50/1998. (XI. 27.) AB határozat

a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és a társadalombiztosítás szerveinek állami felügyeletéről szóló 1998. évi XXXIX. törvény, továbbá a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányításával kapcsolatos feladat- és hatáskörökről szóló 131/1998. (VII. 23.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítása iránt előterjesztett indítványok tárgyában - dr. Ádám Antal, dr. Holló András és dr. Kiss László alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő határozatot:

Az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és a társadalombiztosítás szerveinek állami felügyeletéről szóló 1998. évi XXXIX. törvény egésze, 1. § (1) és (2) bekezdése, 3. §-a, 10. § (2) és (3) bekezdése, 11. §-ának b) pontja és 19. §-a, továbbá a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányításával kapcsolatos feladat- és hatáskörökről szóló 131/1998. (VII. 23.) Korm. rendelet egésze, illetőleg 2. §-ában foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és a társadalombiztosítás szerveinek állami felügyeletéről szóló 1998. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: T.), valamint a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányításával kapcsolatos feladat- és hatáskörökről szóló 131/1998. (VII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) egészének, illetőleg egyes rendelkezéseinek alkotmányellenessége megállapítása és megsemmisítése iránt több indítvány érkezett az Alkotmánybírósághoz. Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és együttesen, egy eljárás keretében bírálta el.

Az indítványokban felvetett alkotmányossági kifogások a következőkben foglalhatók össze:

1. Az indítványozók szerint az Országgyűlés a törvényalkotás során megsértette a jogalkotás alkotmányos rendjét, ezért a törvény meghozatala ellentétes a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) több rendelkezésével, ennek folytán pedig az Alkotmány 4. §-ában, illetőleg 7. § (2) bekezdésében foglaltakkal. Az indítványozók kifejtik, hogy a jogalkotás szabályainak megtartása a demokratizmus és a jogbiztonság egyik összetevője, ezáltal a legitimitásnak is forrása. Erre figyelemmel a jogalkotási rend és a jogalkotási eljárás alapvető szabályai közvetlenül kapcsolódnak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállam-elvhez is, amellyel a támadott jogszabályok ugyancsak ellentétben állnak.

Az indítványozók alkotmányellenesnek tartják, hogy a törvényjavaslat előkészítésének és tárgyalásának folyamatában sem társadalmi, sem államigazgatási egyeztetés nem zajlott. Márpedig a Jat. 20. §-a szerint a jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének előkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik. Ez a szabály irányadó akkor is, ha a törvényt önálló képviselői indítvány alapján tárgyalja és fogadja el az Országgyűlés. Ha ugyanis a törvény - függetlenül a törvényjavaslat előterjesztésének módjától - ténylegesen képviselt és védett társadalmi érdekeket érint, akkor az ilyen érdekeket kifejező szervek bevonása a törvényalkotási eljárásba alkotmányos követelmény. Márpedig a társadalombiztosítással kapcsolatos törvényhozás "par exellence" olyan, amelyben a társadalmi szervezetek és az érdekképviseletek szerepe alkotmányosan megalapozott igény.

Az egyik indítványozó utal arra, hogy alkotmányosan nem lehet különbséget tenni az érdekképviseleti szervek joggyakorlásának foka és lehetősége között a törvényjavaslatok előterjesztője, indítványozója szerint. Ha ez mégis megtörténik mint a támadott törvény tekintetében, akkor megvalósul a jogalkotási folyamatban is irányadó és az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése által tiltott diszkrimináció.

Hivatkoznak az indítványozók arra is, hogy a T. javaslatának tárgyalása során lényeges eljárási szabálysértés történt, amely eljárási szabálysértés nemcsak a Jat. tételes szabályaiba ütközik, de az ellentétes az Alkotmány 4. §-ában foglaltakkal, mert ennek az alkotmányi rendelkezésnek az alapján az érdekképviseleti szervek bevonása a jogalkotási folyamatba mellőzhetetlen alkotmányos követelmény. Mivel nem vitatható, hogy a társadalombiztosítás működtetésének rendje olyan jogterület, amelyben alapvető társadalmi érdekek ütköznek, alapvető társadalmi igények fogalmazódnak meg, az e kérdésben való döntéshozatali folyamatban a társadalmi szervezeteknek, az érdekképviseleti szervezeteknek feltétlenül szerepet kell játszaniok. A jogalkotási eljárásban e részvétel hiánya azért már a törvény érvényességét érintő alkotmányossági probléma.

Az indítványozók kifejtik, hogy a jogalkotási eljárás törvényi szabályainak megszegése folytán az érdekképviseleti szervek elestek attól az érdekérvényesítési lehetőségtől, amely jogilag és történetileg is kialakult feladatukhoz tartozik. A Jat. egyes szabályainak megsértése emiatt is alkotmánysértéssé erősödik, amelyre tekintettel a törvény egésze alkotmányellenessé vált.

Összességében az indítványozók érvei szerint a támadott törvény egy kellően elő nem készített jogalkotási folyamat terméke, amely olyan súlyos jogalkotási eljárási hibákban szenved, hogy azok az alkotmányellenesség megállapítását önmagukban megalapozzák.

2. Van olyan indítványozói álláspont is, amely szerint a törvény sérti az Országgyűlés Házszabályáról szóló 46/1994. (IX. 30.) OGY határozat (a továbbiakban: Hsz.) több rendelkezését is, ezért annak alkotmányellenessége ez okból is megállapítható.

3. Hivatkoznak az indítványozók arra is, hogy a törvényalkotás folyamatában az Országgyűlés megsértette a társadalombiztosítás igazgatásáról szóló 1991. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Öit.) egyes előírásait. Az Öit. 9. § (1) bekezdés g) pontja szerint ugyanis a biztosítási önkormányzatok Közgyűlését véleményezési jog illette meg a társadalombiztosításra és a biztosítási ágakra vonatkozó törvények tervezeteit illetően. Ezt a törvényi rendelkezést megsértve, az Országgyűlés a támadott T. megalkotása során nem tette lehetővé, hogy annak tervezetéről a két önkormányzat Közgyűlése véleményt nyilváníthasson, amely súlyos eljárási szabálysértés ugyancsak a törvény alkotmányellenességéhez vezetett.

4. Az egyik indítvány arra is utal, miszerint jogszokássá vált, hogy az új Országgyűlés az új Kormány megalakulásáig csak a hatalomváltással közvetlenül összefüggő szabályokat hozza meg. Az Országgyűlés ezt a jogszokást mellőzve hozta meg a sérelmezett törvényt, és ez a körülmény is alkotmánysértéshez vezetett.

5. Az indítványozók az Alkotmány több rendelkezésének a sérelmét látják abban, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok megszüntetésével megszűnt az állampolgároknak és a járulékfizetőknek a társadalombiztosítás működésére vonatkozó törvényen alapuló ellenőrzési joga, ugyanakkor az önkormányzatok azonnali megszüntetése a szociális jogok gyakorlásának a veszélyeztetésével jár. Emiatt a T. ellentétes az Alkotmánybíróság 16/1998. (V. 8.) AB határozat ában kifejtettekkel is, amely szerint az Alkotmánybíróság átmenetileg - legkésőbb 2000. január 1. napjáig - indokoltnak tartotta a társadalombiztosítási önkormányzatok fennállását és működését. Ezzel összefüggésben fogalmazódott meg az az indítványi álláspont, hogy az Alkotmánybíróság szerint voltaképpen csak a társadalombiztosítási önkormányzatok működése biztosítja a szociális ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósulását, így az önkormányzatok felszámolásával az Alkotmány ezen az alapon is sérül.

6. A T. és az R. egyes rendelkezéseit érintő támadások körében az egyik indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének jogállam-elvét sérti a T. 11. § b) pontja, mert az a Jat. 15. § (2) bekezdésében foglalt felhatalmazási korlátot átlépi. A felhatalmazás ugyanis az adott szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogokat és kötelességeket érint. Tudniillik a T. 1. § (2) bekezdése szerint a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányítását, és a T. 3. §-a alapján a társadalombiztosítási vagyon állami tulajdonlásával kapcsolatos jogokat az a személy gyakorolja, akinek jogállását, feladat- és hatáskörét érintő jogszabály megalkotására a T. 11. § b) pontja felhatalmazást ad a Kormánynak. Ennek folytán a T. szabályozási tárgykörébe tartozó, felügyelettel és irányítással kapcsolatos összes alapvető jogokat és kötelezettségeket az R. 3. és 4. §-a tartalmazza. Technikailag a T. pusztán a felügyelet tényét rögzíti, míg a jogilag értékelhető felügyeleti eszköz- és hatáskörrendszer teljes egészében az R. szabályozási tartományába került. Ez a szabályozási technika pedig ellentétes a Jat. 15. §-ában foglaltakkal és ezáltal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének is a sérelmét jelenti.

7. A jogállamiság sérelmét látják az indítványozók abban is, hogy a törvény a kihirdetését követő nyolcadik napon lépett hatályba, ezáltal az érintettek nem készülhettek fel a megfelelő jogalkalmazásra, továbbá abban, hogy a T. 11. §-a a Kormányt határidő tűzése nélkül hatalmazza fel szabályozásra, végül abban, hogy a T. 19. §-a a Kormánynak a T. végrehajtásához szükséges törvénymódosító javaslatok Országgyűlés elé terjesztésére a T. hatálybalépésétől számított 90 napos határidőt biztosít.

Az indítványozók szerint a T. és az R. hatálybalépése, valamint az előirányzott törvénymódosítások elfogadása közötti átmeneti időben hiányoznak a T. és az R. végrehajtásához szükséges további jogszabályok, ez pedig súlyos jogbizonytalanságot jelent. Ennek a szabályozatlan állapotnak az elkerülését az Alkotmánybíróság a már hivatkozott határozatában annyira fontosnak tartotta, hogy az Öit. alkotmányellenesnek talált rendelkezéseit csak a jövőre nézve semmisítette meg, nehogy a társadalombiztosítási önkormányzatok működését illetően szabályozatlan tárgykör, illetőleg joghézag keletkezzen. A T. 19. §-a viszont éppen ilyen joghézagot teremt, amely jogbizonytalanság az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével összeegyeztethetetlen, így a szabályozás ez okból is alkotmányellenes.

8. Az egyik indítványozó alkotmányellenesnek tartja a T. 3. §-ának azt a rendelkezését, miszerint az Alapokhoz tartozó vagyon és a biztosítási önkormányzatok vagyona állami tulajdon, mert az nem egyeztethető össze az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében foglalt tulajdoni garanciával. A T. 3. §-ának az a szabálya, amely a társadalombiztosítási önkormányzatok tulajdonát minden további nélkül állami tulajdonnak minősíti, lényegileg "államosítást" valósít meg. A T. 3. §-a ugyanis egy különálló - nem állami - tulajdoni formát egyenesen állami tulajdonnak deklarál, azaz tartalmilag tulajdonelvonási rendelkezést tartalmaz, amely azonban az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglaltak szerint csak azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás mellett volna alkotmányosan lehetséges. Kártalanításról viszont a T. rendelkezéseiben szó sincs.

Az ezzel kapcsolatos alkotmányossági kifogás során az indítványozó felhívja az Öit. 4. §-ában foglaltakat, amelyek szerint az önkormányzatok jogi személyek voltak. Az Öit. 2. § c) pontja pedig az önkormányzatok feladatai meghatározásánál - egyebek között - a tulajdonukkal való rendelkezést is feladatkörükbe utalta. A tulajdonosi jogok gyakorlására az Öit. 9. § (1) bekezdés j) pontja az önkormányzatok Közgyűlését ruházta fel. Ezek szerint a társadalombiztosítási önkormányzatok tulajdona alkotmányos tulajdonvédelmet élvezett, így annak törvénnyel történt elvonása az Alkotmány 13. §-ában foglalt tulajdonvédelem megsértésével történt.

Mindezekre figyelemmel alkotmányellenes a T. 10. § (3) bekezdésében foglalt az a rendelkezés is, amely a megszüntetett két önkormányzat jogutódjának a Magyar Államot nevezi meg. Az indítványozó úgy foglal állást, hogy az állami jogutódlást még az önkormányzatok megszüntetésével sem lehet alkotmányosan biztosítani. A tulajdon ugyanis - miként az a támadott T. rendelkezéseivel történt - magának a tulajdonjog alanyának a megszüntetésével együtt is elvonható, amely közhatalmi beavatkozás azonban nem fér össze az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel. Utalt az indítványozó arra, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok mint szervezetek, mint önálló jogalanyok nem élveztek ugyan alkotmányos védelmet, álláspontja szerint, mint tulajdonosok azonban igen. Minthogy pedig jogalanyként való megszüntetésük tulajdonuk elvonását eredményezte, az önkormányzatok megszüntetése és a jogutódlás megállapítása az Alkotmány rendelkezéseinek a megsértésével történt.

9. Az egyik indítványozó alkotmányellenesnek tartja azt a törvényi rendelkezést, amely szerint a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányítását a Kormány külön rendeletben meghatározott személy útján gyakorolja [T. 1. § (2) bekezdése]. Az indítványozó szerint a társadalombiztosítási igazgatási szervek irányításának jogával és a társadalombiztosítási vagyon feletti állami tulajdonosi jogok gyakorlásával önkormányzati testületek helyett egy meghatározott személyt alkotmányosan felruházni nem lehet. Ezt a lehetőséget ugyanis az Alkotmány kizárja.

Az Öit. 1. § (1) bekezdése a társadalombiztosítás működésének igazgatási rendszerét önkormányzati igazgatásként határozta meg. A T. 1. § (1) bekezdése a társadalombiztosítás igazgatását államigazgatássá alakítja át. Amíg tehát az Öit. önkormányzati igazgatási rendszerében a Kormánynak csak felügyeleti jogai voltak, addig a T. államigazgatási rendszerében a Kormányt az irányítás jogai illetik meg. Az indítványozó álláspontja szerint a közvetlen és a közvetett irányítás különbsége alkotmányos jelentőségű. Erre figyelemmel rendelkezik úgy az Alkotmány 37. § (2) bekezdése, hogy az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait és az alájuk rendelt szerveket a miniszterek irányítják. Ez a szabály nemcsak azt zárja ki, hogy a miniszterelnök e minőségében közvetlenül államigazgatási irányítást gyakoroljon, hanem azt is, hogy ilyen irányítási feladatra politikai államtitkár kapjon megbízást. Márpedig az R. 2. §-a az irányítási feladatokat politikai államtitkárra ruházza.

Minthogy az Alkotmány 37. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján alkotmányos követelmény, hogy államigazgatási ágat, illetve a Kormánynak közvetlenül alárendelt szervet kizárólag miniszter irányíthat, a T. 1. § (1) bekezdése és az R. 2. §-a alkotmányellenes. A T. 1. § (1) bekezdéséből ugyanis megállapítható, hogy a társadalombiztosítás alapjaival és szerveivel kapcsolatos feladatok államigazgatási feladatok, vagyis a társadalombiztosítás szervezete az államigazgatás rendszerébe tartozik, így azt kizárólag a Kormány miniszteri jogállású tagja irányíthatja. Ezáltal a T. vonatkozó rendelkezése az Alkotmány 37. § (2) bekezdésébe ütközik, így az külön is alkotmányellenes. Ezen az alapon sérti a R. 2. §-ában foglalt rendelkezés is az Alkotmányt.

Ezen túlmenően az indítványozó szerint a kifogásolt rendelkezések az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott jogállami klauzulával, ezen belül a jogbiztonság alkotmányos követelményével is ellentétesek, figyelemmel arra, hogy a jogbiztonság követelménye az átlátható, egyértelmű, azonos szintről induló államigazgatás-vezetés és irányítás követelményét is magában foglalja. Márpedig ezt a követelményt a támadott rendelkezések nem biztosítják.

10. Mindezekre figyelemmel az indítványozók javasolták a T. egésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését, figyelemmel arra, hogy a T. lényegét alkotó 1. § (1) és (2) bekezdése, 3. §-a, 10. § (2) és (3) bekezdése, 11. §-ának b) pontja és 19. §-a, valamint a törvény megalkotása során követett jogalkotási eljárás ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 4. §-ával, 7. § (2) bekezdésével, 13. § (1) és (2) bekezdésével, továbbá a 37. § (2) bekezdésével. Az indítványozók szerint ugyancsak alkotmányellenes és ezért teljes egészében megsemmisítendő az R., mert az önállóan is ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével és 37. § (2) bekezdésével, másrészt alkotmányellenessége azért is megállapítható, mert alkotmányellenes törvény végrehajtására irányult. Az egyik indítványozó kérte, hogy az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 43. § (4) bekezdése alapján a kifogásolt jogszabályokat olyan időpontra nézve semmisítse meg, hogy a jogállami jogbiztonság követelményei ne szenvedjenek sérelmet.

II.

1. A T. külön, egyenként is támadott, az indítványozók szerint a törvény lényegét alkotó rendelkezései a következők:

1. § (1) Az Egészségbiztosítási és a Nyugdíjbiztosítási Alap (a továbbiakban együtt: Alap) felügyelete, továbbá a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek (a továbbiakban: igazgatási szerv) irányítása állami feladat.

(2) Az Alapok felügyeletét a Kormány, az igazgatási szervek irányítását a Kormány rendeletében meghatározott személy útján gyakorolja.

3. § Az Alapokhoz tartozó vagyon és a biztosítási önkormányzatok vagyona állami tulajdon, a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogokat a Kormány az 1. § (2) bekezdése szerinti személy útján gyakorolja azzal, hogy egyebekben a vagyonnal való gazdálkodásra az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény rendelkezései az irányadók.

10. § (2) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg megszűnik az Egészségbiztosítási Önkormányzat, valamint a Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat.

(3) A megszűnő Egészségbiztosítási Önkormányzat és Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat jogutódja a Magyar Állam.

11. § Felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza

b) a központi hivatali szerv irányítását ellátó személy jogállását, feladat- és hatáskörét.

19. § Az e törvény végrehajtásához szükséges törvénymódosító javaslatokat a Kormány - az e törvény hatálybalépésétől számított 90 napon belül - köteles az Országgyűlés elé terjeszteni.

2. Az alkotmányellenesnek tartott R. egészén belül a külön is sérelmezett rendelkezések a következők:

2. § A társadalombiztosítás központi hivatali szerveit a Miniszterelnöki Hivatal e feladattal megbízott politikai államtitkára (a továbbiakban: politikai államtitkár) irányítja.

A 3. § határozza meg, hogy a 2. §-ban meghatározott szervezeti irányítási jogkörök, jogszabály-előkészítési feladatkörök, a társadalombiztosítás pénzügyi alapjaival való gazdálkodással kapcsolatos felügyeleti jogkörök mire vonatkoznak és e § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés állapítja meg, hogy a politikai államtitkár nem adhat egyedi hatósági ügyekben utasítást a hivatali szervek részére.

Az 5. § (1) bekezdése értelmében az R. a T. hatálybalépése napján lép hatályba.

3. Az indítványokban megjelölt, az alkotmányossági vizsgálat során figyelembe vett alkotmányi rendelkezések a következők:

2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.

4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit.

7. § (2) .A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.

(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.

37. § (2) A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat.

39. § (1) Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős. Munkájáról az Országgyűlésnek rendszeresen köteles beszámolni.

4. A Jat. indítványokban felhívott rendelkezései a következők:

15. § (2) A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni.

18. § (3) Az azonos vagy hasonló életviszonyokat általában ugyanabban a jogszabályban, illetőleg azonos vagy hasonló módon kell szabályozni. A szabályozás nem lehet párhuzamos vagy indokolatlanul többszintű.

20. § A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik.

38. § (1) Ha az országgyűlési bizottság vagy az országgyűlési képviselő törvényt kezdeményez és az Országgyűlés az indítványt elfogadja, a Kormányt vagy az illetékes országgyűlési bizottságot bízza meg a törvényjavaslat előkészítésével.

(3) A törvényjavaslat tervezetének a véleményezésre bocsátásáról és - az Országgyűlés döntése alapján - a társadalmi vita megszervezéséről a Kormány gondoskodik.

5. A T-vel hatályon kívül helyezett Öit.-nek az indítványok elbírálása szempontjából releváns rendelkezései a következők:

1. § (1) A társadalombiztosítás irányítását az elkülönült biztosítási alapok szerint szerveződött Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat és Egészségbiztosítási Önkormányzat és szerveik látják el.

(2) A biztosítási önkormányzat

c) rendelkezik a biztosítási önkormányzati tulajdonnal.

4. § A biztosítási önkormányzat jogi személy, az önkormányzat feladat- és hatásköre a Közgyűlést illeti meg.

7. § (12) Az e törvény alapján megalakuló biztosítási önkormányzatok megbízatása 2000. január 1-jéig tart.

9. § (1) A Közgyűlés

g) feladatkörében véleményezi a társadalombiztosításra vagy a biztosítási ágra vonatkozó törvények tervezeteit;

i) feladatkörében - ha a törvény egyetértési jogot nem állapított meg - véleménynyilvánítási jogot gyakorol a társadalombiztosítást érintő jogszabályok tervezetével kapcsolatban;

III.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat megalapozatlannak találta.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat megküldte az igazságügy-miniszternek és a Miniszterelnöki Hivatal társadalombiztosítást felügyelő politikai államtitkárának, akiknek az indítványokra tett észrevételeit határozatának kialakítása során figyelembe vette.

1. Az ún. eljárási alkotmányellenességgel, a jogalkotás alkotmányos rendjét sértő indítványi álláspontokkal összefüggésben az Alkotmánybíróság az alábbiakra mutat rá:

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintettek véleménynyilvánítását a Jat. szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Nem állapítható meg tehát a támadott T. alkotmányellenessége azon az alapon, hogy a törvény-előkészítésbe a törvényhozó az érdekelt társadalmi, érdekegyeztetési és szakszervezeti szerveket nem vonta be. Az ezzel kapcsolatos felelősség a törvényhozót terheli, de ez a körülmény a törvény alkotmányosságát nem érinti [54/1996. (XI. 30.) AB határozat , ABH 1996, 195.].

Az Alkotmánybíróság már 1990-ben a 352/B/1990/4. AB határozatában (ABH 1990, 229.) a Jat. 19-20. §-aival összefüggésben megállapította, hogy önmagában a Jat. 20. §-a szerinti szervezetek és szervek törvényalkotási folyamatba való bevonásának az elmaradása nem teszi az egyébként szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozatában (ABH 1991, 159.) pedig az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy a Jat. megsértése csak az Alkotmány valamely rendelkezésével való kapcsolatában eredményezheti a megalkotott jogszabály alkotmányellenességét, az alkotmányellenesség megállapításához a törvény-előkészítésnek ez az eljárási hibája azonban önmagában nem vezethet.

A 34/1991. (VI. 15.) AB határozatában (ABH 1991, 172.) az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján megalkotandó új jogalkotási törvény elfogadására még nem került sor. Ezt a törvényt egyébként az Országgyűlés azóta sem hozta meg. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság gyakorlatában azt az elvi állásfoglalást követi, amely szerint a Jat. szabályainak megsértése csak akkor valósít meg alkotmánysértést, ha az egyben alkotmányi alapelvbe, illetve konkrét alkotmányi rendelkezésbe is ütközik.

A 30/1991. (VI. 5.) AB határozatában (ABH 1991, 421.) az Alkotmánybíróság ugyancsak azt fejtette ki, hogy önmagában véve az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintett szervektől nem kért a jogalkotó véleményt, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. Ezt az alkotmánybírósági álláspontot erősíti a 496/B/1990. AB határozat (ABH 1991, 495.), amelyben az Alkotmánybíróság arra mutatott rá, hogy a jogszabály-előkészítő szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségmulasztása - pusztán e mulasztás miatt - nem érinti az adott törvény érvényességét. A jogszabály-előkészítésre vonatkozó törvényi előírások megsértése az illetékes szervek államigazgatási, jogi, esetleg politikai felelősségét alapozhatja csupán meg, de egyedül emiatt alkotmányellenességet megállapítani nem lehet.

Az Alkotmánybíróság más esetekben is szükségesnek tartotta annak kimondását, hogy a jogalkotásról szóló törvény egyes rendelkezéseinek a figyelmen kívül hagyása egyedül ezen az alapon nem vezethet az elfogadott törvény vagy egyéb jogszabály alkotmányellenessége megállapításához, hanem csak akkor, ha ennek során egyúttal az Alkotmány valamely szabálya is megsérül. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése nem tette alkotmányos szabállyá a korábban megalkotott jogalkotásról szóló törvény normáit. E kérdés megítélésekor azt is szükséges figyelembe venni, hogy a jogalkotásról szóló törvénynek a törvénytervezetek előkészítésére vonatkozó szabályai eltérőek, attól függően, hogy a javaslatot ki terjesztette az Országgyűlés elé. Ha például országgyűlési képviselő a javaslattevő, az előkészítés és egyeztetés során kevesebb a kötöttség mint amikor a Kormány nyújtja be a törvényjavaslatot. Ezzel összefüggésben utal az Alkotmánybíróság a Jat. 38. § (1) bekezdésében foglalt szabályra, amely szerint: ha a törvényjavaslat önálló képviselői indítvány alapján került benyújtásra, a törvényjavaslat tervezetének véleményezésére bocsátásáról - az Országgyűlés megbízása alapján - a Kormány vagy az országgyűlési bizottság gondoskodik. Az önálló képviselői indítványok véleményeztetése tehát feltételezi az Országgyűlés erre vonatkozó külön megbízását, döntését.

Végül nyomatékosan hivatkozik az Alkotmánybíróság a 7/1993. (II. 15.) AB határozatában (ABH 1993, 419.) foglaltakra, amelyben összefoglalóan állapította meg, hogy a jogszabályt előkészítő szerveknek a Jat. szerinti vélemények beszerzésével kapcsolatos kötelezettségszegése önmagában nem érintheti a jogszabály érvényességét, vagyis pusztán ez a kötelezettségszegés nem elégséges ok a kiadott jogszabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére. A jogszabályok előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése - ismétli a határozat - csupán a jogalkotó államigazgatási, esetleg politikai felelősségét alapozhatja meg. A jogalkotási törvény rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezésébe is kifejezetten ütközik. Az Alkotmány 7. § (2) bekezdése nem emelte az Alkotmány szintjére a jogalkotási törvény normáit. E határozatában az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra is, hogy 1987 után - mind az időközben hatályon kívül helyezett társadalmi vita intézménye, mind pedig a szakszervezetek jogalkotási folyamatba való intézményes beillesztése - a korábbi, alapvetően államigazgatási típusú jogalkotás dominanciáját volt hivatva ellensúlyozni az adott társadalompolitikai tényező bekapcsolásával. A hatalmi ágak elválasztására épülő államszervezetben azonban szükséges az állami és érdekképviseleti funkciók pontos elhatárolása, ezért a jogalkotás - mint közhatalmi tevékenység - nem tehető függővé a közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szakszervezetek és egyéb szervezetek állásfoglalásaitól. Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogalkotás eljárási rendje és az Alkotmány 4. §-ában foglalt rendelkezés között alkotmányosan értékelhető, közvetlen összefüggés nincs. Az Alkotmány 4. §-a ugyanis nem tartalmaz előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység konkrét tartalmára vonatkozóan. Ebből pedig az következik, hogy az Alkotmányból nem vezethető le a szakszervezetek és más érdekképviseletek kötelező jogszabály-véleményezési joga, ennek elmulasztása tehát önmagában, pusztán ezen az alapon nem vezethet az alkotmányellenesség megállapításához. Az 52/1997. (X. 14.) AB határozatában (ABH 1997, 331, 345.) az Alkotmánybíróság - utalással a 3/1997. (I. 22.) AB határozatban (ABH 1997, 39.), továbbá a 29/1997. (IV. 29.) AB határozat ban (ABH 1997, 128.) foglaltakra is - kifejtette, hogy a törvényalkotás folyamata bizonyos eljárási szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből levezethető jogállami követelménye. Ezért valamely jogszabály megsemmisítéséhez nem csupán a tartalmi alkotmányellenesség nyújt alapot, hanem az is, ha a jogalkotási eljárás során olyan súlyos eljárási szabálytalanságot követtek el, amely a jogszabály közjogi érvénytelenségét idézte elő, illetőleg amely másként nem orvosolható, csak a jogszabály megsemmisítésével. Nem minősül azonban ilyen súlyos eljárási szabálysértésnek az, ha a jogszabály-előkészítés során a jogalkotó az érintett közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkező szervektől nem kér véleményt, mert az ilyen vélemények beszerzése a norma közjogi érvényességének nem feltétele.

Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság a törvény egészét azon az alapon támadó indítványokat, hogy a törvényhozó nem tartotta be a Jat.-nak a törvényalkotási eljárással kapcsolatos szabályait, és ezzel megsértette az Alkotmány 4. §-ába, továbbá 7. § (2) bekezdésébe foglalt rendelkezéseket, megalapozatlannak találta és ezért elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Jat.-tal összefüggésben kifejtettek megfelelően irányadóak az Országgyűlés Házszabályának megsértésével kapcsolatos indítványozói álláspontokra is. Az Alkotmánybíróság az alkotmányossági eljárásban nem találta igazoltnak a Hsz. alkotmányellenességet eredményező megsértését és azt az indítványozók sem bizonyították. Önmagában az a körülmény, hogy a Hsz. 59. § (3) bekezdése alapján a Szociális és Egészségügyi Bizottság felszólalásra jelentkező vezetője az Országgyűlés döntése alapján nem élhetett felszólalással, nem teszi a szabályszerűen megalkotott törvényt alkotmányellenessé, ez az eljárási hiba nem valósítja meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság, és vele összefüggésben a jogbiztonság sérelmét. Ezért az Alkotmánybíróság az alkotmányellenességet ezen az alapon állító indítványokat is elutasította.

3. Minden alkotmányossági alapot nélkülöz az az indítványozói álláspont is, amely szerint alkotmányellenességet eredményezett, hogy az Öit. szerinti véleményezési jogát az önkormányzatok Közgyűlése a támadott törvény tervezetével kapcsolatosan nem gyakorolhatta. A T. általános indokolása szerint a törvény a társadalombiztosítási igazgatási szervezet Kormány általi irányítását és az elkülönített állami pénzalapok Kormány általi felügyeletét célszerűségi szempontból, egyebek között arra való tekintettel rendeli el, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok működése nem váltotta be a felállításukhoz fűzött reményeket. A T. tárgya: a társadalombiztosítási önkormányzatok megszüntetése és a társadalombiztosítási alapok felügyeletének, igazgatási szervei irányításának a Kormány alá helyezése. Ebből következik, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatoknak az Öit. 9. § (1) bekezdés g) pontja szerinti véleményezési jogköre a törvény céljával és tárgyával összefüggésben, vagyis az önkormányzatok létezésével kapcsolatban nyilvánvalóan nem követelmény. Az Öit. 9. § (1) bekezdés g) pontja nem alkotmányos szabály, a társadalombiztosítási önkormányzatok saját jövőbeni létezése vagy megszüntetése tekintetében pedig a véleményezési jogkör léte jogilag értelmezhetetlen. Az Alkotmánybíróság ezért a T. egészének alkotmányellenességét ezen az alapon sem találta megállapíthatónak.

4. Az Alkotmány a Magyar Köztársaság alaptörvénye. Az Alkotmány tételes jogszabály, törvény, amely alkotmányos szokásjog kialakulására nem ad felhatalmazást. A törvényhozási tárgyakra nézve a parlament gyakorlatában az új választási időszakokhoz igazodóan kialakult gyakorlat - amely két választási ciklus után még szokásnak sem nevezhető - ezért semmilyen értelemben nem hozható összefüggésbe az Alkotmánnyal, így a T. alkotmányellenességét állító indítvány e tekintetben is megalapozatlan.

5. Az Alkotmánybíróság a 16/1998. (V. 8.) AB határozat ában (ABK 1998, május, 225-228.) kifejtette, hogy az Alkotmány nem rendelkezik a társadalombiztosítási önkormányzatokról. Nincs az államnak az Alkotmányból folyó kötelezettsége a társadalombiztosítási önkormányzatok létrehozására. Az államnak Alkotmányból származó kötelezettsége ugyan a társadalombiztosítási rendszer szabályozása és ezáltal működtetése, de annak önkormányzatiságára vonatkozóan az Alkotmány nem határoz meg követelményeket. Ebből következik: az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik, hogy - figyelemmel a társadalmi, gazdasági, szervezeti és egyéb célszerűségekre - meghatározza a társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerét. E határozatában az Alkotmánybíróság az Öit. egyes rendelkezései alkotmányellenességét állapította meg és azokat megsemmisítette. Rámutatott arra, hogy a társadalombiztosítás szervezetének kialakítása során az Országgyűlésnek úgy kell eljárnia, hogy ne sértse meg az Alkotmány rendelkezéseit. A társadalombiztosítási önkormányzatok léte azonban nem alkotmányos követelmény. Ha viszont az állam az önkormányzatiság konstrukcióját választja, azoknak rendelkezniük kell az Alkotmány 2. §-a által megkövetelt demokratikus legitimációval.

Az Alkotmánybíróság az e határozatban kifejtettekre tekintettel megalapozatlannak találta azt az indítványozói álláspontot, amely szerint az Alkotmánybíróság a társadalombiztosítási önkormányzatok fennállását alkotmányos követelménynek tekintette, mert egyedül a társadalombiztosítási önkormányzatok működése biztosíthatja a szociális ellátáshoz való alkotmányos jog megvalósulását. A vonatkozó határozatában az Alkotmánybíróság - ezzel ellentétben - éppen azt hangsúlyozta, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok létrehozásának alapja nem az Alkotmány, hanem a törvényhozói elhatározás. Egyúttal kiemelte az Alkotmánybíróság azt is: a közhatalom gyakorlásának alkotmányos feltétele, hogy arra demokratikus legitimáció alapján kerüljön sor. A népszuverenitásra épülő rendszerben a hatalmi ágak lehetnek önlegitimálók, ha közvetlen választáson alapulnak. A másik út a közhatalom elnyerésére, hogy az valamely más hatalmi ág közreműködésével történik. A hatalomnak azonban ekkor is, ezen a láncolaton keresztül is visszavezethetőnek kell lennie a szuverén néphez [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256., 262.]. Demokratikus a legitimáció tehát akkor is, ha a közvetlenül választott szervezet által választott vagy kinevezett szervek, személyek gyakorolnak közhatalmat. Amíg a választások, kinevezések láncolata a választópolgároktól a közhatalmat gyakorló szervig, személyig folyamatos, a demokratikus legitimáció nem vitatható. Ezért van demokratikus legitimációja a Kormánynak és az államigazgatás szervezetének is. Mindebből következik, hogy nem sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését a társadalombiztosítási önkormányzatok törvény általi megszüntetése és a társadalombiztosítási Alapok felügyeletének, irányítási szerveinek közvetlenül a Kormány alá rendelése.

A társadalombiztosítási önkormányzatok egyébként sem vették át teljesen a kormányzati felelősséget a társadalombiztosítás igazgatásában, hanem az irányítás jogai az Öit. alapján is megoszlottak az Országgyűlés, a Kormány és a biztosítási önkormányzatok között. Ennek megfelelően a T.-vel hatályon kívül helyezett Öit. nemcsak az önkormányzati igazgatás szervezeti formáit jelölte ki, hanem a társadalombiztosítás irányításában részt vevő szervek munkamegosztásának kereteit is. Ezért rendelkezett úgy az Öit. 6. §-a, hogy a biztosítási önkormányzatok állami törvényességi felügyeletét az Országgyűlés, az Állami Számvevőszék és a Kormány látja el.

Mivel nem vált alkotmányos szabállyá az Öit. 7. § (12) bekezdésének az a rendelkezése sem, amely szerint az Öit. alapján megalakuló biztosítási önkormányzatok megbízatása 2000. január 1-jéig tart, az Alkotmánybíróság a törvény egészének megsemmisítésére irányuló azokat az indítványokat, amelyek a társadalombiztosítási önkormányzatok megszüntetésének, illetőleg idő előtti megszüntetésének alkotmányellenességét állították, elutasította.

6. Az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak azt az indítványozói álláspontot sem, amely szerint a T. 11. § d) pontja olyan körű felhatalmazást adott a Kormány részére a rendeleti jogalkotást illetően, amely már túllép a Jat. 15. § (2) bekezdésében foglaltakon, ezáltal a törvényhozó megsértette az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság elvét. A Jat. 2-5. §-ai rögzítik azokat a tárgyköröket, amelyekre nézve csak törvény állapíthat meg rendelkezéseket. A Jat. 15. § (2) bekezdése szerint a szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelességek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni. A Jat. 5. § j) pontja kifejezetten nevesíti az egészségügyi ellátást és a társadalombiztosítást, mint olyan tárgykört, amely az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körébe tartozik és ezért azt törvényben kell szabályozni. A T. felhatalmazása alapján megalkotott R. azonban az állampolgárokra nézve semmilyen alapvető jogot vagy kötelezettséget nem tartalmaz, mert az - címének megfelelően - kizárólag a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányításával kapcsolatos feladat- és hatásköröket szabályozza. Az R. tartalmilag a 2. §-ban meghatározott és irányítással feljogosított személy feladatainak ellátásával kapcsolatos belső államigazgatási szabályokat foglalja magába, az alapvető jogokra, illetőleg kötelezettségekre e rendelkezések nem vonatkoznak, azokkal közvetlen összefüggésben nem állnak.

Az Alkotmánybíróság már a 64/1991. (XII. 17.) AB határozatában (ABH 1991, 278.) kifejtette, hogy nem mindenfajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi szintű szabályozást. Közvetett és távoli összefüggés esetén nem sérti az Alkotmány 8. §-ában foglaltakat és a Jat. rendelkezéseit sem a rendeleti szint. Ha nem így lenne, mindent törvényben kellene szabályozni. Nem sértette tehát meg a jogalkotó a Jat. rendelkezéseit, illetőleg az Alkotmányt sem a törvényi felhatalmazással, sem az R. feladat- és hatásköri szabályainak kormányrendeletbe foglalásával, mert azok az egészség- és társadalombiztosításnak nem az alapvető jogokkal és kötelezettségekkel kapcsolatos kérdéseit szabályozzák. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság az e tekintetben is megalapozatlan indítványokat elutasította.

7. A T. 10. § (1) bekezdése szerinti hatályba léptető rendelkezéssel, továbbá a 19. § szerinti további törvénymódosítások előterjesztésével kapcsolatos rendelkezésekkel összefüggésben az Alkotmánybíróság ismételten felidézi a 16/1998. (V. 8.) AB határozat ban (ABK 1998, május, 232-233.) foglaltakat. Az Alkotmánybíróság e határozatában kifejtette, hogy az Öit. megsemmisített rendelkezései alapján létrehozott önkormányzatoknak nincs meg az Alkotmány által megkövetelt demokratikus legitimációja. A megsemmisített rendelkezések következtében a törvényhozó alkotmányos kötelezettségévé vált, hogy a társadalombiztosítási ellátások megszervezésére és igazgatására - akár önkormányzati, akár más - alkotmányos megoldást dolgozzon ki.

Az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesnek ítélt törvényi rendelkezések megsemmisítése időpontjával kapcsolatban rámutatott arra, hogy a megsemmisítés visszamenőleges hatályú, a jövőre szóló hatályú, illetőleg az azonnali hatályú megoldásai közül az azonnali hatályú megsemmisítés fejezi ki leginkább a működő önkormányzatok legitimációjának hiányát, ugyanakkor ez a megoldás sérti a legkevésbé az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elve lényegét alkotó jogbiztonságot, és ez felel meg legjobban az Abtv. 43. § (2) és (4) bekezdésében foglalt követelményeknek. Az Öit. rendelkezései alapján gyakorlatilag a társadalombiztosítási önkormányzatok biztosították az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális ellátáshoz való jog megvalósulásának tekintélyes részét. Az önkormányzatok azonnali megszüntetése azonban a biztosítási ellátásokat és az említett jog gyakorlását csak akkor veszélyeztetné, ha a törvényhozó a társadalombiztosítás igazgatására és általában működtetésére alkalmas alkotmányos szabályokat egyidejűleg nem dolgozta volna ki. Minthogy azonban a T. rendelkezéseivel ez megtörtént, a T. kihirdetésétől számított nyolcadik napon történő hatálybalépésének a jogbiztonságot veszélyeztető alkotmányos relevanciája nincs. A jogbiztonság veszélyeztetettsége és a szociális ellátáshoz való jog biztosításának zavarai - a társadalombiztosítás kontinuus irányítására és működtetésére tekintettel - nem állapíthatók meg, ezért az Alkotmánybíróság az e körben előterjesztett indítványokat is megalapozatlannak találta és elutasította.

E megállapítások értelemszerűen irányadóak a T. 19. §-ában biztosított 90 napos határidőre, amely határidő alatt a T. által teremtett új irányítási, működtetési rendszerben szükségessé vált további törvénymódosítások előterjesztésére állapított meg a támadott rendelkezés a Kormány számára törvényjavaslat tételi kötelezettséget. A további szükséges törvénymódosítások nincsenek a társadalombiztosítás folyamatos működtetésével kapcsolatban, ilyen körülmények között a jogbiztonság veszélyeztetettsége nem igazolt, a határidő tűzése a jogállam tartalmi klauzuláját nem sérti, ezért az Alkotmánybíróság az ezzel összefüggésben benyújtott indítványt is megalapozatlannak találta.

8. A tulajdonjog biztosítására és alkotmányi védelmére vonatkozó indítványi érvelés szerint az államnak a demokratikus legitimáció hiányában működő önkormányzatok megszüntetésére vonatkozóan alkotmányos jogosultsága állt ugyan fenn, de csak annyiban, amennyiben az állam alkotmányosan csak feladataikat vonhatta el az önkormányzatoktól, tulajdonukat azonban már nem. Eszerint az önkormányzatok létét és működését - akár pusztán saját tulajdonuk igazgatására és kezelésére - az államnak továbbra is biztosítania kellett volna, mert a tulajdonjog alkotmányos védelme, az Alkotmány 13. § (1) és (2) bekezdésében foglalt követelmény ezt az állam alkotmányos kötelezettségévé teszi. Az indítványozó szerint a T. 3. §-ának az a rendelkezése tehát, amely a társadalombiztosítási önkormányzatok tulajdonát a törvény erejénél fogva minden további nélkül állami tulajdonnak minősíti, lényegileg "államosítást" valósít meg. A tartalmilag tulajdonelvonást megvalósító rendelkezés pedig az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglaltak szerint csak azonnali, teljes és feltétlen kártalanítás mellett történhetett volna meg. Kártalanításról azonban a T. nem rendelkezik, ilyen körülmények között a T. a tulajdonjog alkotmányi alapjogi rendelkezését sérti, és az ezért is az alkotmányellenes.

A hatályon kívül helyezett Öit. 1. § (1) bekezdése értelmében az elkülönült biztosítási Alapok szerint szerveződött Nyugdíjbiztosítási Önkormányzat és Egészségbiztosítási Önkormányzat a társadalombiztosítás irányítását és a biztosítási Alapokhoz tartozó vagyonnal való gazdálkodást volt hivatott biztosítani. Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy e feladatkörök fennállásának hiányában a társadalombiztosítási önkormányzatok saját vagyonának léte, kezelése és működtetése önmagában értelmezhetetlen. Nem áll fenn az államnak alkotmányos kötelezettsége arra nézve, hogy általa létrehozott bizonyos szervezeteket - feladat- és hatáskörüknek megszüntetése, elvonása után - továbbra is fenntartson, csak azért, mert e szervezeteket működési feltételeik biztosítása érdekében vagyonnal látott el, így tulajdonnal rendelkeznek.

Elvi éllel mutat rá az Alkotmánybíróság arra, hogy állami szerveknek az állammal szemben nincsenek alkotmányos alapjogaik. Márpedig a társadalombiztosítási önkormányzatok - ahogy ezt az Öit. miniszteri indokolása is kiemelte - az államszervezet részét képezték. A továbbiakban rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy a társadalombiztosítási önkormányzatok "saját" vagyona "célvagyon" volt. Ez a tény az Öit. vonatkozó, idézett rendelkezéseiből explicit módon következik. Az Alkotmánybíróság az ún. "célvagyon" funkcionálásával és alkotmányi védelmével kapcsolatos álláspontját a 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában (ABH 1992, 135, 139-140.) fejtette ki. Amennyiben az állam alkotmányosan jogosult megszüntetni, azt a "célt", amelynek megvalósítása érdekében meghatározott szervezeteket vagyonnal, tulajdonnal látott el, e "cél" megszüntetése, átcsoportosítása következtében a szervezet tulajdona is elveszti funkcióját, így azt az állam a működési céllal együtt jogszerűen vonhatja vissza. Minthogy a társadalombiztosítási önkormányzatok a sajátos céllal tulajdonukban álló vagyont csak az általuk kezelt társadalombiztosítási Alapok működtetésére fordíthatták, e sajátos cél megszűnésével működésük feltétele, ezzel koherens összefüggésben pedig saját vagyonuk feletti rendelkezési jog értelemszerűen megszűnt, vagyonukat ettől fogva kizárólag "önfenntartásra" fordíthatnák. Ha nem így lenne, a társadalombiztosítási ellátások megszervezésére és igazgatására a társadalombiztosítási önkormányzatok működtetésén kívül más, alternatív megoldás alkotmányosan nem volna megvalósítható.

Mivel az állami szervek "célvagyona" alkotmányos tulajdonvédelmet magával az állammal szemben eszerint nem élvez, a társadalombiztosítási önkormányzatok pedig az államszervezet részeiként állami feladatokat teljesítettek, az Alkotmány 13. §-a alapján az állammal szemben ezek a szervek se részesülhetnek alkotmányos tulajdonvédelemben. A korábban kifejtettek szerint ugyanakkor nem volt az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége arra nézve, hogy társadalombiztosítási önkormányzatokat hozzon létre és működtessen, így ilyen alkotmányi kötelezettség nyilvánvalóan a tulajdonjog védelmének - erre nézve nem is irányadó - szabálya útján közvetetten sem keletkeztethető, illetőleg tartható fenn.

Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg. Az Alkotmány e rendelkezése alapján tehát a társadalombiztosítás működtetése állami feladat. A társadalombiztosítási önkormányzatok eszerint - szemben más köztestületekkel, így például a kamarákkal - kizárólag államigazgatási feladat meghatározott módon történő ellátására jöttek létre. Míg a kamarák és a törvény által létrehozott egyéb köztestületek, amelyek kényszertagsággal rendelkeznek és kényszerfinanszírozással működnek, csak részben látnak el közhatalmi funkciókat, a társadalombiztosítási önkormányzatok kizárólagos feladata közhatalmi volt, azok semmiféle "civil" funkcióval nem rendelkeztek. Így a társadalombiztosítási önkormányzatoknál az "egyesülési elem" teljesen hiányzott, vagyis azok "állami jellege" aggálytalanul bizonyítható, ezért az önkormányzatok az Öit. által nem váltak alapjogi jogosultakká, tehát "az államszervezet részei"-ként működött önkormányzatok tekintetében a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogúságának és egyenlő védelemben való részesítésének alkotmányi rendelkezése irreleváns és nem is járhat azzal, hogy e szervek "köztulajdona" a tulajdonhoz való jog (Alkotmány 13. §-a) védelmét élvezze az állammal szemben.

Megalapozatlan ezért az indítványozónak a más jogi személyekre, illetőleg civil szerveződésekre vonatkozó analóg érvelése. Nem állami szervezeteket az állam valóban nem szüntethet meg, csak alkotmányos alapon. E szervezetek létét ugyanis alkotmányos alapjogok és nemzetközi emberi jogi egyezmények garantálják. Az államszervezetnek, az állami szerveknek, így az önkormányzati alapon szerveződött társadalombiztosítási igazgatási szerveknek sincsenek azonban alapjogaik: az állami szervek az alapjogok kötelezettjei és nem jogosultjai.

Nem alkalmazható a helyi önkormányzatok analógiája sem. Ezeknek pozitív alkotmányi alapja van, az önkormányzatok az Alkotmány 43. §-a alapján, továbbá az Alkotmány 44/A. §-ában felsoroltak alapján sajátos alapjogokkal - köztük tulajdonhoz való joggal - rendelkeznek. A helyi önkormányzatokkal szemben a társadalombiztosítás önkormányzati igazgatásával nem szűnt meg a társadalombiztosítás állami jellege, az önkormányzatiság csupán az irányítás sajátos szervezeti megoldását jelentette.

Mindebből következik, hogy az államszervezet részeiként megalakult társadalombiztosítási önkormányzatok "célvagyona" az állammal szemben alkotmányos tulajdonvédelmet nem élvezett. Az állami feladat más alapokra helyezésével, a társadalombiztosítás állami irányításának alkotmányosan megengedett más módon történő megszervezésével a társadalombiztosítási önkormányzatok tulajdonát továbbra is az alkotmányi "célnak" kellett alárendelni, így a törvény egésze és a T. 3. §-ának az a rendelkezése, amely szerint a társadalombiztosítási alapokhoz tartozó vagyon és a biztosítási önkormányzatok vagyona állami tulajdon, az Alkotmány tulajdonjog védelmével kapcsolatos rendelkezéseit nem sérti, így nem alkotmányellenes.

9. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem támasztható alkotmányossági kifogás a T. 1. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezéssel szemben sem. Az indítványozó szerint ugyan az Alkotmány kizárja azt a lehetőséget, hogy a társadalombiztosítási igazgatási szervek irányításának jogával és a társadalombiztosítási vagyon feletti állami tulajdonosi jogok gyakorlásával önkormányzati testületek helyett egy meghatározott személy nyerjen alkotmányos felhatalmazást, az Alkotmány azonban ilyen kizáró rendelkezést nem tartalmaz. Az Alkotmánybíróság már többször idézett 16/1998. (V. 8.) AB határozat a szerint az Országgyűlés szabad mérlegelési körébe tartozik a társadalombiztosítás irányítási, igazgatási rendszerének a megállapítása, amelynek csupán egyik lehetősége az önkormányzatiság, annak léte azonban nem, csupán demokratikus legitimációja alkotmányos követelmény. Ebből következik, hogy nincs alkotmányi akadálya annak, hogy az alapok felügyeletét a Kormány, az igazgatási szervek irányítását pedig a Kormány a rendeletében meghatározott személy útján gyakorolja. Ennek megfelelően a T. 1. § (1) bekezdése az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésével összhangban állapítja meg, hogy az Egészségbiztosítási és a Nyugdíjbiztosítási Alap felügyelete, továbbá társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányítása állami, azaz államigazgatási feladat. Így összhangban van az Alkotmánnyal annak törvényi megállapítása is, hogy az Alapok felügyeletét a Kormány, az igazgatási szervek irányítását pedig a Kormány rendeletében megállapított személy útján gyakorolja. Alkotmányossági szempontból teljesen aggálytalan az, hogy a T. az államháztartás egyik alrendszerének, a társadalombiztosítás vagyontömegének felügyeletét a Kormányra telepíti. A Kormány az Alkotmány szerint nagyfokú szabadságot élvez atekintetben, hogy az egyes, a Kormány hatáskörébe tartozó állami-államigazgatási feladatok ellátását, irányítását, vezetését vagy felügyeletét mely miniszter, illetőleg mely minisztérium hatáskörébe utalja, illetőleg, hogy ezek valamelyikét saját hatáskörében tartja. Ezen túlmenően a T. 1. § (2) bekezdése pusztán utaló szabályt tartalmaz, amely alkotmányjogilag irreleváns. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság a T. 1. § (2) bekezdését támadó indítványokat is megalapozatlannak találta és elutasította.

Nem alkotmányellenes az R. 2. §-ának az a rendelkezése, amely a társadalombiztosítás központi hivatali szerveinek irányítására a Miniszterelnöki Hivatal e feladattal megbízott politikai államtitkárát nevezi meg. Az indítványozók szerint ez a rendelkezés sérti az Alkotmány 39. §-ában foglalt miniszteri felelősség elvét, és ellentétes az Alkotmány 37. §-ának (2) bekezdésével, amely szerint a miniszterek vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket.

Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a T. 1. § (2) bekezdése és az R. 2. §-a az Alkotmány 35. § (1) bekezdése c) és g) pontjának, továbbá 40. § (3) bekezdésének alkotmányos bázisán nyugszik. Az Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) pontja szerint a Kormány irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, összehangolja tevékenységüket. A g) pont pedig úgy rendelkezik, hogy a Kormány meghatározza a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét, és gondoskodik az ellátás anyagi fedezetéről. Végül az Alkotmány 40. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezés alkotmányos felhatalmazást ad a Kormánynak arra nézve, hogy az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonja, és erre külön szerveket létesítsen. E felhívott rendelkezések szerint a kormányzati struktúra kialakításában az Alkotmány alapján a kormányzat nagyfokú szabadsággal rendelkezik.

Az Alkotmány 39. § (1) bekezdése szerint működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős. E felelősség egyfelől a Kormány és a Kormány tagjainak beszámolási kötelezettségében, másfelől a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézményében testesül meg. A Kormány és a Kormány tagjai az Országgyűlésnek rendszeresen kötelesek beszámolni. A miniszterek az Alkotmány 39. § (2) bekezdése szerint a Kormánynak mint testületnek is beszámolási kötelezettséggel tartoznak. Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést a központi államigazgatási struktúra egyéb szereplőinek feladatairól; jogállásukat az Alkotmány 39. § (2) bekezdése alapján törvény szabályozza. E törvény a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény, amelynek 18. § (1) bekezdése szerint a politikai államtitkár feladata a miniszter országgyűlési képviseletének elősegítése, az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok képviselőcsoportjaival, illetve a pártokhoz nem tartozó képviselőkkel való kapcsolattartás, a társadalmi, gazdasági érdekképviseletekkel való együttműködés koordinálása, valamint - amennyiben törvény, a Kormány, a miniszterelnök vagy a miniszter eltérően nem rendelkezik - a miniszter helyettesítése, továbbá a miniszterelnök vagy a miniszter általános hatáskörébe utalt ügyek ellátása. A törvény 18. § (2) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy politikai államtitkár meghatározott feladat elvégzésére is kinevezhető. A törvény 18. § (4) bekezdése értelmében a politikai államtitkár a miniszternek, illetőleg a miniszterelnöknek tartozik felelősséggel.

Rámutat az Alkotmánybíróság arra, hogy az R. 2. §-a által megnevezett politikai államtitkár a Miniszterelnöki Hivatal vezetésével megbízott miniszternek tartozik közvetlenül felelősséggel, aki - mint a Kormány tagja - közvetlenül felelős a Kormány és az Országgyűlés irányában. A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 137/1998. (VIII. 18.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) 1. §-a szerint a Miniszterelnöki Hivatalt miniszter vezeti. A Korm. r. 2. §-ának (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Hivatal szervezeti keretei között önálló feladatkörrel működnek a Hivatal meghatározott szakmai feladattal megbízott politikai államtitkárai, a (3) bekezdés szerint pedig az önálló szakmai feladatkörrel megbízott politikai államtitkár a miniszter közvetlen alárendeltségében, külön jogszabályban vagy kormányhatározatban meghatározott feladatokat lát el. A politikai államtitkár tevékenysége egyebekben a szakterületileg illetékes miniszter feladat- és hatáskörét nem érinti. A Korm. r. 12. § h) pontja rendelkezik arról, hogy a Hivatal egyéb feladatai körében - az e feladattal megbízott politikai államtitkár útján ellátja a társadalombiztosítási feladatokat.

A kifejtettekből következik, hogy a társadalombiztosítás irányításával kapcsolatban töretlenül érvényesül az Alkotmány 39. § (1) bekezdése szerinti miniszteri felelősség elve, hiszen az R. 2. §-ában megnevezett politikai államtitkár tevékenységéért az Országgyűlésnek a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter tartozik felelősséggel, aki egyébként az Alkotmány 39. § (2) bekezdése szerint a Kormánynak is felelős.

Bár az Alkotmány 37. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az államigazgatás feladatkörükbe tartozó ágait a miniszterek vezetik, és a miniszterek irányítják az alájuk rendelt szerveket, e rendelkezésből nem következik, hogy az Alkotmány 35. § (1) bekezdésének c) pontja, illetőleg 40. § (3) bekezdése alapján a Kormány nem volna jogosult közvetlenül a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter alá rendelt politikai államtitkárt megbízni a társadalombiztosítás központi hivatali szerveinek irányításával. Ha így lenne, irányítási feladat ellátásával a tárca nélküli miniszter sem volna felruházható, holott ez a jogosultság az Alkotmány 37. § (2) bekezdéséből egyenesen következik.

Mivel az R. 2. §-a szerinti politikai államtitkár a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter közvetlen alárendeltségében, az ő mögöttes miniszteri felelőssége mellett, a komplex kormányzati közigazgatási struktúra meghatározott feladatkör ellátására rendelt szerveként látja el a társadalombiztosítás központi hivatali szerveinek irányítását, az Alkotmány 37. § (2) bekezdésének, illetőleg 39. §-ának sérelme nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az R. 2. §-át támadó indítványok is megalapozatlanok.

A kifejtett indokokra figyelemmel az Alkotmánybíróság mind a T., mind pedig az R. egésze és egyes rendelkezései tekintetében a megalapozatlan indítványokat elutasította. Az Alkotmánybíróság határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét a határozatban kifejtett alkotmányossági indokokra és az indítványok elbírálásával kapcsolatos közérdeklődésre figyelemmel rendelte el.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Vörös Imre s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 651/B/1998/8.

Dr. Ádám Antal alkotmánybíró különvéleménye

Nem értek egyet a határozat indokolásának azzal a megállapításával, amely szerint "a jogalkotás eljárási rendje és az Alkotmány 4. §-ában foglalt rendelkezés között alkotmányosan értékelhető, közvetlen összefüggés nincs. Az Alkotmány 4. §-a ugyanis nem tartalmaz előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység konkrét tartalmára vonatkozóan". Az Alkotmány 4. §-a alapján: "A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit." A szakszervezetek és más érdekképviseletek ezáltal alkotmányi alapintézménynek minősülnek. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése pedig megállapítja: "A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam." Az Alkotmány előbb idézett rendelkezései folytán a magyar demokratikus jogállamban a törvényalkotó köteles az érintett szakszervezetekkel, illetve más érdekképviseletekkel végzendő egyeztetés után törvényben megállapítani, hogy ezek a szervezetek milyen egyetértési, véleményezési, kifogásolási és egyéb jogosítványokkal rendelkeznek a rendeltetésüket érintő életviszonyokra és intézményekre vonatkozó jogszabályok előkészítése és alkalmazása során. Ezt a kötelezettséget alátámasztja és megerősíti több olyan érdekképviseleti tárgyú nemzetközi jogi okmány, amelynek Magyarország jelenleg is kötelezettje, illetve a jövőben részese kíván lenni. Az ilyen nemzetközi jogi kötelezettségeknek alkotmányos jelentőséget tulajdonít az Alkotmány 7. § (1) bekezdése, amely kinyilványítja: "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját."

Sajnos a törvényalkotó az Alkotmány 7. § (2) bekezdésének előírása ellenére a rendszerváltozás óta eltelt közel egy évtized alatt nem fogadta el a jogalkotás rendjéről szóló új, korszerű törvényt. Az Országgyűlés azonban nem helyezte hatályon kívül az 1987-ből származó jogalkotási törvény (Jat.) 20. §-át, amely szerint: "A jogalkalmazó szerveket, a társadalmi szervezeteket és az érdekképviseleti szerveket be kell vonni az olyan jogszabályok tervezetének elkészítésébe, amelyek az általuk képviselt és védett érdekeket, illetőleg társadalmi viszonyokat érintik." Álláspontom szerint az Alkotmány 4. §-a és a Jat. 20. §-a között szoros alkotmányossági összefüggés áll fenn. Mivel a jogalkotó az 1998. évi XXXIX. törvény előkészítésekor nem teljesítette a Jat. 20. §-ában előírt kötelezettségét, alkotmányossági vonatkozású törvénysértést követett el. Az Alkotmánybíróságnak ezért meg kellett volna állapítania eme alkotmányi vonatkozású törvényi rendelkezés sérelmét. Annak megítélése már az Alkotmánybíróság mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy ez az eljárási törvénysértés milyen jogkövetkezményt eredményez az elfogadott törvény érvényességére vonatkozóan.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András alkotmánybíró különvéleménye

Egyetértek a társadalombiztosítás pénzügyi alapjainak és a társadalombiztosítás szerveinek állami felügyeletéről szóló 1995. évi XXXIX. törvény (a továbbiakban: Tv.) egésze és meghatározott rendelkezései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok elutasításával.

A társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányításával kapcsolatos feladat- és hatáskörökről szóló 131/1998. (VII. 23.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 2. §-ában foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványok elutasításával nem értek egyet.

A T. 1. § (1) bekezdése az Egészségbiztosítási és a Nyugdíjbiztosítási Alap felügyeletét és a társadalombiztosítás igazgatási szerveinek irányítását állami feladatnak minősítette, egyben kimondva, hogy ezt az állami feladatot (az Alapok felügyeletét, az Alapokhoz tartozó vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogok gyakorlását, az igazgatási szervek irányítását) a Kormány "meghatározott személy útján" látja el.

A T. felhatalmazó rendelkezése alapján a Kormány ezt a feladatot a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkárára ruházta.

Az R. 2. §-a túllépte a Kormánynak az Alkotmányban biztosított szervezetépítési szabadságát.

A Kormány szervezetépítési döntésének alkotmányos határait az Alkotmány az alábbi rendelkezéseivel vonja meg:

- az államigazgatási ágazatok vezetése miniszteri feladat (Alkotmány 37. § (2) bekezdés);

- az Országgyűlés előtt politikai felelősséggel csak a Kormány tagjai taroznak [a végrehajtó hatalom ellenőrzésének alkotmányos garanciája - Alkotmány 39. § (2) bekezdés];

- az államigazgatás bármely ága közvetlen kormányfelügyelet alá vonásának alkotmányi felhatalmazása, s egyben erre a feladatra külön (önálló) szerv létrehozása [Alkotmány 40. § (3) bekezdés];

A T. 1. és 3. §-ában meghatározott állami feladat - tartalma és nagyságrendje szerint - megállapíthatóan egy államigazgatási ágazat irányítását magában foglaló feladat. Ezt az ágazatot a törvényalkotó a Kormány irányítása alá helyezte, azzal, hogy felhatalmazta a Kormányt annak a személynek a kijelölésére, aki a Kormány nevében az ágazat irányításával kapcsolatos jogokat gyakorolja. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései szerint az ágazat irányítása miniszterre ruházandó feladatnak minősül. A Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről szóló 1997. évi LXXIX. törvény 18. § (2) bekezdése kétségtelenül úgy rendelkezik, hogy a "politikai államtitkár meghatározott feladat elvégzésre is kinevezhető". A törvényben megfogalmazott feladat (eltekintve most az idézett rendelkezés nyelvtani értelmezéséből eredő bizonytalanságtól, miszerint az időben véges feladat elvégzése és nem egy folyamatos feladat ellátása utal) nyilván nem lehet ágazati feladat és - nagyságrendje szerint - olyan "Kormány által meghatározott feladat" sem, amelyeket a tárcanélküli miniszterek látnak el. [Alkotmány 37. § (2) bekezdés] Ugyanakkor a politikai államtitkár alkotmányjogi felelőssége a miniszter és a miniszterelnök viszonyában áll fenn. A társadalombiztosítási ágazat irányításának a Miniszterelnöki Hivatal politikai államtitkárára ruházása ezáltal kétségessé teszi az ágazat irányításáért való miniszteri felelősség meglétét. A Miniszterelnöki Hivatalról szóló 137/1998. (VIII. 18.) Korm. rendelet 2. § (3) bekezdésére utalva, kérdéses a miniszteri felelősség fennállása, ha a társadalombiztosítási ágazat irányításával kapcsolatos feladat- és hatásköröket önálló feladat- és hatáskörként gyakorolja az államtitkár és azok nem soroltattak a miniszter feladatkörébe és ezzel felelősségi körébe.

Mindezekre tekintettel az R. 2. §-a, amely a T. alkotmányjogi szempontból pontatlan felhatalmazását (meghatározott személy) alkotmánysértő módon hajtotta végre, nevezetesen: a központi államigazgatási ágazat irányítását magában foglaló feladatot a maga teljességében miniszteri jogállású személy helyett politikai államtitkárra ruházta, alkotmányellenes, ezért a felhatalmazó rendelkezést az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie.

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye

Az Országgyűlésnek joga volt arra, hogy megszüntesse a társadalombiztosítási önkormányzatokat. Az a mód azonban, ahogyan ezt tette - álláspontom szerint - több okból is alkotmányossági aggályokat támaszt. Ez utóbbiakat az Alkotmánybíróságnak összefüggéseiben is értékelnie kellett volna, s a szükséges konzekvenciákat - akár a T. és az R. alkotmányellenességének kimondásával is - le kellett volna vonnia.

1. A határozat többhelyütt is elvi jelentőséget tulajdonít annak, hogy a "Kormány rendeletében meghatározott személy" kizárólag csak az "igazgatási szervek irányításában" vesz részt. Ennek ugyanakkor maga a T. mond ellent a 3. §-ában, amely szerint: "Az Alapokhoz tartozó vagyon és a biztosítási önkormányzatok vagyona állami tulajdon, a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogokat a Kormány az 1. § (2) bekezdése szerinti személy útján gyakorolja..."

Nincs tehát arról szó, hogy a politikai államtitkár kizárólag csak "az igazgatási szervek irányításának" feladatát kapta volna meg. Annak ellenére nincs így, hogy a T. 11. §-a már ismét csak arról szól, hogy a Kormány felhatalmazást kap a központi hivatali szerv irányítását ellátó személy jogállásának, feladat- és hatáskörének rendeletben történő szabályozására.

A politikai államtitkárnak tehát ténylegesen kétféle jogköre van:

a) A T. 1. § (2) bekezdése alapján gyakorolja az igazgatási szervek irányítását;

b) A T. 3. §-a alapján az ő személyén keresztül gyakorolja a Kormány a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogokat.

E kettős tartalom adja hatáskörének kereteit (de tartalmát is), amelynek rendeleti szintű szabályozására a Kormány felhatalmazást kapott. [T. 11. §: "felhatalmazást kap a Kormány, hogy rendeletben szabályozza: b) A központi hivatali szerv irányítását ellátó személy jogállását, feladat- és hatáskörét."] Ebben a hatáskörben a T. 3. §-a szerint ugyancsak őt megillető "vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogosítványok" is benne vannak. A pontatlan és parttalan, - éppen ezért a Jat. 15. § (1) és (2) bekezdésébe is ütköző felhatalmazás így gyakorlatilag a teljes társadalombiztosítási vagyont "átcsúsztatta" a politikai államtitkár hatáskörébe, nemcsak annak a "szervi" irányításával kapcsolatos feladat- és hatásköröket. Ilyen alapról vitatható az AB határozat III. 6. pontjában írt fejtegetés helyessége is. A Jat. 15. § (2) bekezdése szerinti követelmény ugyanis csak akkor teljesült volna, ha a T. a felügyelet tárgykörével kapcsolatos alapvető jogokat és kötelezettségeket előbb már maga (és kizárólag maga) szabályozta volna. A Jat. 5. § j) pontja kifejezetten olyan tárgykörként említi a társadalombiztosítást, amely az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei körébe tartozik; ilyenként pedig azt törvényben kell szabályozni. Ez a reguláció védelem alatt áll: "A szabályozás tárgykörébe tartozó alapvető jogok és kötelezettségek szabályozására nem lehet felhatalmazást adni". [Jat. 15. § (2) bek.]

A Jat. 4. § c) pontja értelmében az állami pénzügyeket is törvényben kell szabályozni. Az állami tulajdonná lett biztosítási önkormányzati vagyon "pénzügyei" nyilvánvalóan az állami pénzügyek körébe tartoznak, amelyre nézve a Jat. a törvényi szintű regulációt írja elő. A T. ahelyett, hogy az érdemi rendezést maga elvégezte volna, megelégedett azzal a formulával, hogy "... a tulajdonosi jogokat a Kormány az 1. § (2) bekezdése szerinti személy útján gyakorolja".

Nem elégíti ki a T. 11. §-ában adott felhatalmazás sem azokat a követelményeket, amelyeket a Jat. 15. § (1) bekezdése állított fel. A felhatalmazás "tárgya" féloldalas lett, "kereteiről" pedig szó sem esik. (Gondolok itt a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogok gyakorlására.)

A felhatalmazás módja és az R. címe elrejti azt a tényt, hogy a politikai államtitkár a társadalombiztosítási igazgatási szervek irányítása körében és közben (a T. 3. §-ában számára biztosított lehetőséggel élve) gyakorolja a társadalombiztosítási vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogosítványokat is [a lényeget aligha rejtheti el az a szófordulat, hogy a "tulajdonosi jogokat a Kormány az 1. § (2) bekezdése szerinti személy útján gyakorolja"]. A tulajdonosi jogosítványok gyakorlása és az állampolgárok alapvető jogai és kötelességei között pedig - szemben a határozattal - igencsak szoros a kapcsolat.

2. A határozat több olyan korábbi AB határozatot is idéz, amelyek szerint az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata alapján önmagában az az eljárási mulasztás, hogy a jogszabály-előkészítés során az érintettek véleménynyilvánítását a Jat. szerint jogosult szervektől a jogalkotó nem szerezte be, a meghozott jogszabályt nem teszi alkotmányellenessé. [Pl. 352/B/1990/4. AB hat., ABH 1990, 229.; 32/1991. (VI. 6.) AB hat., ABH 1991, 159.; 30/1991. (VI. 5.) AB hat., ABH 1991, 421.; 496/B/1990. AB hat., ABH 1991, 495.] A határozatban írtnál nagyobb jelentőséget kellett volna tulajdonítani az "önmagában" kifejezésnek, amellyel kapcsolatban ugyancsak több AB határozat közelebbi pontosításokat is tesz. Így: a 7/1993. (II. 15.) AB határozat rögzítette, hogy a jogszabályok előkészítésére vonatkozó törvényi előírások megsértése akkor eredményezheti a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha az adott jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezésébe is kifejezetten ütközik. Az Alkotmány 4. §-a - az egyik indítvány alapján - belekerül ebbe a körbe. A határozat maga is értékeli ezt a kapcsolatot: "a szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit". A határozat szerint azonban: "az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a jogalkotás eljárási rendje és az Alkotmány 4. §-ában foglalt rendelkezés között alkotmányosan értékelhető, közvetlen összefüggés nincs. Az Alkotmány 4. §-a ugyanis nem tartalmaz előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység konkrét tartalmára vonatkozóan".

Álláspontom szerint azonban ennek az alkotmányi rendelkezésnek éppen azáltal nőtt meg a jelentősége, mivel annak a T. 3. §-a maga adott tartalmat azzal, hogy a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogról szólt, amelynek ha nem is címzettjei, de mindenképpen érintettjei a társadalombiztosítottak. Ez utóbbiak - akiknek egyébként a fentiek szerint a "társadalombiztosítás"-hoz alapvető jogaik és kötelezettségeik fűződnek - lettek elzárva érdekeik képviseletétől. Ebben az összefüggésben tehát nem teljesült a 16/1998. (V. 8.) AB határozat (ABK 1998. május, 225-228.) ama kitétele sem, amely szerint a társadalombiztosítás szervezetének kialakítása során az Országgyűlésnek úgy kell eljárnia, hogy ne sértse meg az Alkotmány rendelkezéseit.

3. A határozat III. 7. pontja szerint az önkormányzatok azonnali megszüntetése a biztosítási ellátásokat csak akkor veszélyeztetné, ha a törvényhozó a társadalombiztosítás igazgatására és általában működtetésére alkalmas alkotmányos szabályokat nem dolgozta volna ki.

E különvélemény 1. pontjában írtakra figyelemmel nem állítható, hogy megtette volna ezt a "vagyonnal kapcsolatos_ tulajdonosi jogok gyakorlásával" összefüggésben. Erre tekintettel a T. kihirdetésétől számított nyolcadik napon történő hatálybalépésnek a jogbiztonságot veszélyeztető alkotmányos relevanciája van. Semmi közelebbi támpont nincs ugyanis jelenleg arra nézve, mit jelent a vagyonnal kapcsolatos tulajdonosi jogok gyakorlása, mit takar tartalmilag és érdemben a "tulajdonosi" irányítás. Nem maradt tehát "kellő idő" a jogszabállyal érintett személyek és szervek számára annak eldöntéséhez, hogy miként alkalmazkodjanak a jogszabály rendelkezéseihez. [28/1992. (IV. 30.) AB hat., ABH 1992, 156-157.] Nem ok nélkül mondta ki egyik korábbi határozatában az Alkotmánybíróság: "A demokratikus jogállam azonban - sok egyéb mellett abban is különbözik a diktatúrától, hogy nem él vissza azzal a lehetőséggel, amelyet a jog megismerésének általános érvényű követelménye és az erre alapított felelősségrevonás az állam számára nyújt, hanem kellő törvényi garanciákkal megteremti annak a reális lehetőségét, hogy a jogalanyok valóban megismerhessék a reájuk irányadó jogszabályi rendelkezéseket, s módjukban álljon magatartásukat azokhoz igazítani."

4. A 16/1998. (V. 8.) AB határozat értelmében nem volt alkotmányos akadálya annak, hogy az Országgyűlés megszüntesse a társadalombiztosítási önkormányzatokat. Az a mód azonban, ahogyan ezt tette, nem felel meg maradéktalanul a jogállamiság követelményének. "Az adott történelmi helyzetet a jogállam keretein belül és annak kiépítése érdekében figyelembe lehet venni. Nem lehet azonban a történelmi helyzetre, a jogállam megkövetelte igazságosságra hivatkozva a jogállam alapvető biztosítékait félretenni. Jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani. A mindig részleges és szubjektív igazságosságnál a tárgyi és formális elvekre támaszkodó jogbiztonság előbbrevaló." [11/1992. (III. 5.) AB hat., ABH 1992, 82.]

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró