602/B/2006. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és bírói kezdeményezés tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány és bírói kezdeményezés tárgyában - dr. Paczolay Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magán-állatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény 29. § (1) és (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a bírói kezdeményezést egyebekben visszautasítja.
Indokolás
I.
1.1. Egy indítványozó utólagos normakontroll keretében kérte a Magyar Állatorvosi Kamaráról, valamint a magán-állatorvosi tevékenység gyakorlásáról szóló 1995. évi XCIV. törvény (továbbiakban: Tv.) 29. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Indítványában kifejtette, hogy az Alkotmány 9. § (2) bekezdésében deklarált, a vállalkozáshoz való jogot és a verseny szabadságát sérti az a rendelkezés, amelynek értelmében a magán-állatorvos működési területe több megye területére csak abban az esetben terjedhet ki, ha ezzel az illetékes területi szervezetek elnökségei, az ország egész területére pedig akkor, ha azzal az országos szervezet elnöksége egyetértett. Az indítványozó az alkotmányellenességet abban látta, hogy a Tv.-nek erre a rendelkezésére alapított kamarai szabályzat szerint "Az országos működési engedély nem jogosít általános állatorvosi alapellátás (...) végzésére". Mindez a szabályozás összességében-az indítványozó értelmezésében - "gátolja a specializálódást, (...) lehetetlenné teszi az állattartó szabad állatorvos-választási jogának érvényesülését", ami "sérti a vállalkozás jogát és indokolatlanul korlátozza a verseny szabadságát".
1.2. Egy bíró az előtte folyamatban lévő eljárás felfüggesztése mellett kezdeményezte a Tv. 29. § (1) és (3) bekezdése, valamint a Magyar Állatorvosi Kamara által elfogadott, Az országos működési engedély kiadásának és felülvizsgálatának szabályzata (a továbbiakban: Szabályzat) III. fejezete alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését, valamint a konkrét ügyben való alkalmazás kizárását.
A folyamatban lévő bírósági ügyben a felperes a Magyar Köztársaság területén lógyógyász specialista tevékenység végzésére vonatkozó működési engedélyt megadó kamarai határozat bírósági felülvizsgálatát kérte. A felperes a működési engedélyt megkapta, de mivel a Szabályzat III. fejezete szerint az országos működési engedély nem jogosította általános állatorvosi alapellátás végzésére, ezért a határozat felülvizsgálatát kérte.
Az indítványozó bíró szerint a Tv.-ben és a Szabályzatban foglalt rendelkezések az Alkotmány 9. §-ában deklarált verseny szabadságát két szempontból - területileg és magát a tevékenységet érintően is - korlátozzák. Egyrészt alkotmányellenes területi korlátozást jelent a működési területnek a székhelyhez kötése [Tv. 29. § (1) bekezdés], másrészt a Tv. 29. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazáson alapuló kamarai gyakorlat "megfosztja az engedélyest az orvosi alapellátás elvégzésétől", amelyet a Szabályzat III. fejezete fogalmaz meg. Az indítványozó maga is utal arra, hogy "[e]zen törvényi rendelkezés alapján a magán-állatorvos működési területét - legalábbis a Magyar Köztársaság területén - területileg korlátozni nem lehetne, ezzel szemben (...) a kamara" gyakorlata, hogy "főszabályként (...) a magán-állatorvosok tevékenységi területét egy-egy megyére korlátozza", így például a perbeli esetben "megfosztja az engedélyest az orvosi alapellátás el végzésétől".
Az indítványozó bíró az Alkotmány rendelkezésének megjelölése nélkül hivatkozik továbbá a Tv. 29. § (1) bekezdésének alkotmányellenességére amiatt is, "mert érthetetlen és értelmezhetetlen rendelkezéseket tartalmaz (...), ugyanis nem a működési terület határozza meg a székhelyet, hanem a székhely határozza meg a működési területet, ugyanakkor a rendelkezés nem mondja meg, hogy mit ért a működési terület fogalma alatt." Az indítványozó bíró utal a felperesi indítványra, amely szerint a Szabályzat hasonlóképpen alkotmányellenes, mert "úgy hivatkozik állatorvosi alapellátásra, hogy annak fogalmát nem határozza meg", továbbá azért, mert "az országos működési engedéllyel rendelkező állatorvosok tevékenységének korlátozása (...) diszkriminatív".
1.3. Az Alkotmánybíróság az indítványokat, azok tartalmi egyezésére tekintettel az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy a bírói kezdeményezéssel támadott Szabályzatot időközben 2007. április 19-ével módosították, az az indítvánnyal érintett részt már nem tartalmazza. Az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített gyakorlata, hogy hatályon kívül helyezett rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatát kizárólag akkor végzi el, ha annak alkalmazhatósága is eldöntendő kérdés (335/B/1990. AB határozat, ABH 1990, 261, 262.). A konkrét normakontroll két esetében, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdésében foglalt bírói kezdeményezés és 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján - mivel ilyenkor alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség - az Alkotmánybíróság a már nem hatályos rendelkezés alkotmányellenességét is vizsgálja [10/1992. (II. 25.) AB határozat, ABH 1992, 72, 76.]. A jelen ügyben az indítvány Abtv. 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés, ezért a sérelmezett rendelkezés alkotmányossága vizsgálatának e tekintetben nem volt formai akadálya.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"9. § (2) A Magyar Köztársaság elismeri és támogatja a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát."
2. A Tv. érintett rendelkezései:
"29. § (1) A magán-állatorvos székhelye a működési területén lévő az a helység, ahová őt bejegyezték, és ahonnan kiindulva az állatorvosi tevékenységét ellátja. Az állatorvosnak csak egy székhelye lehet.
(... )
(3) A magán-állatorvos működési területe több megye területére csak abban az esetben terjedhet ki, ha ezzel az illetékes területi szervezetek elnökségei egyetértettek. A magán-állatorvos működési területe az ország egész területére akkor terjedhet ki, ha azzal az országos szervezet elnöksége egyetértett. A vezetőség az állattartók állatainak folyamatos állategészségügyi ellátása érdekében a magán-állatorvos számára a bejelentésben foglaltaktól eltérő működési területet is javasolhat."
3. A Szabályzat - 2007. április 18-áig hatályban volt - sérelmezett rendelkezése:
"III. Az országos kiterjedésű működési engedélyes a tevékenységét az állat(ok) állatorvosi alapellátását végző állatorvos kérelmére, vagy az ő előzetes értesítése mellett végezheti. Amennyiben az előzetes értesítés nem volt lehetséges, az országos kiterjedésű működési engedélyes az ellátó állatorvost a végzett tevékenységéről 8 munkanapon belül köteles értesíteni. Az értesítés megtörténtét minden esetben írásban dokumentálni kell.
Az országos kiterjedésű működési engedéllyel - az elsősegély esetét kivéve - kizárólag az engedélyben meghatározott speciális magán-állatorvosi tevékenység gyakorolható.
Az országos működési engedély nem jogosít általános állatorvosi alapellátás (pl. védőoltások beadása, kozmetikai jellegű vagy ivartalanítási műtétek elvégzése, speciális vizsgálatokat nem igénylő gyógykezelések, recipe írása, nem az adott esethez kapcsolódóan vér-, tej-, egyéb mintavételek) végzésére, illetve ilyen tevékenység végzésére irányuló megállapodás, szerződés megkötésére.
Az országos kiterjedésű működési engedély nem zárja ki azt a lehetőséget, hogy birtokosa a magán-állatorvosi tevékenység végzésére vonatkozó általános kamarai szabályok szerint magán-állatorvosi tevékenységet végezzen a székhelye szerinti területi szervezettől kapott területi, nem országos kiterjedésű működési engedély alapján.
(...)"
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmány 9. § (2) bekezdésének a gazdasági verseny szabadságát deklaráló rendelkezése tekintetében az Alkotmánybíróság következetesen érvényesített álláspontja, melyet a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban (ABH 1994, 117, 120.) részletesen kifejtett, hogy a gazdasági verseny szabadsága nem alapjog, hanem a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az államnak is feladata. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges alapjogok objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését követeli meg. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek azonban kül ön alkotmányossági mércéje nincs.
Az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével összefüggésben az Alkotmánybíróság azonban azt is hangsúlyozta, hogy a vállalkozás joga valódi alapjog, amely "a foglalkozás szabad megválasztásához való alkotmányos alapjog (Alkotmány 70/B. § (1) bekezdés) egyik aspektusa, annak egyik, a különös szintjén történő megfogalmazása. (...) [S]enkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási-jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül -, hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné a vállalkozóvá válást" [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 341-342.]. Az Alkotmánybíróság a 21/1994. (IV. 16.) AB határozatban azt is kiemelte, hogy a "munkához (foglalkozáshoz, vállalkozáshoz) való alapjog a szabadságjogokhoz hasonló védelemben részesül az állami beavatkozások és korlátozások ellen. E korlátozások alkotmányossága azonban más-más mérce alapján minősítendő aszerint, hogy a foglalkozás gyakorlását vagy annak szabad megválasztását korlátozza-e az állam, s az utóbbin belül is különbözik a megítélés az adott foglalkozásba kerülés szubjektív, illetve az objektív korlátokhoz kötésének megfelelően" (ABH 1994, 117, 121.). Az 1105/B/1993. AB határozatban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a "vállalkozáshoz való jogot az veszélyezteti legsúlyosabban, ha az állam a vállalkozót valamely vállalkozói tevékenység folytatásából teljesen kizárja és ezáltal a vállalkozó azt nem választhatja" (ABH 1994, 637, 640.). Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint tehát a vállalkozáshoz való alapjog nem korlátozhatatlan jog, az a piacgazdaság körülményei között is korlátozás alá eshet.
A Tv. a magán-állatorvosok tevékenységét működési engedélyhez és működési területhez köti. Ezek a rendelkezések valóban a szabad verseny korlátozását jelentik az állategészségügyi szolgáltatások területén. A Tv. javaslatához fűzött miniszteri indokolás szerint a jogalkotó ezt a korlátozást tudatosan, az állategészségügyi ellátás folyamatos és az ország területén azonos színvonalú biztosítása érdekében vállalta fel. Mivel az Alkotmánybíróság értelmezésében "a piacgazdaság körülményei között is elfogadott, hogy bár az állam nem vonta kizárólagos gazdasági tevékenységi körébe az adott tevékenységfajtát, de annak gyakorlását különböző - néhol igen szigorú - feltételekhez köti. Ezekben az esetekben - a vállalkozáshoz való jog korlátozásával összefüggésben - a szabályozás alkotmányos keretek között marad, ha az állami beavatkozásnak megvan a kellő súlyú alkotmányos indoka, és a korlátozás arányban áll az elérni kívánt céllal" (677/B/1995. AB határozat, ABH 2000, 590, 596.).
Az Alkotmánybíróság megállapította: a magán-állatorvosi tevékenység területén a vállalkozáshoz való jog és a versenyszabadság korlátozásának kellő súlyú alkotmányos indoka van. A megfelelő színvonalú, folyamatos és az egész ország területét lefedő állategészségügyi ellátásnak kiemelkedő szerepe van a biztonságos és egészséges élelmiszer biztosításában (lásd az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 1. §), ekként összefüggésbe hozható az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal, mely feltételeinek megteremtése alkotmányos állami feladat. Alkotmánybíróság korábban a gyógyszerellátás tekintetében állapította meg azt, hogy az "állam élet- és egészségvédelmi kötelezettségéből is következik, hogy adminisztrációs korlátokat állít fel olyan területeken, amelyek az élet- és egészséghez való jog érvényesülésére fokozott veszélyt jelentenek (lásd: pl. lőfegyvertartás). Eb-
ből eredő korlátnak tekinthető, hogy a gyógyszertárak üzemeltetése sem a piacgazdaság és a versenyszabadság elveit követi" (677/B/1995. AB határozat, ABH 2000, 590, 597.). Mindezek alapján az Alkotmánybíróság azt az álláspontot foglalta el ebben a kérdésben, hogy alkotmányossági szempontból nem kifogásolható a szabályozott piacgazdasági viszonyok kialakítása az állategészségügyi szolgáltató tevékenység területén sem.
A támadott rendelkezések az Alkotmánybíróság szerint nem tekinthetők a korlátozás céljával aránytalannak sem. Működési területre korlátozzák ugyan a magán-állatorvosok tevékenységét, de mindez nem jelenti, hogy ne láthatnának el területen kívüli állatokat [Tv. 30. § (2) bekezdése], a működési terület több megyére, illetőleg akár az ország egész területére kiterjedhet [Tv. 29. § (3) bekezdése] és a kamarai döntéssel szemben bírósági felülvizsgálatnak [Tv. 29. § (4) bekezdés] van helye.
A jelen ügyben - az indítványok tartalma szerint - az indítványozók a magán-állatorvosok működési területére vonatkozó rendelkezéseket az azzal kapcsolatos kamarai gyakorlat miatt tartották alkotmányellenesnek. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványokban megjelölt, a Tv. 29. § (1) és (3) bekezdéseinek önmagában nem tulajdonítható az indítványozók által kifogásolt, a gazdasági versenyt, vagy a vállalkozáshoz való jogot alkotmányellenesen korlátozó értelem. Ezt az indítványozók szerint is a Magyar Állatorvosi Kamarának a Szabályzatban megfogalmazott - időközben már hatályon kívül helyezett - értelmezése eredményezte, miként azt - az egyik indítványozó által hivatkozott - Gazdasági Versenyhivatal is megállapította. A jogalkalmazási gyakorlat alkotmányosságának vizsgálatára egyébként az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre (1267/D/1997. AB végzés, ABH 1998, 1131, 1132.; 550/B/1998. AB határozat, ABH 1999, 689, 693.).
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság a Tv. 29. § (1) és (3) bekezdésének - az Alkotmány 9. § (2) bekezdésével való ellentétére alapított - alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.
2.1. Az Alkotmánybíróság ezt követően a Szabályzat alkotmányosságának vizsgálhatósága kérdésében foglalt állást. Az Abtv. 1. § b) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. A jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) III. fejezete értelmében állami irányítás egyéb jogi eszköze a normatív tartalommal bíró határozat [46. § (1) bekezdés] és utasítás [49. § (1) bekezdés]; a statisztikai közlemény (52. §); az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány által kibocsátott irányelv és elvi állásfoglalás (53.-54. §), valamint a miniszter és az országos hatáskörű szerv vezetője által kiadott irányelv és tájékoztató [55. § (1) bekezdés]. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben megállapította, hogy a Szabályzat nem minősül állami irányítás egyéb jogi eszközének, így a bírói kezdeményezést ebben a részében - hatáskörének hiányára tekintettel - visszautasította.
2.2. Az Abtv. 22. § (2) bekezdése értelmében az indítványban meg kell jelölni a kérelem alapjául szolgáló okot. Nem elég az alkotmányellenességet állítani, illetőleg az Alkotmány rendelkezéseire hivatkozni, "meg kell indokolni, hogy az Alkotmány egyes felhívott rendelkezéseit a megsemmisíteni kért jogszabály miért és mennyiben sérti" (472/B/2000. AB határozat, ABH 2001, 1655.; 654/H/1999. AB határozat, ABH 2001, 1645.). Mivel az indítványozó bíró az Alkotmány rendelkezésének megjelölése nélkül is hivatkozott a Tv. 29. § (1) bekezdésének alkotmányellenességére, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében, mint érdemi elbírálásra alkalmatlant, az Ügyrend 29. § d) pontja alapján visszautasította.
Budapest, 2009. május 18.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása
1. Nem értek egyet az indokolásnak azzal a megállapításával, hogy a Tv. vizsgált szabályai összefüggésbe hozhatók az Alkotmány 70/D. §-ában foglalt, a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való joggal.
A Tv. 29. § (1) és (3) bekezdése értelmében a magánállatorvosnak fő szabály szerint csak egy székhelye lehet és működési területe csak egyetlen megyére terjedhet ki, kivéve, ha a Magyar Állatorvosi Kamara illetékes szervezete egyetértett azzal, hogy a magán-állatorvos működési területe több megye vagy az ország egész területére kiterjedjen.
Az élelmiszerláncról és hatósági felügyeletéről szóló 2008. évi XLVI. törvény 18. § (1) bekezdés b) pontja az állattartó kötelezettségévé teszi, hogy - meghatározott fajú és létszámú állat tartása esetén - az állatok állat-egészségügyi felügyeletét magán-állatorvossal kötött írásbeli szerződéssel biztosítsa.
A vizsgált egyetértési jog nem teszi lehetővé az állattartó számára, hogy bármely, választása szerinti magán-állatorvossal szerződést kössön. A Tv. szabályai alapján nem lehet olyan állatorvossal szerződést kötni, amelynek nincs az állattartóhoz köthető megyére működési engedélye. Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy az adott megyében működő valamely magán-állatorvossal köthető csak szerződés. A Tv., miként azt az indokolás is megemlíti, korlátozza a magán-állatorvos vállalkozási tevékenységét. A korlátozás területhez köti a magán-állatorvosi tevékenységet. Ez a korlát feloldható, ha a kamara illetékes szervezete egyetértési joga gyakorlásával engedélyezi a más megyében való működést is. A kamarai egyetértési jog gyakorlásának semmilyen törvényi szempontja, feltétel e nincs. A Tv-ből nem lehet következtetni arra sem, hogy az egyetértési jog az állategészségügyi ellátás érdekeit hogyan szolgálja. A szóban lévő egyetértési jog objektív, tárgyi korlát, a megyében működő magán-állatorvosok létszámának meghatározására, zárt létszám bevezetésére alkalmas. A vállalkozáshoz való hozzáférés ilyen objektív korlátozását a legszigorúbb mércével kell elbírálni [lásd: 21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 121.].
Az egyetértési jogot a törvényhozó vállaltan, tudatosan versenyszabályozási eszközként alkalmazza, a többségi indokolás szerint az állategészségügyi ellátás folyamatos és az ország egész területén azonos színvonalú biztosítása érdekében. Egy szükségletektől függő engedélyezési rendszer a terv- és nem a piacgazdaság eszköze. Ilyen korlátozás bevezetéséhez nem elég indok más igazgatási feladatok megkönnyítése sem.
2. Az egészséghez való jog megsértését jelentheti, ha a törvényhozó - megfelelő jogalkotással - nem védi meg a fogyasztókat az élelmiszerek vagy gyógyszerek előállítói, eladói olyan gyakorlatától, amely az egészségre ártalmas. A jelen esetben ez nem állapítható meg.
Az élelmiszerlánc-felügyeleti - ennek részeként az állat-egészségügyi, állat-járványügyi és állatvédelmi - hatósági feladatokat nem magán-állatorvosok, hanem -a 274/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alapj án - a Mezőgazdasági Szakigazgatási Hivatal, valamint az annak alárendelt állategészségügyi hatóságok és hatósági állatorvosok látják el. A Hivatal tevékenységét - engedélyezési, ellenőrzési, intézkedési, irányítási jogosítványait - a növénytermesztésre, állattenyésztésre, élelmiszerláncra vonatkozó törvények és alacsonyabb szintű jogszabályok részletesen szabályozzák. A magán-állatorvosok nem képezik az élelmiszerlánc-felügyeleti hatósági rendszer részét: jellemzően bejelentési kötelezettségük van a hatóság felé, és meghatározott tevékenységek elvégzésére kivételesen, közcélból igénybe vehetők járvány esetén [lásd: 41/1997. (V. 28.) FM rendelet 159. §-a].
A Tv. 29. § (1) és (3) bekezdése - a magán-állatorvos működési területe korlátozása és a kamarai egyetértési jog - véleményem szerint nem az egészséghez való jog megvalósulását szolgálja. Nem igazolható az, hogy a vállalkozás jogának és a szabad versenynek ezek a korlátozásai az egészséghez való jog megvalósítására alkalmasak.
Az Alkotmánybíróságnak véleményem szerint tovább kellett volna vizsgálódnia a korlátozások okát és alkotmányos indokoltságát illetően, mert az Alkotmány 70/D. §-a nem függ össze magán-állatorvosi működési területtel és egyetértési joggal.
Budapest, 2009. május 18.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró