46/1998. (XI. 13.) AB határozat
Budapest Főváros Közgyűlésének a köztisztaságról szóló 48/1994. (VIII. 1.) Főv. Kgy. rendelete, valamint köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EüM együttes rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros Közgyűlésének a köztisztaságról szóló 48/1994. (VIII. 1.) Főv. Kgy. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 17. § (1) bekezdés a) pontjának "járda, továbbá a" szövegrésze alkotmányellenes, ezért azt e határozat közzétételének napjával megsemmisíti.
Az Ör. 17. § (1) bekezdés a) pontja a következő szöveggel marad hatályban: "a) nem gondoskodik az ingatlana előtti járda és a kocsiút közötti kiépített vagy kiépítetlen terület gondozásáról, gyommentesítéséről [3. § a) pont];"
Az Alkotmánybíróság a köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EüM együttes rendelet 6. § (1) bekezdés a) és b) pontjai, valamint az Ör. 3. § a) pontja, 7. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A köztisztasággal és a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységekről szóló 1/1986. (II. 21.) ÉVM-EüM együttes rendelet (a továbbiakban: R.) 6. § (1) bekezdés a) és b) pontjai a következőket tartalmazzák:
"6. § (1) Ha a jogszabály eltérően nem rendelkezik, a tulajdonos köteles gondoskodni
a) az ingatlan előtti járdaszakasz (járda hiányában egy méter széles területsáv, illetőleg ha a járda mellett zöldsáv is van, az úttestig terjedő teljes terület);
b) a járdaszakasz melletti nyílt árok és ennek műtárgyai...
tisztán tartásáról, a csapadékvíz zavartalan lefolyását akadályozó anyagok és más hulladékok eltávolításáról."
Az Ör. indítvánnyal támadott rendelkezései az alábbiak:
"3. § Az ingatlan tulajdonosa (kezelője, használója) köteles gondoskodni:
a) az ingatlan előtti járda, továbbá a járda és a kocsiút közötti kiépített, vagy kiépítetlen terület gondozásáról, tisztán tartásáról, szemét- és gyommentesítéséről, hóeltakarításáról és síkosságmentesítéséről.
Ennek során ügyelni kell arra, hogy a járda és az útburkolat ne rongálódjék meg, továbbá a terepszint változatlan maradjon;"
"7. § (1) Az ingatlan tulajdonosa (kezelője, használója) takarítási kötelezettségét kézi tisztítás esetén naponta legkésőbb reggel 8 óráig köteles - porképzés nélkül - elvégezni.
A szemetet úgy kell összeseperni, hogy az a közútra ne kerüljön és a rendszeresített háztartási hulladékszállítás alkalmával a háztartási szeméttel együtt kell szállítani. A járda gépi úton történő tisztítása esetén a munkát időbeli korlátozás nélkül lehet végezni.
Ha a járda napközben ismét beszennyeződik, a takarítást a szükséghez képest többször is meg kell ismételni. A szilárd burkolattal ellátott gyalogjárda takarítását összeseprés után lehetőség szerint lemosással - ahol rendelkezésre áll - járdatakarító géppel kell elvégezni. A járdának kerékpárút céljára kijelölt részének takarítására a járdatakarítás szabályait kell alkalmazni."
"17. § (1) Szabálysértést követ el és 10 000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal sújtható az, aki
a) nem gondoskodik az ingatlana előtti járda, továbbá a járda és a kocsiút közötti kiépített vagy kiépítetlen terület gondozásáról, gyommentesítéséről [3. § a) pont];"
2. Az indítványozó az idézett rendelkezések alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az R. és az Ör. kifogásolt szabályozása ellentétes számos törvényi rendelkezéssel. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 8. § (1) bekezdése szerint a települési önkormányzat feladata a helyi közszolgáltatások körében különösen - egyebek mellett - a helyi közutak és közterületek fenntartása. Az Ötv. 79. § (2) bekezdése a) pontja meghatározza, hogy a helyi közutak, terek és parkok a helyi önkormányzat tulajdonát képezik. Ezzel összefüggésben az Ötv. 80. § (1) bekezdése kimondja, hogy "a helyi önkormányzatot - e törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetve terhelik".
A Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyvéről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 95. § (1) bekezdése szerint "A tulajdonjog kiterjed mindarra, ami a dologgal olyképpen van tartósan egyesítve, hogy az elválasztással a dolog vagy elválasztott része elpusztulna, illetőleg az elválasztással értéke vagy használhatósága számottevően csökkenne (alkotórész)". A Ptk. 99. §-a alapján a tulajdonos viseli a dologgal járó terheket.
A közúti közlekedésről szóló 1988. évi I. törvény (a továbbiakban: Kutv.) 32. § (1) bekezdésének második mondata értelmében a helyi közutak a települési önkormányzatok tulajdonában vannak. A Kutv. 33. § (1) bekezdés c) pontja szerint a közút kezelője a helyi közutak tekintetében a helyi önkormányzat (illetve bizonyos esetekben koncessziós társaság vagy gazdálkodó szervezet). A Kutv. 34. § (1) bekezdése kimondja: "a közút kezelője köteles gondoskodni arról, hogy a közút a biztonságos közlekedésre alkalmas, közvetlen környezete esztétikus és kulturált legyen". Ugyanezen § (5) bekezdése értelmében "a közút tisztán tartásáról, a hó eltakarításáról, továbbá az út síkossága elleni védekezésről a közút kezelője gondoskodik". A Kutv. 47. § h) pontjának meghatározása szerint a közút fogalma alá tartozik a gyalogosok közlekedésére szolgáló közterület (járda) is, a j) pont szerint az árok az út műtárgya.
Az indítványozó a hivatkozott törvényi rendelkezésekből arra a következtetésre jutott, hogy a helyi önkormányzat köteles gondoskodni a tulajdonában álló területek tisztán tartásáról, s ezt a kötelezettségét nem háríthatja át a közterülettel érintkező ingatlanok tulajdonosaira (kezelőire, használóira). Tekintettel arra, hogy az R. és az Ör. kifogásolt rendelkezései - megítélése szerint - ezzel ellentétesek, ezért sértik az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében, illetve a 44/A. § (2) bekezdésében foglaltakat, miszerint miniszteri rendelet törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával, illetve önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal nem lehet ellentétes.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány benyújtását követően Budapest Főváros Közgyűlése a települési szilárd hulladékkal kapcsolatos helyi közszolgáltatással és a köztisztasággal kapcsolatos egyes kérdésekről szóló 39/1998. (VII. 16.) számú önkormányzati rendeletének 25. § (4) bekezdése 1998. szeptember 1-jei hatállyal az Ör. eredeti címéből a "valamint a települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenységről" szövegrészt törölte. Az Ör. sérelmezett rendelkezései azonban változatlan szöveggel hatályban maradtak, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt eredeti tartalmának megfelelően bírálta el.
II.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az R. alkotmányosságát az Alkotmánybíróság az 1131/B/1993. AB határozatában már vizsgálta, és ezzel összefüggésben arra a következtetésre jutott, hogy "az R. nem alkotmánysértő módon rendelkezik a köztisztasággal, illetve a hulladékszállítással összefüggő képviselő-testületi feladatokról". (ABH 1994, 645, 648.) Ezen döntését az Alkotmánybíróság arra alapozta, hogy a helyi önkormányzatok és szerveik, a köztársasági megbízottak, valamint egyes centrális alárendeltségű szervek feladat- és hatásköreiről szóló 1991. évi XX. törvény (a továbbiakban: Htv.) 21. §-a szerint: "A közterület tisztán tartásával és a lomtalanítási akciókkal kapcsolatos feladatok ellátásáról a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik, külön jogszabály rendelkezéseinek megfelelően." A külön jogszabály: vagyis az R., az 5. §-ában a települési önkormányzatok köztisztasági feladataira vonatkozóan a következőket írja elő: "A közterület - ideértve a rajtuk levő nyílt árkokat és ezek műtárgyait is - szervezett, rendszeres tisztán tartásáról és az ott keletkezett települési szilárd hulladékkal összefüggő tevékenység ellátásáról a 6. §-ban, továbbá a 7. § (1) bekezdés a) és b) pontjában, valamint (2) bekezdésében említett esetek kivételével a települési, a fővárosban a fővárosi önkormányzat képviselő-testülete gondoskodik (1991. évi XX. törvény 21. §)." (A kivételként említett rendelkezések a köztisztasággal, illetve a hulladék eltávolításával kapcsolatos - az indítvány által részben érintett - egyéb kötelezettségeket, így a tulajdonos, a használó, az üzembentartó felelősségét állapítják meg.)
Az Alkotmánybíróság idézett határozatának további, és a jelen indítvány elbírálásában is döntő jelentőségű megállapítása, hogy "a Htv. 21. §-a ugyanis nem törvény, hanem általában "jogszabályi" keretek között kötelezi a képviselő-testületet arra, hogy a közterület tisztán tartásával és a lomtalanítási akciókkal kapcsolatos feladatok ellátásáról gondoskodjon". A hivatkozott döntés leszögezi továbbá: "E határozata megalkotása során az Alkotmánybíróság tekintettel volt arra is, hogy a támadott miniszteri rendelet idézett 5. §-a - a jelzett, az önkormányzat feladat- és hatáskörét nem bővítő kivételekkel - tartalmilag azonos a Htv. ugyancsak idézett 21. §-ával. (Az R. kifejezetten utal is a Htv. említett előírására.)" (ABH 1994. 645, 648.).
Az Alkotmánybíróság már több döntésében, így a 35/1991. (VI. 20.) AB hat. (ABH 1991, 175-177.) és az 1383/B/1990. AB határozatban (ABH 1991, 585-586.) is megállapította, hogy az azonos szintű jogszabályok kollíziója önmagában véve nem alapozza meg az Alkotmánybíróság hatáskörét. Az Alkotmánybíróság az ilyen jogszabályütközést kizárólag valamely alkotmányi rendelkezés vagy alkotmányos jog sérelme esetén vizsgálja. Az indítványozó ilyen alkotmánysértésre nem utalt, csak arra hivatkozott, hogy vannak olyan hatályos törvényi rendelkezések, amelyek véleménye szerint nem az ingatlantulajdonos, hanem az önkormányzat takarítási stb. kötelezettségét támasztják alá. Ezzel szemben a Htv. 21. §-a kifejezetten külön jogszabály, vagyis az R. rendelkezéseinek megfelelően utalja az önkormányzatok feladatkörébe a közterületek tisztán tartásának biztosítását. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az R.-nek az Alkotmány 37. § (3) bekezdésébe való ütközését nem állapította meg, s az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.
2.1. Az Ör. indítvánnyal támadott részének a takarítási, stb. kötelezettséget kimondó rendelkezését más önkormányzati rendelet megegyező szabályozási tárgya tekintetében az Alkotmánybíróság az 1122/B/1996. AB határozatában (ABH 1997, 856-859.) már vizsgálta, és alkotmányellenességet nem állapított meg. Ezzel a határozattal összhangban az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá:
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése előírja, hogy "a képviselőtestület a. törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá a törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".
A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Kvtv.) 46. § (1) bekezdés c) pontja figyelembevételével a települési önkormányzat "a környezetvédelmi feladatok megoldására önkormányzati rendeletet bocsát ki, illetőleg határozatot hoz". A Kvtv. 10. § (1) bekezdése pedig arra utal, hogy a környezet védelmében nem kizárólag a helyi önkormányzatoknak, hanem az érintett lakosságnak is vannak feladatai. Az említett törvényi rendelkezés ugyanis a következő általános együttműködési kötelezettséget írja elő: "Az állami szervek, a helyi önkormányzatok, a természetes személyek és szervezeteik, a gazdálkodást végző szervezetek és mindezek érdekvédelmi szervezetei, valamint más intézmények együttműködni kötelesek a környezet védelmében. Az együttműködési jog és kötelezettség kiterjed a környezetvédelmi feladatok megoldásának minden szakaszára."
Az R. 2. § (1) bekezdése is hasonló tartalmú rendelkezést állapít meg. Eszerint: "A köztisztaság megőrzésében mindenki köteles hathatósan közreműködni és a települési környezet (különösen a közterületek) szennyeződését, fertőzését eredményező tevékenységtől, illetőleg magatartástól tartózkodni." Az R. 3. § a) pontja köztisztasággal összefüggő tevékenységnek tekinti "az egyes ingatlanok, ezen belül különösen a lakóépületek és az emberi tartózkodásra (üdülés, pihenés, szállás stb. céljára) szolgáló más épületek, továbbá a nem lakás céljára szolgáló helyiségek és a hozzájuk tartozó területek, valamint a közterületek tisztán tartását". E § c) pontjának megfelelően közterületnek minősül "az ingatlan-nyilvántartásban közterületként nyilvántartott belterületi földrészlet (közút, járda, tér, közpark), továbbá az építmények közhasználatra átadott része (épületárkád alatti járda, alul- és felüljáró)".
Az idézett jogszabályi rendelkezésekből kitűnik, mutat rá a hivatkozott AB határozat, hogy az Ötv., a Kutv., a Kvtv. és az R. rendelkezései a közút különböző részei tisztán tartásával, a hó eltakarításával és a síkosságmentesítéssel összefüggő feladatok ellátásának kötelezettségét megosztják a helyi önkormányzat és az érintett ingatlantulajdonosok között. Az Alkotmánybíróság ezúttal is úgy ítélte meg, hogy az R. és az Ör. idézett rendelkezései összevetésével, továbbá a Kvtv.-ben foglalt rendeletalkotási felhatalmazás alapján, valamint a Kvtv.-ben és az R.-ben meghatározott együttműködési kötelezettségre tekintettel nem minősül alkotmányellenesnek az állampolgárok kötelezése a járda felületét meghaladó közterületnek minősülő útfelületek, zöldsávok, nyílt árkok, illetve ezek műtárgyai tisztán tartására. A települések tisztasága, a közterületek, a járdák illetve a közöttük lévő területek tisztán tartása, hó- és síkosságmentes igénybevételének biztosítása ugyanis az Alkotmányban védeni rendelt értékek megóvását szolgálja.
Az Alkotmánybíróság egy másik döntésében (1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996, 789, 796.) arra mutatott rá, hogy olyan alkotmányos védelemben részesülő értékek, mint a polgárok egészsége, testi épsége, környezete megóvása érdekében az önkormányzat korlátozó, illetve kötelező tartalmú előírások megalkotására is jogosult.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Ör.-nek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe való ütközését nem állapította meg, s az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
2.2. Az Ör. indítvánnyal támadott - a takarítási stb. kötelezettség elmulasztásának szabálysértéssé minősítését kifogásoló - részével kapcsolatban az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a szabálysértésekről szóló 1968. évi I. törvény (a továbbiakban: Sztv.) 1. §-a lehetővé teszi az önkormányzatok számára, hogy rendelettel valamely tevékenységet vagy mulasztást szabálysértéssé nyilvánítsanak. A jogalkotás során azonban figyelemmel kell lennie a jogalkotónak arra, hogy magasabb szintű jogszabállyal (szabálysértés esetén: törvénnyel vagy kormányrendelettel) az adott helyi rendelkezés nem lehet ellentétes. Az egyes szabálysértésekről szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet a köztisztasági szabálysértés egyik alakzatát a következők szerint határozza meg:
"71. § (1) Aki
a) a közterületet beszennyezi, illetőleg a huzamos emberi tartózkodásra szolgáló épületnek, lakásnak és lakás céljára használt más helyiségnek, továbbá tömegforgalom lebonyolítására szolgáló létesítménynek, valamint ingatlan előtti járdaszakasznak és műtárgyainak tisztán tartására vagy fertőtlenítésére,
b) a vizek és a levegő tisztaságára vonatkozó jogszabályt vagy annak alapján kiadott rendelkezést megszegi,
c) az állattartási szabályok megszegésével a közterületet beszennyezi, illetőleg az állat által okozott szennyezés megszüntetéséről nem gondoskodik, húszezer forintig terjedő pénzbírsággal sújtható."
Az idézett tényállás szerint szabálysértésnek minősül a járdatakarítási kötelezettség megszegése, amelynek elkövetőjét húszezer forintig terjedő pénzbírsággal lehet sújtani. Az Ör. 17. § (1) bekezdés a) pontja a 3. § a) pontjára történő utalással ugyancsak szabálysértéssé minősíti a járdatakarítási kötelezettség megszegését, de tekintettel az Sztv. 17. § (2) bekezdésében foglalt korlátozásra, 10 000 Ft-ig terjedő pénzbírsággal fenyegeti az elkövetőt. Amennyiben a két normatartalom teljes egészében megegyezne, ideértve a szankció súlyosságának fokát is, alkotmányossági probléma jelen esetben nem merülne fel. Tekintettel azonban arra, hogy ugyanazt a szabálysértési cselekményt az Ör. enyhébben szankcionálja, így az sérti a jogbiztonságot, azaz ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvével. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, így különösen a 11/1992. (III. 5.) AB határozatban is utalt arra, hogy "az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogbiztonság szorosan a jogállamiság alkotmányjogi elvéhez kapcsolódik. A jogbiztonság - az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei, és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatók és a norma címzettjei számára... előre láthatóak legyenek". (ABH 1992, 77, 84.)
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ör. 17. § (1) bekezdés a) pontjának "járda, továbbá a" szövegrészét alkotmányellenesnek minősítette, és a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.
Dr. Erdei Árpád s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 186/B/1998/7.