]
Az indítványozó szerint az Étv. vizsgált szabályozása a tulajdonjog sérelmét jelenti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Étv. 7. § (3) bekezdés eljárás alá vont a)-c) pontja közvetlen tulajdoni sérelmet nem eredményező szabályozás, hanem - a településrendezés eszközeiként - képviselő-testületi határozat és rendelet megalkotására ad felhatalmazást. A településrendezés - annak sajátosságaiból fakadóan - azonban előidézheti az ingatlantulajdonhoz kapcsolódó rendelkezési és használati jogok korlátozását.
A használati, a birtoklási és a rendelkezési jog a tulajdonjog tartalmát adó, a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítványok, amelyek a dolog feletti hatalmat és a dolog élvezetét jelentik. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, így a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban mutatott rá arra, hogy a tulajdonjoghoz kapcsolódó részjogosítványok korlátozása "csak akkor jár magának a tulajdonjognak, mint alkotmányos jognak a korlátozásával, így csak akkor alkotmányellenes, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá, ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan". (ABH 1991, 22, 26.)
Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben arra is felhívta a figyelmet, hogy a tulajdonjog (és részjogosítványai) korlátozásának alkotmányosan elfogadható indoka lehet a korlátozás közérdekűsége. A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányossága vizsgálatánál pedig az Alkotmánybíróság határozza meg azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás arányosságát eldöntik. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 382.; 1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 796.]
Az Étv. 7. § (1) bekezdése garanciális jelentőségű előírásként állapítja meg a településrendezés - így a településrendezés jogi eszközei megalkotásának - célját. Ez a rendelkezés kimondja: "A településrendezés célja a települések területfelhasználásának és infrastruktúra-hálózatának kialakítása, az építés helyi rendjének szabályozása, a környezet természeti, táji és épített értékeinek fejlesztése és védelme, továbbá az országos, a térségi, a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtése, az érdekütközések feloldásának biztosítása, valamint az erőforrások kíméletes hasznosításának elősegítése."
A bemutatott jogszabályi rendelkezések összevetésével az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy az Étv. eljárás alá vont szabályozása nem jelenti a tulajdonjog és részjogosítványai alkotmányellenes sérelmét. Az Étv. idézett rendelkezéseiből ugyanis az következik, hogy az önkormányzat képviselő-testülete - mint a településrendezés eszközeinek megalkotója - köteles a települési és a jogos magánérdekek összhangjának megteremtésére, az érdekütközések feloldásának biztosítására. Az Étv. ezáltal az önkormányzat kötelezettségévé teszi olyan eljárások, megoldások alkalmazását, amelyek a tulajdonjog és részjogosítványai korlá-tozhatóságát minimalizálják, s a közérdek, illetve más jogos magánérdekek érvényesíthetőségének szintjére korlátozzák.
1.2. Az indítványozó arra is hivatkozott, hogy a településrendezés eszközeiről a képviselő-testület a tulajdonos "tudta nélkül" hoz döntést.
Az Étv. idézett rendelkezéseiből kitűnik, hogy e törvény a településrendezés jogi eszközei elfogadásának részletes eljárási szabályait tartalmazza. Az Étv. ugyanis - amellett, hogy számos tárgykörben rendeletalkotási felhatalmazást állapít meg a képviselő-testület számára - részletesen meghatározza az önkormányzati rendeletalkotás eljárási rendjét.
A 69/2002. (XII. 17.) AB határozat elvi jelleggel mutatott rá arra, hogy a településrendezési eszközök elfogadása során az Étv. széles körű egyeztetési mechanizmust intézményesít. "Az egyeztetés kétirányú: egyrészt be kell vonni az érintett állampolgárokat, érdekképviseleti szerveket, másrészt a különböző államigazgatási szerveket [Étv. 9. § (2) bekezdés]. Az államigazgatási szervek bevonásának általános célja az, hogy a különböző hatóságok által képviselt érdekek (területfelhasználási, környezetvédelmi, műemléki, közegészségügyi, biztonsági stb.) érvényesüljenek. Ezeket a központi jogszabályokba foglalt előírások jelenítik meg, s érvényesítésük garanciális jelleggel bír. Az Étv. a véleményezési eljárás során a lakossági és az államigazgatási egyeztetést - többek között - a vitás kérdések előzetes rendezése végett írja elő. Az Étv. 9. § (7) bekezdése szerint a helyi építési szabályzat és a településrendezési tervek az előírt vélemé-nyeztetési és szakhatósági eljárás lefolytatása nélkül nem fogadhatók el." (ABK 2002. december, 744, 747.)
A vázoltakból kitűnik, hogy a településrendezési eszközök megalkotása során az érintett állampolgárok, érdekképviseleti szervezetek és államigazgatási, valamint önkormányzati szervek a közérdek mellett a jogos magánérdekek érvényesítésére is lehetőséget kapnak.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Étv. 7. § (3) bekezdés a)- c) pontjainak az Alkotmány 9. § (1) bekezdésébe és a 13. § (1) bekezdésébe való ütközését nem állapította meg és az indítványt ebben a vonatkozásában elutasította.
2. Az indítványozó a támadott rendelkezések vonatkozásában az Alkotmány 59. § (1) bekezdése sérelmére is hivatkozott, mivel szerinte - a magánlakás védelmével - ez a szabály is védi a magántulajdont.
Az Alkotmánybíróság az 1115/B/1995. AB határozatban elvi jelleggel hívta fel a figyelmet arra, hogy a magánlakás sérthetetlenségéhez való jog nem vagyonjogi jellegű jog, hanem "az emberi méltósághoz való jog, mint általános személyiségi jog alkotó elemeinek egyik, az Alkotmány által nevesítetten biztosított alakzata, amely a magánszféra egyik jelentős összetevőjének sérthetetlenségét alapozza meg". (ABH 1996, 551, 552.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a magánlakás sérthetetlenségéhez való jog és az Étv.-nek a településrendezés jogi eszközeit szabályozó előírása között nincs alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggés. Az Alkotmánybíróság ezért e tekintetben az érdemi vizsgálatot mellőzte, s az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
3. Az indítványozó - az Ötv. 11. § (2) bekezdésére való utalással - a településrendezéssel érintett tulajdonosnak a képviselő-testületi határozatokat érintő jogorvoslati lehetősége hiányára is hivatkozott, de alkotmányos sérelmet nem említett.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 22. § (2) bekezdése szerint "[a]z indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia". Az Alkotmánybíróság ilyen kérelem hiányában érdemi vizsgálatot nem folytatott, s az indítványt ebben a vonatkozásában visszautasította.
4. Az indítványozó a támadott előírások vonatkozásában a Ptk. 112. § (2) bekezdésére, az ingatlantulajdon felhagyásának tilalmára is hivatkozott.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a településrendezési eszközök elfogadása - ellentétben az indítványban foglaltakkal - az Étv. 6. § (1) bekezdés a) pontja alapján, a települési önkormányzat, s nem az érintett ingatlantulajdonos feladata. Ezért a Ptk. és az Étv. hivatkozott szabályai között nincs alkotmányjogi szempontból értékelhető összefüggés.
5. Az indítványozó - másodlagosan - az Étv. kiegészítését is kérte. Az Alkotmánybíróságnak sem az Abtv., sem más törvényi előírás alapján nincs jogalkotásra, így törvény kiegészítésére irányuló hatásköre, ezért az indítványt ebben a részében - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § b) pontja alapján - visszautasította.
Budapest, 2003. május 13.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró