1008/B/2010. AB határozat
a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény, illetve az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendetet alkotmányossági vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítvány alapján - dr. Bragyova András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 38. § (3) bekezdése, 67. § (4) bekezdése, 71. § (8) bekezdése, és 73. § (5) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendetet 6. § (2) bekezdés b) pontja, 6. § (5) bekezdés b) pontja, 6. §
(6) bekezdés b) pontja, és 6. § (7) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.
Indokolás
I.
1. Az indítványozó a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 38. § (3) bekezdése, 67. § (4) bekezdése, 71. § (8) bekezdése, és 73. § (5) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatára és megsemmisítésére terjesztett elő indítványt. A vizsgálni kért 38. § (3) bekezdés szerint a miniszteri biztos kinevezését megelőzően a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős minisztérium közigazgatási államtitkára a javasolt személlyel szemben kifogással élhet, a 67. § (4) bekezdése, 71. § (8) bekezdése, és 73. § (5) bekezdése értelmében pedig a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási államtitkára élhet kifogással a főosztályvezető, főosztályvezető-helyettes, osztályvezető, kormányhivatal vezető-helyettes, és a központi hivatal vezetője kinevezése ellen. A Tv. szerint a kifogásolt személy az adott vezetői tisztségre nem nevezhető ki.
Az indítványozó szerint a vizsgálni kért rendelkezések ellentétben állnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamisággal. Véleménye szerint a Tv. jelölt szabályai "a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium közigazgatási államtitkárának úgy biztosítanak egyetértési jogot, hogy annak kereteit nem határozzák meg".
Sértik a támadott szabályok továbbá az Alkotmány 37. § (2) bekezdése szerinti miniszteri feladat-meghatározást. Az Alkotmány e rendelkezése értelmében a miniszterek vezetik az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. Az indítványozó kifejti, hogy a támadott rendelkezésekben megfogalmazott közigazgatási államtitkári vétójog más miniszter felügyelete és irányítása alá tartozó központi államigazgatási szerv vezetőire is kiterjed, ezáltal az ágazatirányító tevékenysége terén sérül a miniszter Alkotmány 37. § (2) bekezdésében megfogalmazott önállósága.
Az indítványozó végül kifejtette, hogy a Tv. vizsgálni kért rendelkezései az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés által tiltott hátrányos megkülönböztetést valósítanak meg az egyetértési jog által érintett tisztségviselővé kinevezni kívánt személyek között, mivel a közigazgatási államtitkár mindenfajta megkötés nélkül - önkényesen - dönthet a kinevezésekről.
2. Az Alkotmánybírósághoz újabb indítványozó is kérelmet nyújtott be a Tv. 67. § (4) bekezdésébe foglalt - a főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői megbízásra javasolt személyeket érintő - kifogás, továbbá az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. rend.) 6. § (2) bekezdés b) pontja, 6. § (5) bekezdés b) pontja, 6. § (6) bekezdés b) pontja, és 6. § (7) bekezdés b) pontja alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére. A Korm. rend vizsgálni kért rendelkezései a miniszternek biztosítanak kifogásolási lehetőséget a kodifikációs feladatok ellátásáért felelős vezetők, a személyügyekért felelős vezetők, és gazdasági vezetők kinevezésére, felmentésére és áthelyezésére vonatkozóan.
Az indítványozó szerint a Tv. 67. § (4) bekezdése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő normavilágosság követelményét, mert nem állapítható meg, hogy az államtitkár milyen feltételek mellett, milyen eljárási szabályok alapján gyakorolja hatáskörét. Ellentétben áll az Alkotmány 37. § (2) bekezdésével is, mert sérti a miniszteri önállóságot. Az indítványozó álláspontja, hogy sérül az Alkotmány 50. § (2) bekezdése, 57. § (1) és (5) bekezdése, 70/K. §-a, mert nem tudni milyen eljárásról van szó a kifogás esetén, így az ügyféli jogállástól a jogorvoslathoz való jogon át a bírósági felülvizsgálatig szabályozatlan az eljárás.
Az indítványozó az Alkotmány 54. § (1) bekezdés szerinti emberi méltóság sérelmét is felveti, mert a kifogást nem kell indokolni, az okokat nem kell a személlyel közölni és az meg sem ismerhető. "Ez a szabályozási hiányosság az embert tárgyként kezeli." - érvel az indítványozó.
Végül az indítványozó az Alkotmány 70. § (6) bekezdésébe foglalt közhivatal viseléséhez való joggal, a 70/A. § szerinti diszkrimináció tilalmával és a 70/B. §-ban található munkához való joggal történő ellentét vizsgálatát is kezdeményezte.
A Korm. rendelet egészével összefüggésben az indítványozó felveti, hogy az közjogilag érvénytelen, mert nincs feltüntetve, hogy milyen felhatalmazás alapján született. A Korm. rendelet vizsgálni kért rendelkezési kapcsán az indítványozó kifejtette, hogy a "vezetők" szövegrész fogalmát a Korm. rend. nem határozza meg. Utal továbbá arra, hogy a Korm. rendelet által érintett vezetők tekintetében a munkáltatói jogokat - a kormánytisztviselők jogállásról szóló 2010. évi LVIII. törvény szerint - az adott minisztérium közigazgatási államtitkára gyakorolja, a Kormánynak nem volt felhatalmazása a Korm. rendelet 6. §-ában vizsgálni kért kifogás intézményesítésére. Az indítványozó a Korm. rendelettel összefüggésben különböző törvényi szabályokat idéz és megállapításokat tesz, azonban az indítvány a Korm. rendelet vonatkozásában az Alkotmány valamely tételének sérelmét valószínűsítő érvelést nem tartalmaz.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 28. § (1) bekezdés alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
II.
Az Alkotmány vonatkozó szabályai:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jog ál lam.
(...)
37. § (1) A miniszterelnök vezeti a Kormány üléseit, gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról.
(2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.
(3) A Kormány tagja törvényben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján feladatkörében eljárva, önállóan vagy más miniszter egyetértésével rendeletet ad ki, amely törvénnyel és kormányrendelettel nem lehet ellentétes.
(...)
50. § (2) A bíróság ellenőrzi a közigazgatási határozatok törvényességét.
(...)
54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani.
(...)
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.
(...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja.
(...)
70. § (6) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.
(...)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
A Tv. ügyben érintett rendelkezései:
"38. § (3) A miniszteri biztos kinevezését megelőzően a javasolt személyről a miniszter tájékoztatja a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős minisztérium közigazgatási államtitkárát, aki a javaslattal szemben, a tájékoztatást követő tizenöt napon belül kifogással élhet. A kifogásolt személy nem nevezhető ki miniszteri biztossá.
(...)
67. § (4) A főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi és osztályvezetői megbízásra javasolt személyről a közigazgatási államtitkár tájékoztatja a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási államtitkárát, aki a javasolt személlyel szemben a tájékoztatást követő tizenöt napon belül kifogással élhet. A kifogásolt személy nem nevezhető ki főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi, illetve osztályvezetői munkakörbe.
(...)
71. § (8) A kormányhivatal vezetője a vezető-helyettesnek javasolt személyről - a miniszternek tett javaslattétellel egyidejűleg - tájékoztatja a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási államtitkárát, aki a javasolt személlyel szemben a tájékoztatást követő tizenöt napon belül kifogással élhet. A kifogásolt személy nem nevezhető ki a kormányhivatal vezetője helyettesének.
(...)
73. § (5) A központi hivatal vezetőjének javasolt személyről a központi hivatalt irányító miniszter tájékoztatja a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási államtitkárát, aki a javasolt személlyel szemben a tájékoztatást követő tizenöt napon belül kifogással élhet. A kifogásolt személy nem nevezhető ki a központi hivatal vezetőjének."
A Korm. rendelet 6. §-a az alábbi szabályokat tartalmazza:
"6. § (1) A kormányzati tevékenység összehangolása, az összkormányzati érdekek érvényesítése a közigazgatási szakmapolitikai irányítás megvalósításán keresztül kiemelten a miniszter feladata.
(2) A miniszter (1) bekezdésben meghatározott feladata ellátása körében - törvényben meghatározott kivételekkel, valamint az önkormányzati rendeletek tervezetei kivételével - felel a jogszabályok alkotmányosságáért, valamint a jogrendszer koherenciájáért. E feladata ellátása körében véleményez - az önkormányzati rendeletek tervezetei kivételével - valamennyi jogszabálytervezetet, továbbá:
a) rendszeresen eligazítást tart a minisztériumok jogi és kodifikációs feladatok ellátásáért felelős vezetőinek,
b) kifogásolási joggal élhet a minisztériumok jogi és kodifikációs feladatok ellátásáért felelős vezetők kinevezésére, felmentésére, illetve áthelyezésére vonatkozóan, valamint a felmentésüket kezdeményezheti,
c) évente két alkalommal megszervezi és lebonyolítja a minisztériumok jogi és kodifikációs feladatok ellátásáért felelős vezetőinek szakmai konferenciáját,
d) gondoskodik a minisztériumok jogi és kodifikációs feladatok ellátásáért felelős vezetők továbbképzéséről.
(3) A miniszter az (1) bekezdésben meghatározott feladata ellátása körében, a kormányprogram megvalósítása érdekében - törvényben meghatározott kivételekkel, valamint az önkormányzati rendeletek tervezetei kivételével -felel a kormány általános politikája érvényesüléséért az egyes szakpolitikák megvalósítása során. E feladata ellátása körében véleményez valamennyi kormány-előterjesztést az általános kormányzati politikának való megfelelősége szempontjából, valamint koordinálja az egyes miniszterek jogszabályok és közjogi szervezetszabályozó eszközök előkészítésére irányuló tevékenységét.
(4) A miniszter az (1) bekezdésben meghatározott feladata ellátása körében - törvényben meghatározott kivételekkel, valamint az önkormányzati rendeletek tervezetei kivételével-valamennyi jogszabálytervezetet véleményezi abból a szempontból, hogy az megfelel-e az Európai Unió jogának, a Magyar Köztársaság nemzetközi jogi kötelezettségeinek.
(5) A miniszter az (1) bekezdésben és a 7. § (1) bekezdésében meghatározott feladata ellátása körében érvényesíti a Kormány személyzeti politikáját az egyes minisztériumok személyzeti politikája vonatkozásában. E feladata ellátása körében:
a) rendszeresen eligazítást tart a minisztériumok személyügyért felelős vezetőinek,
b) kifogásolási joggal élhet a minisztériumok személyügyért felelős vezetőinek kinevezésére, felmentésére, illetve áthelyezésére vonatkozóan, valamint a felmentésüket kezdeményezheti,
c) évente két alkalommal megszervezi és lebonyolítja a minisztériumok személyügyért felelős vezetőinek szakmai konferenciáját,
d) kidolgozza a személyügy területén kiadásra kerülő módszertani útmutatókat,
e) gondoskodik a kormánytisztviselők és vezetők továbbképzéséről, valamint a vezetői utánpótlásképzésről,
f) előkészíti a köztisztviselők, kormánytisztviselők jogaival és kötelezettségeivel kiválasztási, képesítési, képzési, továbbképzési, minősítési, teljesítményértékelési, előmeneteli, valamint illetmény- és felelősségi rendszereivel kapcsolatos jogszabályokat, továbbá e tárgykörökben felhatalmazás alapján miniszteri rendeleteket ad ki,
g) kidolgozza a kormánytisztviselők kiválasztásának szabályait.
(6) A miniszter az (1) bekezdésben meghatározott feladata körében érvényesíti a Kormány minisztériumok gazdálkodására vonatkozó politikáját. E feladata ellátása körében:
a) rendszeresen eligazítást tart a minisztériumok gazdasági vezetőinek,
b) kifogásolási joggal élhet a minisztériumok gazdasági vezetőinek kinevezésére, felmentésére, illetve áthelyezésére vonatkozóan, valamint a felmentésüket kezdeményezheti,
c) évente két alkalommal megszervezi és lebonyolítja a minisztériumi gazdasági vezetők szakmai konferenciáját,
d) gondoskodik a gazdasági vezetők továbbképzéséről,
e) a költségvetési tervezés, végrehajtás és beszámolás eljárásrendjének, gyakorlati működésének összehangolása érdekében rendszeresen egyeztet a Nemzetgazdasági Minisztérium, a Magyar Államkincstár és egyéb államigazgatási szervek képviselőivel,
f) kidolgozza az egységes bér- és státuszgazdálkodás alapelveit.
(7) A miniszter az (1) bekezdésben meghatározott feladata ellátása körében érvényesíti a kormányzati ellenőrzésre vonatkozó politikát. E feladata ellátása körében a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal elnöke útján
a) rendszeresen eligazítást tart a minisztériumok ellenőrzésért felelős vezetőinek,
b) kifogásolási joggal élhet a minisztériumi ellenőrzésért felelős vezetők kinevezésére, felmentésére, illetve áthelyezésére vonatkozóan, valamint a felmentésüket kezdeményezheti,
c) évente két alkalommal megszervezi és lebonyolítja a minisztériumi ellenőrzésért felelős vezetők szakmai konferenciáját,
d) gondoskodik az ellenőrzésért felelős vezetők tovább-képzéséről,
e) kidolgozza az ellenőrzésre vonatkozó jogszabálytervezeteket,
f) ellenőrzi a Kormány személyzetpolitikával kapcsolatos döntéseinek végrehajtását.
(8) A miniszter az (1) bekezdésben meghatározott feladata ellátása körében a jogszabályok és más jogi aktusok kihirdetésével, illetve közzétételével összefüggésben
a) gondoskodik a kormányrendeletek, a kormányhatározatok, a miniszterelnöki rendeletek és határozatok, a miniszteri rendeletek, valamint a jogszabályok módosításokkal egységes szerkezetbe foglalt, hatályos szövegének tartalmilag hiteles, a jogalkotási törvény előírásainak és a jogszabályszerkesztés szabályainak megfelelő, nyomdakész formában történő megjelentetésről, a Magyar Közlöny szerkesztéséről,
b)
c) kijelöli a Magyar Közlöny szerkesztőbizottságának tagjait és felelős szerkesztőjét,
d) nyilvántartja a Kormány és a miniszterelnök rendeleteit és határozatait."
III.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését az alábbiakkal indokolja:
1. Az indítványozók szerint a vizsgálni kért rendelkezések sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállamiságot, mivel nem határozzák meg a kifogás gyakorlásának kereteit, sértik továbbá a normavilágosság követelményét azzal, hogy nem tartalmaznak eljárási szabályokat, feltételeket.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság a 35/1991. (VI. 20.) AB határozatában megállapította, hogy "[a] jogállamiság alkotmányos deklarálása azonban tartalmi kérdésekben tovább utal az egyes nevesített alkotmányos elvekre és jogokra." (ABH 1991, 175, 177.) Jelen ügyben elsőként az állapítható meg, hogy önmagában a jogállamiság nem sérül a Tv. 38. § (3) bekezdése, 67. § (4) bekezdése, 71. § (8) bekezdése, és 73. § (5) bekezdése által. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésből ered a jogbiztonság követelménye. A jogbiztonság megköveteli, hogy a jogalkotó kerülje el a túl tág, vagy túlságosan határozatlan fogalmak használatát, a jogszabály szövege pedig érthető és világos legyen, és megfelelően értelmezhető normatartalmat hordozzon [összefoglalóan lásd: 13/2001. (V. 14.) AB határozat, ABH 2001, 177, 201.].
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint jelen esetben a Tv. vizsgált rendelkezései megfelelőn érthetők és értelmezhetők. A Tv. a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős minisztérium közigazgatási államtitkárának, illetve a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási államtitkárának kifogásolási lehetőséget biztosít bizonyos központi közigazgatási vezetői tisztségek betöltését megelőzően. A törvényi szabályok mindenki számára érthető módon úgy rendelkeznek, hogy a kifogásolt személy nem nevezhető ki. A normavilágosság követelménye a vizsgálni kért rendelkezések útján nem sérül. Az a kérdés pedig, hogy a szabályozás nem tartalmaz eljárást, vagy az a probléma, hogy a kifogás gyakorlásának nincsenek pontosan meghatározott feltételei - a fenti határozat szerint - tovább utal egyéb alkotmányos elvekre és jogokra (amelyek vizsgálatát az indítványozók szintén kezdeményezték), így ezen alkotmányossági problémák nem az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének keretei között értékelendők.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére alapozott kérelmet elutasította.
2. A Tv. 38. § (3) bekezdése a miniszteri biztos kinevezését megelőzően a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős minisztérium közigazgatási államtitkárának, a 67. § (4) bekezdés 71. § (8) bekezdés, a 72. § (5) bekezdés pedig a főosztályvezetői, főosztályvezető-helyettesi valamint osztályvezetői megbízásra javasolt személy, a kormányhivatal vezető-helyettesének javasolt személy, és a központi hivatal vezetőjének javasolt személy kinevezését megelőzően a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási államtitkárának a kinevezést megakadályozó kifogásolási lehetőséget biztosít. A szabályozás egységes személyzetpolitikát kíván megvalósítani a központi közigazgatás vezetési rendszerében. A törvényhez kapcsolódó indokolás egy helyen, a 60-68. §-okhoz fűzve tesz említést a jelen ügyben vizsgált jogintézményről. Ennek értelmében: "A minisztérium hivatali szervezetét a közigazgatási államtitkár vezeti a miniszter irányítása alatt, tekintettel az államtitkár szakpolitikai vezető tevékenységére is. A közigazgatási államtitkár alatti vezetői szintet a helyettes államtitkárok alkotják, akik tevékenységüket a közigazgatási államtitkár igazgatási irányítása mellett, az államtitkárok szakpolitikai utasításai alapján végzik. A közigazgatási államtitkár a személyzeti igazgatáshoz szükséges jogosítványokkal rendelkezik, illetve kiemelt szerephez jut - az egységes és minőségi személyzetpolitika érvényesülése érdekében - a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter által vezetett minisztérium közigazgatási államtitkára." Tehát a törvény által kitűzött legitim cél az egységes és minőségi személyzetpolitika kialakítása.
A Tv. az Alkotmány 39. § (2) bekezdésének végrehajtására született. Az Alkotmány e rendelkezése szerint:
"A Kormány tagjai a Kormánynak és az Országgyűlésnek felelősek, tevékenységükről kötelesek a Kormánynak és az Országgyűlésnek beszámolni. A Kormány tagjai, az államtitkárok és a kormánymegbízottak jogállását, díjazását, továbbá felelősségre vonásuk módját törvény szabályozza." A Tv. a miniszterek és az államtitkárok jogállásának szabályozása kapcsán "A miniszterek és minisztériumok" címet viselő III. Fejezetben, illetve "A kormányhivatalok és központi hivatalok" című IV. Fejezetben szól a jelölt közigazgatási vezetők feladatairól, kinevezésük jelen ügyben vizsgált szabályairól. A Tv. és benne a vizsgált szabályok szoros összefüggésben állnak a Kormány szervezetalakítási feladatával és az e téren fennálló szabadságával.
A Kormány szervezetalakítási szabadságáról első ízben az 50/1998. (XI. 27.) AB határozat tartalmazott megállapítást, amelynek lényege az, hogy az Alkotmány rendelkezései [35. § (1) bekezdés, 40. § (3) bekezdés] szerint a kormányzati struktúra kialakításában a kormányzat nagyfokú szabadsággal rendelkezik. (ABH 1998, 387, 405.)
Ezt erősítette meg a szervezetalakítási szabadsággal kapcsolatos alkotmánybírósági gyakorlatot összegző 7/2004. (III. 24.) AB határozat, amikor kimondta, hogy "az Országgyűlést az államhatalmi (államigazgatási) szervekre vonatkozó szervezetalakítási szabadsága körében csak az Alkotmány tételes rendelkezései kötik. Az alkotmányos határokon belül a mindenkori törvényhozást korlátozó további tényező a kétharmados szavazattöbbség esetleges alkotmányi előírása lehet. Az Alkotmánybíróság arra is rámutatott, hogy az Országgyűlés célszerűségi szempontok mérlegelése alapján határozhatja meg bizonyos állami szervek irányítási, igazgatási rendszerét. A célszerűség vizsgálata viszont nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. A fentiekhez kapcsolódóan a Kormánynak, mint a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervének Alkotmányban előírt joga és egyúttal kötelezettsége, hogy a neki alárendelt (a Kormány irányítása alatt álló) közigazgatási szervek irányítását, felügyeletét ellássa." (ABH 2004, 98, 109.)
A 90/2007. (XI. 14.) AB határozat pedig az alábbiakra mutatott rá: "Az Alkotmány 35. § (1) bekezdése alapján a Kormány alapvető feladata, hogy gondoskodjon a törvények végrehajtásáról, irányítsa és koordinálja a végrehajtó tevékenységet gyakorló államigazgatási rendszert. Az államigazgatási szervezeti rendszer jogszerű és hatékony, eredményes működésének biztosítása a Kormány felelősségi körébe tartozik. Az Alkotmány a Kormány e funkciójának gyakorlásához a Kormányt az államigazgatási rendszer egésze tekintetében megillető hatásköröket is biztosít, e körben az Alkotmány 40. § (3) bekezdése alapján az államigazgatási szervezeti rendszer tekintetében szervezetalakítási jog is megilleti. Az Alkotmány 40. § (3) bekezdése szerint:
(3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni."
(ABH 750, 778.)
Az Alkotmánybíróság fentebb ismertetett gyakorlatának figyelembe vételével az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy az Országgyűlés az Alkotmány 37. § (2) bekezdésének sérelme nélkül szabadon rendelkezhetett úgy a központi közigazgatás (a közigazgatás) vezetői tekintetében, hogy egységes személyzeti politikát kíván kialakítani. Ennek eszköze a Tv. 38. § (3) bekezdésében, a 67. §
(4) bekezdésében, 71. § (8) bekezdésében, és 73. § (5) bekezdésében található kifogás intézménye, amely - figyelembe véve az Alkotmány 40. § (3) bekezdésének szabályait is - nem áll ellentétben az Alkotmány 37. § (2) bekezdésében meghatározott miniszteri ágazatirányító tevékenységgel. Az államtitkári kifogás a Kormány egységes személyzeti politikáját juttatja kifejezésre.
3. Az egyik indítványozó az Alkotmány 50. § (2) bekezdésben meghatározott - a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát előíró - rendelkezés, az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerinti bírósághoz fordulás joga és az
(5) bekezdésbe foglalt jogorvoslathoz való jog sérelmét is felvetette a Tv. 67. § (4) bekezdése vonatkozásában. Véleménye szerint azért sérülnek az Alkotmány ezen rendelkezései, mert a kifogással érintett személy nem nevezhető ki az adott vezetői posztra, s a kifogás ellen semmilyen jogorvoslat nincs. Az Alkotmánybíróság ezen indítvánnyal kapcsolatban rámutat, hogy közigazgatási vezetői álláshoz senkinek sincs alanyi joga. A vezetői állásba történő kinevezés feltételeit törvények határozzák meg. A Tv. mellett figyelembe veendő a kormánytisztviselők jogállásáról szól ó 2010. évi LVIII. törvény (a továbbiakban: Ktj.) és a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) rendelkezései is. A Ktj. 1. § a) pontja értelmében a törvény hatálya kiterjed a Miniszterelnökségre, a minisztériumokra, a kormányhivatalokra, a központi hivatalokra, a 12. § (2) bekezdés pedig kimondja, hogy "Vezetői kinevezést csak felsőfokú iskolai végzettségű, jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy a szakvizsga alól adott, az Országos Közigazgatási Vizsgabizottság elnökségének teljes körű mentesítésével rendelkező kormánytisztviselő kaphat." Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a jelen ügyben vizsgált kifogás Tv.-be foglalt szabálya ugyan úgy a vezetői megbízás törvényi feltételeinek a része, mint a Ktj. fenti rendelkezései. Önmagában az, hogy a kifogással szemben nem lehet jogorvoslattal élni, vagy bírósághoz fordulni, nem valósít meg alkotmánysértést, lévén ezen vezetői megbízatások elnyerésének elmaradása nem valósít meg alapjogsérelmet.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az 50. § (2) bekezdésére és az 57. § (1) és (5) bekezdésére alapozott kérelmet elutasította.
4. Az indítványozó a Tv. vizsgálni kért rendelkezése kapcsán az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe foglalt emberi méltósághoz való jog sérelmét is felvetette. Az Alkotmánybíróság a 8/2011. (II. 18.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) - a kormánytisztviselők felmentése kapcsán - az emberi méltósághoz való jogot összefüggésbe hozta az indokolás nélküli felmentéssel (ABK 2011, február 68, 84-85.). Jelen ügyben azonban nem egy már meglévő foglalkoztatási jogviszony megszüntetéséről (s ezáltal - adott esetben - a méltóságot sértő kiszolgáltatott helyzetről), hanem épp ellenkezőleg, egy adott vezetői állásba történő kinevezésről van szó. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ezért a Tv.-ben meghatározott kifogás és az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe foglalt emberi méltósághoz való jog között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nem áll fenn, így az Alkotmánybíróság ezt az indítványt is elutasította.
5. Mindkét indítványozó felvetette az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe foglalt diszkrimináció tilalom sérelmét, mert a szabályozás indokolatlan különbséget tesz a kifogással érintett és a kifogással nem érintett személyek között. Az egyik indítványozó az Alkotmány 70/B. §-ában található munkához való jog sérelmét is felvetette a kifogással érintett személyek tekintetében (mivel a kifogás miatt nem tölthetik be az adott vezetői állást).
5.1. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/A. §-ában foglaltakat több határozatában és több szempontból értelmezte. A 21/1990. (X. 4.) AB határozat szerint az a kérdés, hogy a megkülönböztetés az alkotmányos határok között maradt-e, csakis a mindenkori szabályozás tárgyi és alanyi összefüggésében vizsgálható ... Az egyenlőségnek az adott tényállás lényeges elemére nézve kell fennállnia. Ha azonban adott szabályozási koncepción belül eltérő szabályozás vonatkozik valamely csoportra, ez a megkülönböztetés tilalmába ütközik, kivéve, ha az eltérésnek kellő súlyú alkotmányos indoka van (ABH 1990, 73, 77-78.). Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos helyzetben lévők között nem alapjogok tekintetében tett megkülönböztetés csak akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha nincs ésszerű indoka, tehát önkényes [16/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991, 62.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.]. A bemutatottak alapján töretlen az Alkotmánybíróság gyakorlata abban, hogy amikor az Alkotmány 70/A. §-ának sérelme a kérdés - és a megkülönböztetés nem alapjogra vonatkozik -, egyrészt azt vizsgálja, hogy a jogalkotó összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tett-e megkülönböztetést (összehasonlíthatósági próba), másrészt azt, hogy az összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok közötti különbségtételnek van-e tárgyilagos megítélés szerint ésszerű indoka (indokolhatósági próba) [lásd pl.: 21/2007. (III. 29.) AB határozatot, ABH 2007, 304, 307.].
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint elvileg azonos csoportba tartoznak mindazok, akik a Ktj. és a Ktv. szabályai alapján rendelkeznek a vezetői állás betöltéséhez szükséges végzettséggel, képesítéssel, gyakorlati idővel. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Tv.-ben szabályozott vezetői állásokra történő megbízás elnyerése szempontjából nem képeznek azonos csoportot mindazok, akik a feltételeknek megfelelnek, így nem tekinthető összehasonlítható személyi körnek a kifogással nem érintett, ezért az adott vezetői állást betöltő és a kifogással érintett személyek.
Az Alkotmánybíróság fent idézett gyakorlata szerint a nem összehasonlítható helyzetben lévők közötti különbségtétel nem valósít meg az Alkotmány 70/A. §-ában tiltott megkülönböztetést, ezért az Alkotmány ezt az indítványt is elutasította.
5.2. A munkához való jog tartalmát első ízben a 21/1994. (IV. 16.) AB határozat bontotta ki. E szerint a munkához való jog alapjog. A munkához való jogtól mint alanyi jogtól meg kell különböztetni a munkához való jogot mint szociális jogot, s különösen annak intézményi oldalát, az állam kötelességét megfelelő foglalkoztatáspolitikára, munkahelyteremtésre stb. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor kifejtette, hogy a munkához való jog - hasonlóan, mint a vállalkozáshoz való jog - nem biztosít alanyi jogot egy meghatározott foglalkozás végzéséhez, vagy munka választásához. A munkához való jogot az sérti a legjobban, ha az ember az adott tevékenységtől (munkától) eleve el van zárva. A határozatában végül az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy a foglalkozások gyakorlásának korlátai jórészt szakmai és célszerűségi szempontból indokoltak, alapjogi problémát határesetben okoznak. (ABH 1994, 117, 120-121.).
Az Alkotmánybíróság jelen ügyben rámutat, hogy a munkához való jog alanyi jogként nem értelmezhető úgy, hogy bárkinek alanyi joga lenne meghatározott vezetői állás betöltéséhez. Az állam nagyfokú szabadságot élvez abban, hogy a közszférában meghatározza a vezetői állások betöltésének feltételeit, különösen a kormány szervezetalakítási szabadsága körébe tartozó területeken (minisztériumok, központi hivatalok létrehozása, átszervezése, a vezetési rend kialakítása stb.). Ezért az Alkotmánybíróság megítélése szerint a munkához való jog alanyi jogi oldalát nem érinti, hogy bizonyos, a Tv.-ben meghatározott vezetői állások betöltésénél a személyügyekért felelős államtitkárnak a Tv. kifogásolási lehetőséget biztosít. Mint fentebb az Alkotmánybíróság utalt rá, e korlátot az egységes és minőségi személyzeti politika kialakításának szakmai indokai támaszthatják alá.
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/B. § sérelme alapított kérelmet is elutasította.
6. Az egyik indítványozó szerint a Tv. vizsgálni kért rendelkezése az Alkotmány 70. § (6) bekezdésébe foglalt közhivatal viseléséhez való jogot is sérti. Az Alkotmány e szabálya szerint "Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen." E jogot az Alkotmánybíróság első ízben a 962/B/1992. AB határozatban értelmezte. E szerint "Az Alkotmány 70. § (4) bekezdése alapján senkinek nincs alkotmányból folyó alanyi joga meghatározott közhivatal vagy közhivatalok betöltéséhez. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján törvény a közhivatal viseléséhez való jogot szabályozhatja, a közhivatal betöltését feltételekhez kötheti." (ABH 1995, 627, 629.). E határozatból következően a közhivatal viseléséhez való jog alapjog, amelynek szabályozása során az állam nagyfokú szabadságot élvez. Az alapjog korlátozásának - mint minden más alapjog esetén - meg kell felelnie az alapjog-korlátozásra irányadó - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésben foglalt - kritériumoknak.
Az Alkotmánybíróság több más határozatában is értelmezte a közhivatal viseléséhez való jog tartalmát. E határozataiban rámutatott arra, hogy ez az alkotmányos jog a közhatalom gyakorlásában való részvétel általános alapjogát garantálja. [39/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 263, 275.] Alkotmányos tartalmát tekintve ez az alapjog azt jelenti, hogy a törvényhozó minden magyar állampolgár számára egyenlő feltételekkel köteles biztosítani a közhivatalhoz való hozzáférés lehetőségét, és a közhivatal viselése az állampolgár rátermettségével, képzettségével és szakmai tudásával összefüggő feltételekhez köthet ő. [52/2009. (IV. 30.) AB határozat, ABH 2009, 396, 401-402.]
Alapjognak tekintette a közhivatal viseléséhez való jogot az Abh. is: "Az Alkotmány 70. § (6) bekezdése állampolgári alapjogként szabályozza a közhivatal viseléséhez való jogot." Az Alkotmánybíróság e határozatában kifejtette, hogy a közhivatal viseléséhez való jog a közhivatal elnyerését és a közhivatal viselését is védelemben részesíti, de nem nyújt védelmet a közszolgálati jogviszonynak a közhivatallal összefüggő okból, valamint a közhivatalt betöltő tisztviselő személyében rejlő okok miatt történő változásával szemben. (ABH 2011, február, 68, 82.)
A Tv.-ben foglalt s jelen ügyben vizsgált kifogás a közhivatal elnyeréséhez szükséges szubjektív feltételekhez kapcsolódik. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint önmagában az, hogy az adott vezetői állás elnyerése feltételei közé (a kinevezés előtt) beékelődik a személyügyi államtitkárnak biztosított kifogás, még nem teszi eleve lehetetlenné az adott állás betöltését. Másfelől pedig a közhivatal viseléséhez való jog nem teremt alanyi jogi jogosultságot közigazgatási vezetői tisztség elnyerésére. Ezért az utólagos absztrakt normakontroll vizsgálat során az Alkotmánybíróság nem talált a norma megsemmisítéséhez vezető alkotmányos indokot.
A fenti indokokra tekintettel az Alkotmánybíróság a Tv. 38. § (3) bekezdése, 67. § (4) bekezdése, 71. § (8) bekezdése, és 73. § (5) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
7. Az egyik indítványozó a Korm. rendelet azon rendelkezéseinek a vizsgálatát is kezdeményezte, amelyek a miniszternek kifogásolási lehetőséget biztosítanak a kodifi-kációs feladatok ellátásáért felelős vezetők, a személyügyekért felelős vezetők, és gazdasági vezetők kinevezésére, felmentésére és áthelyezésére vonatkozóan. Az indítványozó a Korm. rendelet tekintetében utal ugyan arra, hogy a Korm. rend. nem jelölte meg azt a felhatalmazást ami alapján megalkotásra került, egyes fogalmai definiá-latlanok, de az indítvány az Alkotmány valamely tételére visszavezethető alkotmányjogilag értékelhető összefüggést egyik probléma tekintetében sem jelölt meg.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 29. § d) pont utolsó fordul ala szerint az Alkotmánybíróság az indítványt visszautasítja, ha az egyéb okból érdemben nem bírálható el. A kifejtettekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a Korm. rend. 6. § (2) bekezdés b) pontja, 6. § (5) bekezdés b) pontja, 6. § (6) bekezdés b) pontja, és 6. § (7) bekezdés b) pontja alkotmányossági vizsgálatára és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasította.
Budapest, 2011. december 6.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, az aláírásban akadályozott
Dr. Bihari Mihály
alkotmánybíró helyett
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye
I.
1. Egyetértek a többségi határozat rendelkező részének 2. pontjába foglalt visszautasítással, mivel az indítvány a támadott rendelkezések tekintetében nem alkalmas az érdemi elbírálásra.
2. Nem értek egyet azzal, hogy a többségi határozat rendelkező részének 1. pontjában elutasítja a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény 38. § (3) bekezdése és a 73. § (5) bekezdésének vizsgálatára és megsemmisítésére vonatkozó indítványt. Álláspontom szerint az Alkotmánybíróságnak a hivatkozott törvényi rendelkezéseket meg kellett volna semmisítenie.
II.
1. Az Alkotmány 37. § (2) bekezdése szerint: "[a] miniszterek a jogszabályok rendelkezésének és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak hatáskörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat."
A miniszterek "vezetői" jogosítványainak fontos alkotóelemét képezik a személyzetpolitikai hatáskörük. Egyértelműen, világosan és alkotmánykonform módon ezt juttatja kifejezésre az egyes miniszterek, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár feladat- és hatásköréről szóló 212/2010. (VII. 1.) Korm. rendelt 7. § (1) bekezdése, mely szerint: "A miniszter felel a közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért."
A miniszterek - Alkotmány 37. § (2) bekezdésében írt, alájuk rendelt szerveket érintő - "irányítási" joga [amit már a 7/2004. (III. 24.) AB határozathoz fűzött különvéleményemben is hangsúlyoztam] a mértékadó közigazgatástudományi álláspont szerint is legalább három nélkülözhetetlen eszközt foglal magában: a jogszabályokat, a (normatív) utasításokat és a személyzeti, személyzetpolitikai ügyekben hozott határozatokat. Másként fogalmazva: ha ezek a jogosítványok nem illetik meg a minisztert, úgy nincs teljes értékű irányítási jogköre, s nem tud eleget tenni az Alkotmány 37. § (2) bekezdésében tételezett azon elvárásnak (alkotmányi kötelezettségének) sem, hogy "irányítsa az alája rendelt szerveket". Mindez pedig egyúttal a felelősségi körét is közvetlenül korlátozza.
A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 38. § (3) bekezdése és 73. § (5) bekezdése megfosztja a (szak)minisztert attól a jogától, hogy korlátozásmentesen gyakorolhassa (a miniszteri biztosra és a központi hivatal vezetőjének kinevezésére vonatkozó) személyzetpolitikai hatáskörét. Mindkét esetben a kifogás lehetőségének megadásával olyan generális felhatalmazást ad ugyanis a Tv. a kormányzati tevékenység összehangolásáért felelős minisztérium közigazgatási államtitkárának, amellyel az szabadon, mindenféle megkötöttség nélkül élhet. Gyakorlatilag a Tv. citált rendelkezései (minthogy a kinevezést is megakadályozhatják) a közigazgatási államtitkár álláspontjától teszik függővé a miniszter Alkotmány 37. § (2) bekezdésében biztosított "vezetési" és "irányítási" jogkörének a gyakorlását. Ez a gyakorlatilag diszkrecionális hatáskörben hozott, közelebbi feltételekhez, normatív garanciákhoz nem kötött együttdöntési, gyakorlatilag vétójog - álláspontom szerint - közvetlenül sérti az Alkotmány 37. § (2) bekezdését.
Magam is osztom az 50/1998. (XI. 27.) AB határozatban foglaltakat, amelynek értelmében az Alkotmány rendelkezései [különösen a 35. § (1) bekezdése és a 40. § (3) bekezdése] nagyfokú szabadságot biztosít a kormányzatnak a kormányzati struktúra kialakításában (ABH 1998, 387, 405.). Ugyanakkor - híven a 7/2004. (III. 24.) AB határozatban foglaltakhoz - azt is vallom, hogy az Országgyűlést az államhatalmi (államigazgatási) szervekre vonatkozó szervezetalakítási szabadsága körében kötik az Alkotmány tételes rendelkezései (ABH 2004, 98, 109.). Nyilvánvaló számomra, hogy az Alkotmány 37. § (2) bekezdésében írt miniszteri "vezetői" és "irányítási" jogkörök sérülnek azáltal, ha azok gyakorlását a törvényhozó -egy, a közigazgatás hierarchikus rendjébe sem illeszkedő - közelebbről körül sem írt, garanciákat nélkülöző közigazgatási államtitkári (vétójog értékű) kifogáshoz köti.
Nem vitatom, hogy az még önmagában nem lesz alkotmányellenes, ha a minisztert személyzetpolitikai hatásköre gyakorlása során előzetes egyeztetési-véleményeztetési kötelezettségekkel terheli a törvényhozó. Ez azonban semmiképpen nem mehet el odáig, hogy ellehetetlenítse az Alkotmány 37. § (2) bekezdésében neki (és csak neki) biztosított vezetői és irányítási jogkörök gyakorlását. (Nem "felelhet" ágazata személyzetpolitikájáért az a miniszter, akinek e jogkörét más minisztérium közigazgatási államtitkárának vétójoga terheli.)
A többségi határozatban elbírált törvényi rendelkezések ezt eredményezik, minthogy a törvényben megjelölt közigazgatási államtitkár keretekhez, határokhoz, fékekhez nem kötött akaratától függ, érvényesülhet-e a miniszter Alkotmány 37. § (2) bekezdésében biztosított vezetői és irányítási jogköre.
Mindezekre tekintettel - álláspontom szerint - az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie a Tv. 38. § (3) bekezdését és 73. § (5) bekezdését.
2. A Tv. 67. § (4) bekezdése és 71. § (8) bekezdését támadó indítványok tekintetében elfogadom a többségi határozat rendelkező részének 1. pontjába foglalt elutasító álláspontját, tekintettel arra, hogy a vezetői és irányítási jogaiban korlátozott közigazgatási államtitkár és a kormányhivatal vezetőjének személyzetpolitikai döntése (mint vezetői és irányítási jogkörének része, alkotóeleme) nem élvez a miniszteréhez hasonlítható alkotmányos védelmet. Ha tetszik: a miniszter Alkotmányban szabályozott jogkörrel rendelkező és e minőségében védendő állami vezető (alkotmányos intézmény), a nevezettek pedig nem azok. Utóbbiak a közigazgatási szervezetrendszerbe tagolódnak be, ahol a hierarchikus felépítésből következően akár még az említett erősségű és hatású közigazgatási államtitkári kifogástételben kifejeződésre jutó "közreműködői" jogot is el kell viselniük. Ezen a szinten az alkotmányosság és az elegancia kérdése már kettéválik: az utóbbi nem az Alkotmánybíróságra, hanem a politikai döntéshozóra tartozik.
Budapest, 2011. december 6.
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró