90/2007. (XI. 14.) AB határozat

jogszabályok alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (1) bekezdésének első mondata, valamint a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alkotmányellenes, ezért azokat 2008. június 30-i hatállyal megsemmisíti.

A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 98. § (1) bekezdésének a megsemmisítést követően hatályban maradó szövege:

"98. § (1) A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény helyi önkormányzatokért felelős miniszter fejezetében, elkülönítetten biztosítja. "

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény 13/A. §-a alkotmányellenes, ezért azt a határozat Magyar Közlönyben való közzétételének napjával megsemmisíti.

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 100. § (1) bekezdés a) pontjának "vagy kormányrendelet" szövegrésze, valamint 174/A. § b) pontja alkotmányellenes, ezért azokat a határozat Magyar Közlönyben való közzétételének napjával megsemmisíti.

A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 100. § (1) bekezdés a) pontja a következő szöveggel marad hatályban:

"100. § (1) Nincs helye fellebbezésnek

a) ha az ügyben törvény azt kizárja, "

4. Az Alkotmánybíróság a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény 176. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

5. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 17. § (2) bekezdése, 33/A. § (1) bekezdés i) pontja, 42. § (3) bekezdése, 52. § (2) bekezdése, 63/C. § (1) bekezdése, 70. § (3) bekezdése, 92/C. § (6) bekezdése, 95. § a) pontja, 97. § a) pontja, 96. § c) pontja, a 98. §-át megelőző alcím, 98. § (2) bekezdése, 98. § (3) bekezdése, valamint 99. § (1) és (2) bekezdése, 98. § (4)-(5) bekezdése, 99. § (1) bekezdése, 103. § (3) bekezdése, 105. §-a alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványokat elutasítja.

6. Az Alkotmánybíróság a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény 4/A. § (1) bekezdése, 24. § (4) bekezdés e) pontja; a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 30/B. § (4) bekezdése, 30/O. § (1) bekezdése, 60/H. § (1) bekezdése, 60/M. § b) pontja, 60/H. § (2) bekezdése, 60/I. § (1) és (4) bekezdésében, valamint 60/J. § (1), (2) és (4) bekezdése, 60/I. § (2) és (3) bekezdése, 60/J. § (1) bekezdése, 62. § (1) bekezdése; a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény 39. § (3) bekezdése; a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény 28. § (2) bekezdése, 29. § (1) bekezdése, 55. § (4) bekezdés a) pontja; a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 19. §-a, 116. § (2)-(3) bekezdése; valamint a központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 2. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványokat elutasítja.

7. Az Alkotmánybíróság az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőségről szóló 295/2006. (XII. 30.) Korm. rendelet, a Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság kijelöléséről szóló 365/2006. (XII. 28.) Korm. rendelet, a környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési feltételeiről szóló 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az állatvédelmi hatóság kijelöléséről szóló 334/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről szóló 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az Országos Egészségbiztosítási Pénztárról szóló 317/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Vám- és Pénzügyőrség szervezetéről, valamint egyes szervek kijelöléséről szóló 314/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a földhivatalokról, a Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kincstári Vagyoni Igazgatóságról szóló 313/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 312/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az Országos Mentőszolgálatról szóló 322/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az Oktatási Hivatalról szóló 307/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról szóló 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványt elutasítja.

8. Az Alkotmánybíróság a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelettel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

9. Az Alkotmánybíróság a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény egésze, illetőleg 1. § (l)-(3) és (6) bekezdése, 5. § (1) bekezdése, 7. § (1) bekezdése d), h), i) pontja, 7. § (2) bekezdése a) és l) pontja, valamint 8. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítása iránt folytatott eljárást megszünteti.

10. Az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 33/A. § (6) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló eljárást megszünteti.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az Alkotmánybírósághoz négy indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a kormányzati szervezetalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény (a továbbiakban: Kszt.) egyes rendelkezései és ezzel összefüggésben a regionális közigazgatási hivatalok és más regionális államigazgatási szervek létrehozásával összefüggő egyes jogszabályok alkotmányellenességének megállapítását kérik. Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon jogszabály alapján keletkezett alkotmányossági problémákat vetnek fel, az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

1. Az egyik indítványozó a Kszt. egyes rendelkezéseinek ex tunc hatályú megsemmisítését kéri az alábbiak szerint:

a) Indítványozza a Kszt. - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) egyes szabályait módosító - 7. § (1) bekezdés d) pontja, valamit 8. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését. Az indítványozó álláspontja szerint a törvényhozó ezeknek a rendelkezéseknek az elfogadásával megsértette az Alkotmány 44/C. §-át, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, mert kétharmados törvényt egyszerű szótöbbséggel módosított, akkor, amikor az Ötv. rendelkezéseiben a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal megnevezését közigazgatási hivatalra módosította. Álláspontja szerint az Alkotmány 34. § (2) bekezdése ebben az esetben nem irányadó, mert az Ötv. rendelkezéseinek módosításával nem pusztán a közigazgatási szerv elnevezése módosult, hanem az Ötv. -ből fakadó illetékességi szabályokat is módosította a jogalkotó.

b) Az indítványozó szerint alkotmányellenes a Kszt. 5. § (1) bekezdése is, amely oly módon adott felhatalmazást a Kormánynak a közigazgatási hivatalok rendeletben való kijelölésére, hogy új 13/A. §-sal egészítette ki a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló 2004. évi CVII. törvényt (a továbbiakban: Kttv.) . A jogalkotó ezzel megkerülte a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalokat életre hívó, kétharmados szavazati aránnyal elfogadott Ötv. -t, és a Kormánynak adott felhatalmazást arra, hogy az Ötv. által létrehozott szerv "megszüntetéséről és jogutódlásáról" rendelkezzen. Az indítványozó szerint ez a szabályozási mód sérti a jogállamiság követelményét, és súlyosan csorbítja az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (2) bekezdésében biztosított azon hatáskörét, mely szerint törvényben meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit.

c) Az indítványozó kérte a Kszt. 176. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását is. A Kszt. -nek ez a rendelkezése 2007. január 31 -ével hatályon kívül helyezte a Kszt. 1-173. §-ait, azaz a Kszt. érdemi, más törvényeket módosító szabályait. Az indítványozó álláspontja szerint a sietség oka a sikeres alkotmányossági kontroll kikerülése. Az indítvány szerint ez sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott demokratikus jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményét. Ezért indítványozó kéri azt is, hogy az Alkotmánybíróság állapítsa meg az Ötv. és a Kttv. azon rendelkezéseinek alkotmányellenességét is, amelyeket a Kszt. szabályai állapítottak meg.

d) Ezen túlmenően az indítványozó a jogrendszerben felmerülő koherencia-zavar kiküszöbölése érdekében kezdeményezi a Kszt. valamennyi - az indítványban külön meg nem jelölt - olyan rendelkezésének megsemmisítését is, amely a közigazgatási hivatalokra vonatkozó szabályozást tartalmaz.

e) A Kormány élve a Kszt. -ben kapott felhatalmazással megalkotta a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Korm. r.) . Az indítványozó abban az esetben, ha az Alkotmánybíróság helyt ad az indítványban foglaltaknak, és megsemmisíti a kifogásolt törvényi rendelkezéseket, másodlagosan - magasabb szintű jogszabályba ütközése miatt - kezdeményezi a Korm. r. alkotmányellenességének megállapítását is.

2. A másik indítványozó a Kszt. 7. § (1) bekezdés d), h), i) pontjának, a 7. § (2) bekezdés a) és l) pontjának, valamint a 8. § a) pontjának alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte. A Kszt. ezen vitatott szabályai az Ötv., a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény (a továbbiakban: Áptv.), a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nek. tv.), a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Hőr. tv.), valamint a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény (a továbbiakban: Htv.) rendelkezéseiben a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal megnevezését közigazgatási hivatalra módosították. Az indítványozó közjogi érvénytelenségre hivatkozással kéri a vitatott szabályok alkotmányellenességének megállapítását és a kihirdetés napjára visszaható hatályú megsemmisítését. A Kszt. támadott rendelkezései olyan törvények szabályait módosították, amelyeket a törvényhozó az Alkotmány 40/A. § (4) bekezdése, 44/C. §-a, 68. § (5) bekezdése, valamint 69. § (4) bekezdése alapján kétharmados szavazati aránnyal fogadott el, így módosításukhoz is minősített többségre lett volna szükség. A törvényalkotási eljárás alkotmányos követelményeinek figyelmen kívül hagyásával megsértette a jogalkotó az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság elvét.

3. A harmadik indítványozó elsődlegesen a Kszt. egészének, másodlagosan a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 19. §-ának, 100. § (1) bekezdésének, 116. § (2)-(3) bekezdésének, 174/A. §-ának, a Kttv. 13/A. §-ának, valamint a központi állami szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Kászt.) 2. § (3) bekezdésének a Kszt. által megállapított szövegrészének és 16 kormányrendeletnek az alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kérte.

Az indítvány által támadott kormányrendeletek a következők:

- 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a közigazgatási hivatalokról

- 295/2006. (XII. 30.) Korm. rendelet az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőségről

- 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Magyar Államkincstárról

- 365/2006. (XII. 28.) Korm. rendelet az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság kijelöléséről

- 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről

- 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési feltételeiről

- 334/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az állatvédelmi hatóság kijelöléséről

- 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről

- 317/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos Egészségbiztosítási Pénztárról

- 314/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Vám- és Pénzügyőrség szervezetéről, valamint egyes szervek kijelöléséről

- 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a földhivatalokról, a Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól

- 313/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kincstári Vagyoni Igazgatóságról

- 312/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról

- 322/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Országos Mentőszolgálatról

- 307/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet az Oktatási Hivatalról

- 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról.

Az indítványozó álláspontja szerint a Kszt. megalkotása során a jogalkotó nem tartotta be a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénynek (a továbbiakban: Jat.) a jogalkotás rendjére vonatkozó szabályait. A Kszt. alapján lehetőség nyílt arra, hogy a közigazgatási szervek hatáskörét, illetékességét, irányítását a Kormány rendeletben szabályozza, megsértve ezzel a Jat. 2-5. §-aiban meghatározott kizárólagos törvényhozási tárgyakra vonatkozó szabályokat. A Kszt. megalkotása előtt nem készült a Jat. 18. §-a által előírt hatástanulmány, nem egyeztették az érdekképviseleti szervekkel, a Jat. 15. § (2) bekezdése alapján az alapvető jogok körében nem lehetett volna felhatalmazást adni és a jogszabályok nem biztosítottak megfelelő időt a bennük foglaltak alkalmazására való felkészüléshez. A jogalkotás rendjének ilyen módon való megsértése sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozottjogállamiság elvét.

Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése szerint az Országgyűlés meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. Az indítványozó álláspontja szerint a kormányzás szervezetének meghatározásához tartozik a közigazgatási szervek hatáskörének, illetékességének, valamint felettes szervének pontos meghatározása is. A Kormány az Országgyűlés hatáskörét elvonja, amikor e törvényhozási tárgykörökben rendeleteket alkot, ezzel megsérti a hatalommegosztás elvét, alkotmányos jogkörén túlterjeszkedik - állítja az indítványozó.

Álláspontja szerint az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében foglalt rendelkezés nem tekinthető felhatalmazásnak arra, hogy a közigazgatási szervek hatáskörét és illetékességét, a felettes szervek körét a Kormány az Országgyűlés kizárásával rendeleti úton szabályozza.

Ez az indítványozó is hivatkozik arra, hogy a Kszt. -nek az Ötv. -t módosító szabályai sértik az Alkotmány 44/C. §-át.

Az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot is sérti az, hogy a Ket. -nek a Kszt. által módosított szabályai felhatalmazást adnak a Kormánynak arra, hogy a fellebbezés lehetőségét rendeletben kizárja, és rendeletben szabályozza a jogorvoslatot elbírálására jogosult szervek körét.

Az indítványozó utal arra, hogy mivel a Kszt. csak egy hónapig hatályos és az Alkotmánybíróság gyakorlatában már előfordult, hogy a módosító jogszabály megsemmisítése mellett a módosított rendelkezéseket nem érintette, ezért az általa kirívóan alkotmányellenesnek ítélt néhány törvényi rendelkezés (a Ket., a Kttv., a Kászt, vitatott szabályai és a 16 kormányrendelet) alkotmányosságának vizsgálatát külön is kéri.

4. A negyedik indítványozó egyrészt a Kszt. -nek az Ötv. -t módosító 7. § (1) bekezdés d) pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kéri, ugyanazon alkotmányossági érvek alapján, mint a másik három indítványozó.

Másrészt mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kéri a Korm. r. -tel szemben, mivel az nem határozza meg egyértelműen, hogy a közigazgatási hivatalnak a különböző jogszabályokban meghatározott hatásköreit a kirendeltségek illetékességi területén hogyan kell gyakorolni, mivel a rendeletben nincs felhatalmazás a hatáskör átruházásra. Abban is alkotmányellenes mulasztást lát az indítványozó, hogy bár a Jat. 2. § a) pontja előírja, hogy az állami szervek hatáskörét törvényben kell szabályozni, a közigazgatási hivatalok esetében a hatáskört kormányrendelet szabályozza, hiányzik a hatáskört telepítő törvényi szabályozás. Az indítványozó álláspontja szerint ezek a szabályozási hiányosságok sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.

II.

Az Alkotmánybíróság eljárása során a következő jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:

1. Az Alkotmánynak az indítványozók által hivatkozott rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. "

"19. § (2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. "

"34. § (2) Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja. "

"40. § (3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni. "

"40/A. § (4) A Magyar Honvédség feladatairól és a rá vonatkozó részletes szabályokról szóló, továbbá a Rendőrségről, a Határőrségről, valamint a nemzetbiztonsági tevékenységgel összefüggő részletes szabályokról szóló törvények elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. "

"44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai. "

"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. "

"68. § (5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. "

"69. § (4) Az állampolgárságról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. "

2. A Kszt. -nek az indítványozók által vitatott szabályai: 1. § (1) A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 100. §-a helyébe a következő rendelkezés lép: "100. § (1) Nincs helye fellebbezésnek

a) ha az ügyben törvény vagy kormányrendelet azt kizárja,

b) az ügyfelek részéről, a közöttük létrejött egyezséget jóváhagyó határozat ellen,

c) a méltányossági kérelem tárgyában hozott határozat ellen.

(2) Az (1) bekezdés a) pontban meghatározott esetben az elsőfokú közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálatának van helye. "

(2) A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 116. § (2) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lép, egyben a § a következő új (3) bekezdéssel egészül ki:

"(2) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, az államigazgatási szerv felett felügyeletet gyakorló, illetve az azt irányító miniszter gyakorolja a felügyeleti jogkört

a) a területi vagy helyi szervekkel nem rendelkező kormányhivatal vagy központi hivatal, és

b) a területi vagy helyi szervekkel rendelkező kormányhivatal vagy központi hivatal központi szerve hatáskörébe tartozó hatósági ügyek esetében.

(3) Ha törvény vagy kormányrendelet eltérően nem rendelkezik, a közigazgatási hivatal hatáskörébe tartozó hatósági ügyek esetében a felügyeleti jogkört az adott ügycsoport tekintetében feladatkörrel rendelkező miniszter gyakorolja. "

(3) A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény az alábbi új 174/A. §-sal egészül ki:

"174/A. § Felhatalmazást kap a Kormány, hogy - az önkormányzati hatósági ügyek kivételével - a közigazgatási hatósági eljárásokban

a) közreműködő szakhatóságokat rendeletben jelölje ki,

b) az első fokú határozat elleni fellebbezést rendeletben zárja ki. "

(6) A központi államigazgatási szervekről, valamint a Kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2006. évi LVII. törvény 2. §-a a következő új (3) bekezdéssel egészül ki:

"(3) Törvény vagy kormányrendelet a központi hivatal vagy a közigazgatási hivatal irányításáról rendelkezhet úgy, hogy ügyek meghatározott csoportjaival összefüggésben - a hatékonysági és a pénzügyi ellenőrzés kivételével - az (1) bekezdés c), e) és g)-i) pontjaiban meghatározott hatásköröket valamely központi államigazgatási szerv vezetője gyakorolja. "

5. § (1) A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény a következő 13/A. §-sal egészül ki:

"13/A. § Felhatalmazást kap a Kormány, hogy a közigazgatási hivatalt vagy hivatalokat rendeletben jelölje ki. "

7. § (1) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg

(...)

d) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 17. § (2) bekezdésében a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének" szövegrész helyébe a "Kormány által rendeletben kijelölt szervnek (közigazgatási hivatal) " szöveg, 33/A. § (6) bekezdésében, 95. § a) pontjában és 97. § a) pontjában a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 42. § (3) bekezdésében a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetőjének, aki" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatalnak, amely" szöveg, 52. § (2) bekezdésében és 105. §-ában a "megyei közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 63/C. § (1) bekezdésében a "fővárosi közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 92/C. § (6) bekezdésében a "fővárosi, a megyei közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 92/C. § (6) bekezdésében a "fővárosi, a megyei közigazgatási hivatal vezetőjét" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatalt" szöveg, 98. §-át megelőző "A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal" alcím helyébe az "A közigazgatási hivatal" alcím, 98. § (1) bekezdésében a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) " szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 98. § (2) bekezdésében a "közigazgatási hivatal vezetője a fővárosban és a megyében" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 98. § (3) bekezdésében, valamint 99. § (1) és (2) bekezdésében a "közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 98. § (4) és (5) bekezdésében a "közigazgatási hivatal vezetőjének" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 99. § (1) bekezdésében a "közigazgatási hivatal vezetőjét" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatalt" szöveg,

(...)

h) a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi LV. törvény 4/A. § (1) bekezdésében a "lakóhelye szerint illetékes megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalban a hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 24. § (4) bekezdés e) pontjában a "közigazgatási hivatal vezetőjének" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatalnak" szöveg,

i) a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 30/B. § (4) bekezdésében az "az illetékes közigazgatási hivatal" szövegrész helyébe az "a közigazgatási hivatal" szöveg, 30/O. § (1) bekezdésében a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 60/H. § (1) bekezdésében és 60/M. § b) pontjában a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 60/H. § (2) bekezdésében az "az önkormányzat székhelye szerinti közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe Kormány által kijelölt közigazgatási hivatal" szöveg, 60/I. § (1) és (4) bekezdésében, valamint 60/J. § (1), (2) és (4) bekezdésében a "közigazgatási hivatal vezetője" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 60/I. § (2) és (3) bekezdésében a "közigazgatási hivatal vezetőjének" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 60/J. § (1) bekezdésében a "közigazgatási hivatal vezetőjét" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatalt" szöveg, 62. § (1) bekezdésében a "megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok vezetőinek" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg,

(...)

lép.

7. § (2) E törvény hatálybalépésével egyidejűleg

a) a határőrizetről és a Határőrségről szóló 1997. évi XXXII. törvény 39. § (3) bekezdésében az "az illetékes közigazgatási hivatal vezetőjét" szövegrész helyébe az "a közigazgatási hivatalt" szöveg,

(...)

l) a honvédelemről és a Magyar Honvédségről szóló 2004. évi CV. törvény 28. § (2) bekezdésében a "lakóhely szerinti megyei (fővárosi) közigazgatási hivatalhoz" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatalhoz" szöveg, 29. § (1) bekezdésében a "lakóhely szerinti megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg, 55. § (4) bekezdés a) pontjában a "megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal" szövegrész helyébe a "közigazgatási hivatal" szöveg,

(...) lép.

8. § E törvény hatálybalépésével egyidejűleg

a) a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 33/A. § (1) bekezdés i) pontjában, 96. § c) pontjában, 103. § (3) bekezdésében a "fővárosi, megyei" szövegrész, 70. § (3) bekezdésében a "megyei" szövegrész,

(...) hatályát veszti.

176. § (2) E törvény 174. § (6) bekezdése 2006. december 31-én, 1-173. §-a 2007. január 31-én hatályát veszti.

3. A jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatát igénylő minősített többséggel elfogadott törvényeknek a Kszt. által módosított, és az indítványozók által támadott rendelkezései:

3.1. Az Ötv. -nek a Kszt. által módosított szabályai: "17. § (2) A képviselő-testület ülésének a jegyzőkönyvét a polgármester és a jegyző írja alá. A jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt napon belül a jegyző köteles megküldeni a Kormány által rendeletben kijelölt szervnek (közigazgatási hivatal) . "

"33/A. § (1) A polgármester nem lehet: (...) i) a közigazgatási hivatal vezetője, köztisztviselője; annak a területi, helyi államigazgatási szervnek a köztisztviselője, amelynek feladatkörébe az adott önkormányzatot érintő ügyek tartoznak, és illetékessége az önkormányzatra kiterjed, "

"42. § (3) A megállapodást meg kell küldeni a közigazgatási hivatalnak, amely tizenöt napon belül tehet törvényességi észrevételt. "

"52. § (2) Új község alakításának a kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészen lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízatást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére, szakértői vélemény alapján a község elnevezésére, a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. A javaslat elkészítéséhez

- az előkészítő bizottság felkérésére - a közigazgatási hivatal szakmai segítséget ad, más szerv pedig szakmai segítséget adhat. "

"63/C. § (1) A közgyűlés a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében - a Kormány és a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével - meghatározza a főváros általános rendezési tervét, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját. A főváros általános rendezési tervében kijelölhető a főváros több kerületének ellátását biztosító közszolgáltatás területe, létesítmény helyszíne, nyomvonalai. Az ilyen kijelölt területeken, nyomvonalakon, illetve a közszolgáltatást nyújtó létesítmények tekintetében a jegyzői hatáskört a közigazgatási hivatal gyakorolja. "

"70. § (3) A területfejlesztési feladatok, illetőleg a kormányzati területi fejlesztési programok összehangolását

- a külön törvényben megállapított feladatkörben és szervezetben - a területfejlesztési tanács végzi. "

"95. § A Kormány:

a) a helyi önkormányzatokért felelős miniszter közreműködésével, a közigazgatási hivatal útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését; "

"96. § A helyi önkormányzatokért felelős miniszter:

(...)

c) közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester, a főpolgármester, a közigazgatási hivatal tevékenységét érintő jogszabályok, állami irányítás egyéb jogi eszközei és egyedi állami döntések tervezeteinek előkészítésében; "

"97. § A miniszter:

a) rendeletben határozza meg a polgármester, a főpolgármester, a megyei közgyűlés elnöke, a jegyző, a főjegyző, a közigazgatási hivatal államigazgatási feladatai ellátásának szakmai szabályait, és ellenőrzi azok érvényesülését; "

"A közigazgatási hivatal

98. § (1) A közigazgatási hivatal államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény helyi önkormányzatokért felelős miniszter fejezetében, elkülönítetten biztosítja.

(2) A közigazgatási hivatal

a) ellátja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja;

b)

c) ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket;

d)

e) a törvényességi ellenőrzés során szerzett tapasztalatai alapján az önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél;

f) összehívja a képviselő-testület ülését, ha a 12. § (1) bekezdése szerint tett indítványnak a polgármester tizenöt napon belül nem tesz eleget;

g) a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyben az önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt.

(3) A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogkörében vizsgálja, hogy a helyi önkormányzat

a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,

b) döntései (rendelete, határozata),

c) bizottsága, részönkormányzata, polgármestere, főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása által hozott önkormányzati határozat megfelel-e a jogszabályoknak.

(4) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogköre - az (5) bekezdésben foglalt kivétellel - azokra a helyi önkormányzat, illetve szervei által hozott határozatokra, amelyek alapján

a) munkaügyi vitának, illetve közszolgálati jogviszonyból származó vitának,

b) külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy közigazgatási hatósági eljárásnak van helye.

(5) A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogköre kiterjed a (4) bekezdésben felsorolt határozatokra is a (3) bekezdés a) pontjában meghatározott körben, továbbá a (4) bekezdés a) pontja esetében, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz.

99. § (1) A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés körében - határidő tűzésével - felhívja az érintettet a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatalt tájékoztatni.

(2) Ha a megadott határidőn belül intézkedés nem történt, a közigazgatási hivatal kezdeményezheti:

a) az Alkotmánybíróságnál a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát és megsemmisítését;

b) a törvénysértő határozat bírósági felülvizsgálatát;

c) a képviselő-testület összehívását a törvénysértés megszüntetésére, a képviselő-testület tisztségviselője felelősségének megállapítását.

(3) A jogszabálysértés megszüntetésére a pert a helyi önkormányzat, illetve a polgármester ellen a megadott határidő lejártától számított harminc napon belül lehet megindítani. A kereset benyújtásának a döntés végrehajtására halasztó hatálya nincs, de a végrehajtás felfüggesztését a bíróságtól lehet kérni. Ha a jogszabálysértő döntés végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a végrehajtás felfüggesztését - az érintett egyidejű értesítésével - kérni kell a bíróságtól. "

"103. § (3) A közigazgatási hivatal a köztársasági megbízott és hivatala jogutódja. "

"105. § A körjegyzőséghez tartozó községeket - ha az érdekeltek nem tudnak megállapodni - a közigazgatási hivatal jelöli ki. A lakosság érdekeit sértő kijelölés ellen a képviselő-testület a helyi önkormányzatokért felelős miniszterhez fordulhat. "

3.2. Az Ápt. -nek a Kszt. által módosított szabályai:

"4/A. § (1) A 4. § (1) bekezdés e) pontjában meghatározott vizsgát a kérelmező a közigazgatási hivatal által kijelölt vizsgabizottság előtt teszi le. "

"24. § (4) Felhatalmazást kap a Kormány, hogy megállapítsa:

(...)

e) a 4. § (1) bekezdés e) pontjában előírt vizsga követelményeit, valamint a közigazgatási hivatalnak a vizsgával kapcsolatos feladatait és az eljárás rendjét, a vizsga letétele alóli felmentésre való jogosultság igazolásának szabályait, a vizsga letételét igazoló okmány tartalmát és biztonsági követelményét. "

3.3. A Nektv. -nek a Kszt. által módosított rendelkezései:

"30/B. § (4) A (3) bekezdés szerinti megállapodás végrehajtásával kapcsolatban a megállapodás résztvevői között felmerült vitáról a közigazgatási hivatal a felek kezdeményezésétől számított 15 munkanapon belül egyeztetést tart. Ha az egyeztetés során 30 munkanapon belül nem jön létre megegyezés, a közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzési jogkörében jár el. "

"30/O. § (1) Nem lehet a települési kisebbségi önkormányzat elnöke: a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, az országgyűlési biztos, az Állami Számvevőszék elnöke, alelnöke és számvevője, a Kormány tagja, az államtitkár, a szakállamtitkár, a központi államigazgatási szerv köztisztviselője, a közigazgatási hivatal vezetője és köztisztviselője, a területi, helyi államigazgatási szervnek az a köztisztviselője, akinek feladatkörébe az adott települési kisebbségi önkormányzatot érintő ügyek tartoznak, és illetékessége a települési (területi) kisebbségi önkormányzatra kiterjed, a területileg illetékes helyi önkormányzat jegyzője (főjegyzője, körjegyzője), a polgármesteri hivatalának köztisztviselője, a bíró, ügyész, közjegyző, bírósági végrehajtó, a fegyveres erők, rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja, a területileg illetékes területfejlesztési tanács munkaszervezetének tagja, az, aki ugyanannál a települési kisebbségi önkormányzatnál a települési kisebbségi önkormányzat által létesített vagy fenntartott intézmény, gazdasági társaság vezetője, vezető tisztségviselője, aki a vezetői megbízást a települési kisebbségi önkormányzattól kapta. "

"60/H. § (1) A közigazgatási hivatal ellátja a kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését. A mérlegelési jogkörben hozott önkormányzati döntésnek kizárólag a jogszerűségét vizsgálhatja.

(2) Az országos önkormányzat (1) bekezdés szerinti törvényességi ellenőrzését a Kormány által kijelölt közigazgatási hivatal látja el. "

"60/I. § (1) A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzési jogkörében eljárva vizsgálja, hogy megfelel-e a jogszabályoknak a kisebbségi önkormányzat

a) szervezete, működése, döntéshozatali eljárása,

b) bármely határozata, ideértve a kisebbségi önkormányzat testületének, elnökének, bizottságának, illetőleg társulásának határozatait is.

(2) Nem terjed ki a közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogköre - a (3) bekezdésben foglalt kivétellel -azokra a kisebbségi önkormányzati döntésekre, amelyek alapján helye van

a) munkaügyi vitának (köztisztviselői vagy közalkalmazotti jogviszonyból származó vitának),

b) külön jogszabályban meghatározott bírósági vagy államigazgatási eljárásnak.

(3) A közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzési jogköre a (2) bekezdésben felsorolt ügyekre is kiterjed a (1) bekezdés a) pontja szerinti körben, továbbá a (2) bekezdés a) pontja szerinti ügyekben, ha a határozat a munkavállaló javára történő jogszabálysértést tartalmaz.

(4) A közigazgatási hivatal a feladat- és hatáskörében a kisebbségi önkormányzat kérésére szakmai segítséget nyújt. "

"60/J. § (1) A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzés körében - határidő kitűzésével - felhívja az érintetteket a törvénysértés megszüntetésére. Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedésről vagy egyet nem értéséről a közigazgatási hivatalt tájékoztatni.

(2) Ha a megadott határidőn belül nem történt intézkedés, vagy az érintett a felhívásban foglaltakkal nem értett egyet, a közigazgatási hivatal kezdeményezheti:

a) a jogszabálysértő határozat bírósági felülvizsgálatát,

b) a kisebbségi önkormányzat testületének összehívását a törvénysértés megszüntetésére,

c) a testület elnöke, elnökhelyettese felelősségének megállapítását.

(...)

(4) A közigazgatási hivatal a törvényességi ellenőrzése során törvényességi ellenőrzési tapasztalatai alapján a kisebbségi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását kezdeményezheti az Állami Számvevőszéknél. "

"60/M. § A Kormány:

(...)

b) a helyi önkormányzatokért felelős miniszter közreműködésével, a közigazgatási hivatal útján biztosítja a kisebbségi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, "

"62. § (1) A Kormány - az e feladattal érintett miniszterek és országos hatáskörű szervek bevonásával, a közigazgatási hivatal közreműködésével - a nemzeti és etnikai kisebbségekkel kapcsolatos állami feladatok ellátásáért felelős, kormányrendeletben kijelölt államigazgatási szerv útján segíti a kisebbségek jogainak és sajátos érdekeinek érvényesülését, szervezi ezek feltételeinek biztosítását. "

3.4. A Hőr. tv. -nek a Kszt. által módosított előírása: "39. § (3) A Határőrség területi szervének vezetője a közigazgatási hivatalt, a megyei (fővárosi) közgyűlés elnökét (főpolgármesterét), a megyei (fővárosi) rendőrfőkapitányt, a megyei (fővárosi) polgári védelmi parancsnokot; helyi szervének vezetője a települési önkormányzat polgármesterét, illetőleg az e) pontban foglaltakról a területileg illetékes környezetvédelmi és természetvédelmi hatóságot is haladéktalanul tájékoztatja. "

3.5. A Htv. -nek a Kszt. által módosított szabályai:

"28. § (2) A kérelmet a hadkiegészítő parancsnokság vezetőjéhez vagy a közigazgatási hivatalhoz kell benyújtani. A kérelemhez a jogszabályban meghatározott adatokat tartalmazó formanyomtatványt csatolni kell. Az a hadköteles, akinek a polgári szolgálat teljesítésére irányuló kérelmét elutasították, újabb kérelmet nem nyújthat be. "

"29. § (1) A polgári szolgálat teljesítésére vonatkozó engedély iránti kérelmet a közigazgatási hivatal bírálja el. A hadkiegészítő parancsnokság az eljárásban ügyfélként vehet részt. "

"55. § (4) A megyei védelmi bizottság elnöke a megyei közgyűlés elnöke, a fővárosi védelmi bizottság elnöke a főpolgármester. Tagjai:

a) a közigazgatási hivatal vezetője, (...) "

III.

Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az indítványok alapján mely törvényi szabályok alkotmányosságának érdemi felülvizsgálatát kell elvégeznie.

Ez a vizsgálat amiatt vált szükségessé, mert a Kszt. 176. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Kszt. 1-173. §-ai 2007. január 31-én hatályukat vesztik. A Kszt. -nek az indítványozók által támadott szabályai tehát az alkotmánybírósági határozat meghozatalakor már nem hatályos rendelkezések.

Az Alkotmánybíróság - főszabályként - hatályos jogszabály alkotmányellenességét vizsgálja. Hatályát vesztett jogszabályi rendelkezés csak akkor képezheti alkotmánybírósági eljárás tárgyát, ha az eljárás az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 38. §-ában szabályozott bírói kezdeményezés, illetőleg a 48. § szerinti alkotmányjogi panasz alapján folyik. Tekintettel arra, hogy az indítványok nem tartoznak e körbe, az Alkotmánybíróság a Kszt. egésze, illetőleg Kszt. 7. § (1) bekezdése d), h), i) pontja, 7. § (2) bekezdése a) és l) pontja, valamint 8. § a) pontja alkotmányellenességének megállapítása iránt folytatott az eljárást - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü határozat (ABH 2003, 2065.) (a továbbiakban: Ügyrend) 31. § a) pontja alapján megszüntette.

Az egyik indítványozó támadja a Kszt. 176. § (2) bekezdését is, arra hivatkozással, hogy a Kszt. rövid idővel történő hatályon kívül helyezése valójában az alkotmányossági vizsgálat megakadályozását célozta.

A Kszt. indokolása szerint a hatályvesztés időpontjának meghatározására "a jogrendszer felesleges terhelésének elkerülése érdekében" került sor. A jogrendszer tehermentesítése a már végrehajtott módosító, illetőleg hatályon kívül helyező rendelkezésektől volt - a törvény indokolása szerint - az egyik célja a később elfogadott deregulációs törvénynek, az egyes jogszabályok és jogszabályi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről szóló 2007. évi LXXXII. törvénynek is. A Kszt. 1-173. §-ai kizárólag más törvényeket módosító rendelkezéseket tartalmaztak. Ezek a módosító rendelkezések a Kszt. hatályba lépésének időpontjában 2007. január 1-jén beépültek a módosított törvények rendelkezései közé, a Kszt. a 276. § (2) bekezdésében meghatározott időpontra a záró rendelkezések kivételével "kiürült". (Vö.: 4/2006. (II. 15.) AB határozat ABH, 2006, 101.)

Önmagában az, hogy egy más törvényeket módosító törvény maga rendelkezik a hatályvesztésének időpontjáról, - miután betöltötte rendeltetését - nem tekinthető alkotmányellenesnek. Az 1437/B/1995. AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy "egy hatályon kívül helyező norma alkotmányellenességének a megállapítása önmagában nem vezet a hatályon kívül helyezéssel érintett rendelkezések hatályának automatikus 'feléledéséhez', az Alkotmánybíróságnak viszont valamely jogszabály 'újbóli hatályba helyezésére' hatásköre nincs, mert ez a jogalkotó kompetenciájába tartozik. " (ABH 1998, 616, 618-619.)

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kszt. 176. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Tekintettel arra, hogy az indítványozók a Kszt. által módosított szabályokkal összefüggésben is alkotmányellenességet állítanak, az Alkotmánybíróságnak a Kszt. vitatott szabályai által módosított rendelkezések alkotmányosságának vizsgálatát kellett elvégeznie.

Ezek a következők:

- az Ötv. 17. § (2) bekezdése, 33/A. § (1) bekezdés i) pontja, 42. § (3) bekezdése, 52. § (2) bekezdése, 63/C. § (1) bekezdése, 70. § (3) bekezdése, 96. § c) pontja, 95. § a) pontja és 97. § a) pontja, 92/C. § (6) bekezdés, 98. §-át megelőző A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal alcím, 98. § (1) bekezdése, 98. § (2) bekezdése, 98. § (3) bekezdése, valamint 99. § (1) és (2) bekezdése, 98. § (4) és (5) bekezdése, 99. § (1) bekezdése, 103. § (3) bekezdése és 105. §-a,

- az Ápt. 4/A. § (1) bekezdése, 24. § (4) bekezdés e) pontja, - a Nek. tv. 30/B. § (4) bekezdése, 30/O. § (1) bekezdése, 60/H. § (1) bekezdése és 60/M. § b) pontja, 60/H. § (2) bekezdése, 60/I. § (1) és (4) bekezdése, valamint 60/J. § (1), (2) és (4) bekezdése, 60/I. § (2) és (3) bekezdése, 60/J. § (1) bekezdése, 62. § (1) bekezdése,

- a Hőr. tv. 39. § (3) bekezdése,

- a Htv. 28. § (2) bekezdése, 29. § (1) bekezdése, 55. § (4) bekezdés a) pontja,

- a Kttv. 13/A. §-a,

- a Ket. 19. §-a, 100. § (1) bekezdése, 116. § (2)-(3) bekezdése, 174/A. §-a,

- a Kászt. 2. § (3) bekezdése, valamint a harmadik indítványozó által támadott 16 kormányrendelet.

Az indítványozók támadták még az Ötv. 33/A. § (6) bekezdését is. Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az indítványok benyújtását követően az Ötv. 33/A. § (6) bekezdése helyett új szabályozást alkotott a polgármesterek és a helyi önkormányzati képviselők összeférhetetlenségének megállapítására irányuló eljárással összefüggő törvénymódosításokról a 2007. évi LIX. törvény. Ezeket az új szabályokat az Alkotmány által előírt törvényalkotási eljárásban, minősített többséggel fogadta el az Országgyűlés, tehát e tekintetben okafogyottá vált az indítvány, így az Alkotmánybíróság az Ötv. 33/A. § (6) bekezdése alkotmányosságának vizsgálatára irányuló eljárást az Ügyrend 31. § e) pontja alapján megszüntette.

IV.

1. Mindegyik indítványozó hivatkozik arra, hogy a jogalkotó megsértette az Alkotmány 44/C. §-át, akkor, amikor egyszerű többséggel elfogadott törvényben módosította az Ötv. szabályait, az egyik indítványozó szerint sérelmet szenvedett az Alkotmány 40/A. § (4) bekezdése, 68. § (5) bekezdése és 69. § (4) bekezdése is, azáltal, hogy egyszerű többséggel módosította a törvényhozó az Ápt. -nek, a Hőr. -nek, a Htv. -nek és a Nektv. -nek a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokra vonatkozó rendelkezéseit.

Az Alkotmánybíróság 1/1999. (II. 24.) AB határozatának rendelkező részében alkotmányos követelményként fogalmazta meg:

"1. Az Alkotmánybíróság megállapítja: valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni. " (ABH 1999, 25.)

Ez az alkotmányos követelmény ebben az ügyben teljes mértékben nem alkalmazható, mert a közigazgatás reformjának megkönnyítése érdekében az Alkotmány 34. §-át egy új (2) bekezdéssel egészítette ki a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvénymódosításáról szóló 2006. évi LIV. törvény 1. §-a. Az Alkotmány 34. §-ának új (2) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza:

"(2) Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja. "

Az Alkotmánynak ez az új szabálya lehetőséget ad a kétharmados törvények egyszerű szótöbbséggel történő módosítására akkor, ha a törvényhozó csak a rendelkezésben szereplő közigazgatási szerv megjelölését kívánja módosítani. Az Alkotmánybíróságnak ezen ügy kapcsán az Alkotmánynak ezt a rendelkezését kell értelmeznie, és abban a kérdésben kell állást foglalnia, hogy az Ötv., az Áptv., Nek. tv., Hőr. tv., Htv. vitatott rendelkezéseiben a

"fővárosi, megyei közigazgatási hivatal", a "fővárosi, megyei közigazgatási hivatal vezetője" szövegrészek "közigazgatási hivatal", illetőleg a "Kormány által kijelölt közigazgatási hivatal" szövegre való módosítása csak a közigazgatási hivatal megjelölésének módosítását jelentette-e, vagy ezekkel a módosításokkal a törvényhozó meghaladta az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazása kereteit.

Az Alkotmánybíróság gyakorlata következetes volt az 1/1999. (II. 24.) AB határozatban megfogalmazott alkotmányos követelménynek az érvényesítésében minden olyan esetben, amikor 2/3-os törvény szabályát direkt módon módosította egyszerű többséggel elfogadott törvényben a törvényhozó. A 31/2001. (VII. 11.) AB határozatban (ABH 2001, 252, 263-264.) az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy mindazokban az esetekben, amikor formálisan (szövegszerűen) nem egyértelmű a módosítás (kiegészítés, hatályon kívül helyezés) "[... ] minden esetben vizsgálandó az is, hogy mi a kétharmados törvény által meghatározott szabályozási koncepció lényegi eleme, azaz érinti-e a lényeges normatartalmat az egyszerű szótöbbséggel megalkotott törvény. "

"A minősített többség (...) széles körű egyetértést igénylő funkciójából adódóan a kétharmados szavazatarány szükségességének a vizsgálata során elkerülhetetlen annak elemzése, hogy a széles körű konszenzus igénye az adott tárgykörben mire vonatkozott. Ez adott esetben megköveteli az alkotmányozó hatalom szándékának, a kialakult szabályozás történetiségének az elemzését is. Ezt a módszert az Alkotmánybíróság - döntése meghozatalánál - már alkalmazta. [Lásd pl. 4/1997. (I. 22.) AB határozat, ABH 1997, 41, 45.; 66/1997. (XII. 29.) AB határozat, ABH 1997, 397, 402-403.; 4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 57-59. ]"

Mivel ebben az ügyben is az az alkotmányossági probléma lényege, hogy az Alkotmány rendelkezései alapján nem állapítható meg egyértelműen, hogy a közigazgatási szerv megnevezésének megváltoztatása, mely esetekben igényel 2/3-os minősített többséget, az Alkotmánybíróságnak - kialakult gyakorlatára figyelemmel - azt kell vizsgálnia, hogy a közigazgatási szerv 2/3-os törvényben való megnevezésének módosítása érinti-e a kétharmados törvény szabályozási koncepciójának lényegi elemét.

2. A törvényekben az államigazgatási szervekre vonatkozó szabályozás - a 2/3-os többség szükségességének alkotmányossági megítélése szempontjából - kétféle módon jelenik meg:

a) Az egyik eset az, amikor az Alkotmánynak valamely alkotmányos szerv szabályozására vonatkozó rendelkezése alapján (pl. rendőrség), vagy valamely 2/3-os szabályozást igénylő alapvető jog gyakorlásának garanciájaként a 2/3-os többséggel elfogadott törvény intézményesíti (létesíti) az államigazgatási szervet, 2/3-os törvény határozza meg az államszervezetben elfoglalt helyét, rendeltetését, jogállásának alapvető jellemzőit. Ha az államigazgatási szervet a törvényhozó 2/3-os törvényben hozta létre, intézményesítette (pl. ORTT), az a szabályozás, amely megváltoztatja az ilyen szerv jogállását, a 2/3-os törvényben szabályozott szervezeti kereteit, - mivel az az Alkotmány valamely 2/3-os többséget előíró rendelkezésének érvényesítését szolgálja - a minősített többséggel elfogadott törvényi szabályozás lényegi elemének megváltoztatását eredményezi. Ezért a 2/3-os törvények államigazgatási szervek létrehozására vonatkozó szabályainak módosítása nem tartozik az Alkotmány 34. § (2) bekezdésébe foglalt felhatalmazás keretei közé, a módosításhoz 2/3-os szavazati aránnyal elfogadott törvény szükséges.

b) Az államigazgatási szerv megnevezését tartalmazó 2/3-os törvényi szabályozás másik esete az, amikor a szabályozott tárgykörben a minősített többséggel elfogadott törvény valamely államigazgatási feladat- vagy hatáskört szabályoz, amelynek ellátását valamely meglévő, más jogszabály (egyszerű többséggel elfogadott törvény, vagy kormányrendelet) által intézményesített (létesített) államigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe utalja.

A szabályozásnak ezen eseteiben az érintett államigazgatási szerv jogállása nem a minősített többséggel elfogadott feladat- és hatáskört szabályozó törvényi rendelkezésen alapul. Az ilyen törvényi rendelkezés kiválasztja, megjelöli az államigazgatási rendszeren belül azt a szervet, szervtípust, amely a törvényben szabályozott feladat- és hatáskör gyakorlására jogosult. Ha az ilyen rendelkezésekben megjelölt államigazgatási szervet intézményesítő jogszabály az államigazgatási szerv átszervezése következtében módosul, a 2/3-os törvényben szabályozott feladat- és hatáskörök gyakorlására is más szervezeti keretek között kerül sor, ami értelemszerűen maga után vonja a 2/3-os törvényben is az államigazgatási szerv megjelölésének módosítását. Ebben az esetben a feladat- és hatáskör gyakorlására jogosult szerv megjelölésének módosítása - ha a törvényben szabályozott feladat- és hatáskör nem változik - nem érinti a 2/3-os törvény szabályozási koncepcióját. (A belügyminisztérium megszüntetésével, az önkormányzatokkal kapcsolatos, korábban a belügyminisztérium hatáskörébe tartozó feladatokat a hatályos jog szerint az önkormányzati és területfejlesztési minisztérium gyakorolja. Az Ötv. -ben korábban a belügyminiszter számára megállapított feladat- és hatáskörök változatlanok maradtak, változatlanul minisztérium jogosult azok gyakorlására. Az Ötv. szabályozási koncepciója, a szabályozás lényege nem változott azzal, hogy a Kszt. az Ötv. rendelkezéseiben a "belügyminisztérium" megjelölés helyett "a helyi önkormányzatokért felelős miniszter" megjelölést iktatta be.) Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ilyen törvénymódosításhoz az Alkotmány 34. § (2) bekezdése alapján nincs szükség minősített többségre, akkor sem, ha 2/3-os törvény szabályának módosítására kerül sor.

3. A közigazgatási hivatal Kormány alá rendelt államigazgatási szerv, amelyre nézve az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést. Nincs olyan alkotmányi szabály, amely a közigazgatási hivatal jogállására vonatkozó szabályozáshoz minősített többséget kívánna meg. 2/3-os törvényi szabályozás a közigazgatási hivatal olyan feladat- és hatásköreinek szabályozásához szükséges, amelyek gyakorlása 2/3-os törvényi szabályozást igénylő emberi jogokat, vagy önkormányzati alapjogokat érint.

Az Ötv. vitatott szabályainak többsége, az Apt., a Nek. tv., a Hőr. tv. és a Htv. valamennyi vitatott rendelkezése az e törvényekben meghatározott valamely feladat-, hatáskör, illetőleg eljárási cselekmény címzettjeként jelölte meg a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalt, illetőleg összeférhetetlenségi okként határozta meg a közigazgatási hivatal vezetői tisztség betöltését. Ezekben a szabályokban a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalra utalás - mivel közigazgatási hivatalok e törvények megalkotásakor fővárosi és megyei szinten működtek - annak megjelölésére szolgált, hogy milyen típusú államigazgatási szerv a feladat-, hatáskör, az eljárási cselekmény vagy összeférhetetlenségi ok címzettje. Nem ezeken a rendelkezéseken alapult a közigazgatási hivatalok jogállása, nevezetesen az, hogy a közigazgatási hivatalok fővárosi, megyei szinten szervezett államigazgatási szervek. Ezen szabályok tekintetében a szabályozás lényege nem változott azzal, hogy a közigazgatási hivatal megjelölése elől elmaradt a "megyei" és a "fővárosi" jelző, s - mivel a közigazgatási hivatal alapfeladatai tekintetében egyszemélyi felelős vezetés alatt áll - azzal sem, hogy a vitatott rendelkezések a közigazgatási hivatal vezetője helyett, a közigazgatási hivatalt jelölik meg a feladat- és hatáskör címzettjeként. Az ezekben a rendelkezésekben szabályozott feladatok, hatáskörök, eljárási cselekmények címzettje a közigazgatási hivatal volt, és az is maradt. Így e rendelkezések tekintetében nem állapítható meg, hogy a törvényhozó túllépte volna az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében szabályozott felhatalmazása kereteit.

Ezért az Alkotmánybíróság az Ötv. 17. § (2) bekezdése, 33/A. § (1) bekezdés i) pontja, 42. § (3) bekezdése, 52. § (2) bekezdése, 63/C. § (1) bekezdése, 96. § c) pontja, 95. § a) pontja és 97. § a) pontja, 92/C. § (6) bekezdés, 98. §-át megelőző A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal alcím, 98. § (2) bekezdése, 98. § (3) bekezdése, valamint 99. § (1) és (2) bekezdése, 98. § (4) és (5) bekezdése, 99. § (1) bekezdése, 103. § (3) bekezdése és 105. § Apt. 4/A. § (1) bekezdése, 24. § (4) bekezdés e) pontja; a Nek. tv. 30/B. § (4) bekezdése, 30/O. § (1) bekezdése, 60/H. § (1) bekezdése és 60/M. § b) pontja, 60/H. § (2) bekezdése, 60/I. § (1) és (4) bekezdése, valamint 60/J. § (1), (2) és (4) bekezdése, 60/I. § (2) és (3) bekezdése, 60/J. § (1) bekezdése, 62. § (1) bekezdése, a Hőr. tv. 39. § (3) bekezdése, a Htv. 28. § (2) bekezdése, 29. § (1) bekezdése, 55. § (4) bekezdés a) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasította.

4. Az Ötv. 98. § (1) bekezdésének módosításával kapcsolatosan azonban vizsgálni kell, hogy a minősített többséget igénylő konszenzus igénye kiterjedt-e a helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzést gyakorló szerv jogállására, megváltozott-e az Ötv. szabályozási koncepciója azáltal, hogy az Ötv. e rendelkezésének egyszerű többséggel történő módosítása következtében lehetőség nyílt a közigazgatási hivatal államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására.

E vizsgálat megköveteli a kialakult szabályozás történeti elemzését.

Az Ötv. 103. § (3) bekezdése alapján közigazgatási hivatal jogelődjénekminősülő köztársasági megbízott intézményét az Ötv. hozta létre, és az Ötv. 98-100. §-ai szabályozták a jogállásának alapvető kérdéseit. A köztársasági megbízott regionális szinten működő sajátos jogállású intézmény volt, amelynek alapvető feladata az önkormányzatok működésének törvényességi ellenőrzése, a helyi önkormányzatok szervei által államigazgatási hatósági ügyekben első fokon hozott határozatok ellen benyújtott jogorvoslatok elbírálása, a működési területén tevékenykedő államigazgatási szervek tevékenységének összehangolása, és a Kormány által a feladatkörébe utalt államigazgatási feladatok ellátása volt. Az Ötv. határozta meg a köztársasági megbízott megbízatásának módját és időtartamát is. A köztársasági megbízott jogállására és hivatalára vonatkozó további rendelkezéseket törvény, az 1990. évi XC. törvény tartalmazott, működési területét, a régiókat a 66/1990. (VIII. 14.) OGY határozat határozta meg, feladatellátásnak részletes szabályait a 77/1992. (IV. 30.) Korm. rendelet állapította meg.

Az Ötv. 1994. évi módosítása során a köztársasági megbízott intézményét megszüntették, és helyette hozták létre a közigazgatási hivatalokat. Az Ötv. módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény az átszervezést a következőkkel indokolta:

"A Javaslat az 1990-ben létrehozott köztársasági megbízotti jogintézményt megszünteti. A zárórendelkezések között kimondja, hogy a fővárosi, megyei közigazgatási hivatal a köztársasági megbízott és hivatala jogutódja. A megszűnő köztársasági megbízotti jogintézmény helyett -feladatainak részleges átalakításával - a fővárosban és a megyékben államigazgatási feladatot ellátó költségvetési szervként a továbbiakban közigazgatási hivatal működik.

A regionális köztársasági megbízott intézménye nem vált be. Hivatalai viszont eredményes munkát végeztek a törvényességi ellenőrzésben, az igazgatásban. A fővárosban és a megyében - a Belügyminisztérium szerveként -működő közigazgatási hivatalok tevékenysége, az alapvető funkciók megőrzésével erősíthető a törvényesség fokozottabb érvényesítésében, az igazgatásszervezési feladatokban. " (...)

"Az átalakítás alapvető célja az, hogy az 1990-ben politikai kompromisszum eredményeként létrejött köztársasági megbízotti intézményt - amelynek tevékenységére mind a közigazgatáspolitikai, mind pedig a végrehajtó jellegű államigazgatási tevékenység jellemző volt - kifejezetten államigazgatási feladatok ellátására rendelje és így helyezze el azt az állami szervezet rendszerében.

A politikai elemektől mentes közigazgatási hivatal olyan államigazgatási szerv, amelyet a belügyminiszter irányít. Alapvető rendeltetése továbbra is a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének operatív elvégzése. "

Az 1994. évi LXIII. törvény módosítása nyomán az Ötv. 98-100. §-ai intézményesítették a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalt, mint államigazgatási szervtípust, meghatározva jogállását rendeltetését, alapvető feladatait, az államigazgatási rendszerben elfoglalt helyét. A szabályozás kétszintűvé vált. Az Ötv. szabályai mellett a 161/1994. (XII. 2.) Korm. rendelet rendelkezett a hivatalok jogállásával összefüggő részletszabályokról.

A közigazgatási hivatalok jogállását illetően újabb változás következett be 1996-ban.

Az Ötv. -t módosító 1996. évi LXXII. törvény csökkentette az Ötv. szerepét a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokjogállására vonatkozó szabályozásban. Indokolása szerint az Ötv. módosításának indoka a területi államigazgatási szervek reformjának megvalósítása, az, hogy alkalmassá lehessen tenni a közigazgatási hivatalokat a reformkoncepcióból adódó feladatok ellátására. E törvény az Ötv. -nek a közigazgatási hivatalok jogállására vonatkozó rendelkezéseit - a 98. § (1) bekezdése kivételével - hatályon kívül helyezte. A fővárosi, megyei közigazgatási hivataloknak a korábbihoz képest megváltozott jogállását ekkor már kormányrendelet, a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalokról szóló 191/1996. (XII. 17.) Korm. rendelet határozta meg. E kormányrendelet megváltoztatta a közigazgatási hivataloknak az államszervezetben elfoglalt helyét, a BM alá rendelt hivatali szervekből, a Kormány területi szerveivé váltak, megváltoztak a működésének szervezeti keretei, kiszélesedett államigazgatási feladat- és hatáskörük is.

Az Ötv. 1996-os módosítását követően lényegében a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének hatásköri és eljárási szabályai maradtak az Ötv. -ben, a közigazgatási hivatalok jogállására vonatkozó szabályok közül azonban egyet nem érintett az 1996. évi LXXII. törvény, az Ötv. 98. § (1) bekezdését, amely a következő szöveggel maradt hatályban egészen addig, amíg a Kszt. vitatott módosító rendelkezése hatályba nem lépett:

"98. § (1) A fővárosi, megyei közigazgatási hivatal (továbbiakban: közigazgatási hivatal) államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény Belügyminisztérium fejezetében, elkülönítetten biztosítja. "

Ezt a szabály a Kszt. 7. § d) pontja alapján a következőképpen módosult:

"98. § (1) A közigazgatási hivatal államigazgatási feladatokat ellátó költségvetési szerv. A közigazgatási hivatal működésének költségeit az Országgyűlés a költségvetési törvény helyi önkormányzatokért felelős miniszter fejezetében, elkülönítetten biztosítja. "

Az Ötv. e rendelkezésének alkotmányossági megítélése során is abból kell kiindulni, hogy változott-e a 2/3-os törvény szabályozási koncepciójának lényegi eleme azzal, hogy a módosítás során a közigazgatási hivatal megjelöléséből a törvényhozó hatályon kívül helyezte a "fővárosi, megyei" jelzőt.

A 2/3-os törvényben történő szabályozás igénye az Alkotmány 44/C. §-ának azon a rendelkezésén alapul, mely szerint a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához és az önkormányzatok alapjogainak korlátozásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

A helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés az önkormányzati alapjogok szabad gyakorlása korlátozásának lehetőségét is magában rejti, ezért a törvényességi ellenőrzés gyakorlására jogosult szerv hatáskörét 2/3-os törvény kell, hogy szabályozza. A 2/3-os törvényben szabályozott önkormányzati alapjogok védelmének szervezeti garanciájaként, az Ötv. hozta létre a törvényességi ellenőrzést gyakorlására jogosult szervet magát is. Az Ötv. 98. § (1) bekezdése intézményesítette a közigazgatási hivatalokat és határozta meg az államszervezetben elfoglalt helyüket. Az Ötv. -nek ez a szabálya fővárosi, megyei szervként iktatta be a közigazgatási hivatalt az államszervezetbe, azaz a 2/3-os törvényben megnyilvánuló politikai konszenzus kiterjedt arra is, hogy a helyi önkormányzatok felett fővárosi, megyei szinten működő államigazgatási szerv gyakorolja a törvényességi ellenőrzést. Ezért az Ötv. szabályozási koncepciójának lényeges elemét érintette az a módosítás, amely a "fővárosi, megyei" jelző hatályon kívül helyezésével lehetőséget adott a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására. Ezért ezzel a módosítással a törvényhozó túllépte az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében szabályozott felhatalmazása kereteit. Így megállapítható, hogy az Ötv. 98. § (1) bekezdésének a Kszt. 7. § (1) bekezdés d) pontja által módosított szövegét a törvényhozási eljárásnak az Alkotmány 44/C. §-ában szabályozott szabályainak megsértésével fogadta el az Országgyűlés. Ezért az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondata alkotmányellenes.

Mivel a regionális közigazgatási hivatalok létrehozása, illetőleg létrehozásuk törvényi alapjainak megteremtése 2/3-os többséggel elfogadott törvényi szabályozást igényelt volna, az alkotmányos törvényi alapok hiánya a Korm. r. -t is alkotmányellenessé teszi.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondata és a Korm. r. alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisítette.

Az Abtv. 43. § (1) bekezdése szerint: "Azt a jogszabályt vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. " A megsemmisítés időpontját tekintve az Abtv. 43. § (4) bekezdése kivételt enged, amennyiben kimondja, hogy az Alkotmánybíróság a 43. § (1) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. A Korm. r. alapján a közigazgatási hivatalok átszervezése megtörtént, létrehozták a regionális közigazgatási hivatalokat, kinevezték a vezetőiket. Az ex nunc hatályú megsemmisítés ebben a helyzetben a közigazgatási hivatalok működésének jogalapját szüntetné meg, megkérdőjelezhe-tővé tenné döntéseik érvényességét. Ezért az Alkotmánybíróság jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy a jogbiztonság követelménye a vizsgált rendelkezés jövőre nézve történő megsemmisítését teszi indokolttá.

A megsemmisítés időpontjának meghatározása során az Alkotmánybíróság kellő időt kívánt biztosítani a jogalkotónak ahhoz, hogy az alkotmányellenes helyzet megszüntetéséhez szükséges jogalkotói feladatának eleget tegyen, ezért a megsemmisítés időpontját 2008. június 30-ában határozta meg.

5. Az indítványok alapján az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett a Kttv. 13/A. §-ának alkotmányosságát is. A Kszt. 5. § (1) bekezdése új 13/A. §-sal egészítette a Kttv. -t, amely felhatalmazást adott a Kormánynak arra, hogy "a közigazgatási hivatalt vagy hivatalokat rendeletben jelölje ki".

Az indítványozók álláspontja szerint a jogalkotó ezzel megkerülte a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalokat életre hívó, kétharmados szavazati aránnyal elfogadott Ötv. -t és a Kormánynak adott felhatalmazást arra, hogy az Ötv. által létrehozott szerv "megszüntetéséről és jogutódlásáról" rendelkezzen, ez a szabályozási mód sérti a jogállamiság követelményét, és súlyosan csorbítja az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (2) bekezdésében szabályozott hatáskörét.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a vitatott rendelkezés - mivel a jogalkotó ezt a rendelkezést a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvényben helyezte el úgy, hogy a felhatalmazás a közigazgatási hivatal kijelölésére és nem jogállásának szabályozására szól - nem értelmezhető egyértelműen.

Egyik lehetséges értelmezése az, hogy a Kormány arra kapott felhatalmazást, hogy a Kttv. alapján a közigazgatási hivatalt megillető hatásköröket gyakorló közigazgatási hivatalokat kijelölje. Ezen értelmezés mellett a felhatalmazás az indítványozók által állított alkotmányellenessége nem állapítható meg.

A másik lehetséges értelmezése az, hogy ez a szabály - bár nem a közigazgatási jogban általánosan használt terminus technicust használja - valójában a közigazgatási hivatalok jogállásának szabályozására adott felhatalmazásnak tekintendő. Ha a felhatalmazás ekként értelmezendő, akkor helyt álló az indítványozóknak az a megállapítása, hogy az magában foglalja a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására adott felhatalmazást is.

A felhatalmazás egyértelműségének hiánya miatt az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett azt is, hogy a jogalkotó a Korm. r. megalkotása során, miként értelmezte a Kttv. e rendelkezését.

A vizsgált szabály értelmezését illetően nem nyújt eligazítást a Korm. r. preambuluma sem, amely a Kormány felhatalmazásának alapját a következőképpen állapítja meg:

"A Kormány az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdésében megállapított eredeti jogalkotói hatáskörében, az Alkotmány 35. §-a (1) bekezdésének c) pontjában és 40. §-ának (3) bekezdésében foglalt feladatkörében eljárva, valamint a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény 13/A. §-ában kapott felhatalmazás alapján a következő rendeletet alkotja: "

Ez a megfogalmazás a jogi megoldás elvi tisztázatlanságára utal. Ha a jogalkotónak az volt az álláspontja, hogy a Kormánynak a közigazgatási hivatalok jogállásával összefüggő szabályozási jogköre az Alkotmány 35. § (1) bekezdés c) pontján, 35. § (2) bekezdésén, valamint 40. § (3) bekezdésén alapul, és az Alkotmány e rendelkezései alapján eredeti jogalkotási hatáskörében alkotta meg a Korm. r. -t, nem értelmezhető, hogy milyen indokok tették szükségessé a Kttv. 13/A. §-ába foglalt felhatalmazást.

A Korm. r. a fővárosi, megyei közigazgatási hivatalok helyett regionális közigazgatási hivatalokat hozott létre, így annak tartalma alapján megállapítható, hogy a jogalkotó a közigazgatási hivatalok jogállásának teljes körű szabályozására adott felhatalmazásnak tekintette a vizsgált rendelkezést, amely magában foglalja a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására való felhatalmazást is. Amint arra az Alkotmánybíróság a fentiekben rámutatott: a közigazgatási hivatalokat fővárosi, megyei szintű államigazgatási szervként az Ötv. 98. § (1) bekezdése hozta létre, az államszervezetben elfoglalt helyük megváltoztatására csak az Ötv. módosítására alkalmas, a jelenlevő országgyűlési képviselők 2/3-ának szavazatával elfogadott törvényben van mód. A Kttv. 13/A. §-ában foglalt felhatalmazás alapján a közigazgatási hivatalok jogállásának korábban az Ötv. által szabályozott elemei minősített többséget igénylő törvényhozási tárgyból kormányrendeleti színtű szabályozás tárgyává váltak.

Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ez a szabályozási mód ellentétes az Alkotmány 44/C. §-ával, és sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvét, ezért megállapította, hogy a Kttv. 13/A. §-a alkotmányellenes és megsemmisítette azt.

6. Bár az nem a közigazgatási hivatalokkal kapcsolatos rendelkezést tartalmaz, - a minősített többség hiánya miatt - az indítványozók kérték az Ötv. 70. § (3) bekezdésének alkotmányossági vizsgálatát is. Az Ötv. 70. § (3) bekezdése a Kszt. -vel történt módosítása előtt a következőképpen szólt:

"(3) A területfejlesztési feladatok, illetőleg a kormányzati területi fejlesztési programok összehangolását - a külön törvényben megállapított feladatkörben és szervezetben - a megyei területfejlesztési tanács végzi. "

A Kszt. ezt a szabályt annyiban módosította, hogy a területfejlesztési tanács megnevezéséből hatályon kívül helyezte a "megyei" jelzőt.

Az Ötv. -nek a megyei területfejlesztési tanácsra vonatkozó szabályát a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény módosításáról szóló 1994. évi LXIII. törvény 40. §-a iktatta be az Ötv. szövegébe. Ez a szabály kezdettől fogva úgy rendelkezett, hogy a területfejlesztési tanács szervezetéről és feladatairól külön törvény rendelkezik. Az Ötv. a megyei területfejlesztési tanács jogállásának meghatározását eleve egyszerű többséggel elfogadható, külön törvényre bízta. Ez a külön törvény a területfejlesztésről és területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény (a továbbiakban: Tft.) . A Tft. a területfejlesztési tanácsok többszintű rendszerét hozta létre (országos, regionális, térségi, megyei fejlesztési tanácsok, valamint 2004. szeptember 1-jétől a kistérségi fejlesztési tanácsok), amelyek a Tft. által meghatározott feladatmegosztás szerint látják el a területfejlesztési feladatokat. Ezt figyelembe véve megállapítható, hogy az Ötv. 70. § (3) bekezdésében a "megyei" jelző hatályon kívül helyezése az Ötv. szabályozási koncepcióját - nevezetesen azt, hogy a területfejlesztési feladatok ellátása nem a megyei önkormányzat, hanem egy attól eltérő jogállású szervezet, a területfejlesztési tanács feladatkörébe tartozik - nem módosította. Így megállapítható, hogy a jogalkotó az Ötv. 70. § (3) bekezdésének módosítása során nem lépte túl az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében kapott felhatalmazás kereteit. Ezért az Alkotmánybíróság az Ötv. 70. § (3) bekezdés alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasította.

V.

1. Az egyik indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak állást kellett foglalni abban a kérdésben is, hogy az államigazgatás szerveinek szabályozása, az államigazgatási szervek intézményesítése, illetőleg jogállásuk meghatározása tekinthető-e az Alkotmány alapján kizárólagos törvényhozási tárgynak.

Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 19. § (2) bekezdését sérti az, hogy a Kszt. által végrehajtott törvénymódosítások következtében az államigazgatási szervezetrendszer alakítása, az államigazgatási szervek jogállásának szabályozása a Kormány hatáskörébe került. Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése a következő rendelkezést tartalmazza: "(2) Az Országgyűlés a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. " Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmánynak e szabálya alapján az államigazgatási szervek intézményesítése, jogállásuk szabályozása kizárólagos törvényhozási tárgynak minősül.

Az Alkotmány 19. § (2) bekezdése a kormányzás szervezetének, azaz a kormányzati rendszerbe tartozó szervek jogállásának meghatározását utalja az Országgyűlés hatáskörébe, ebből nem következik az, hogy az államigazgatási rendszerbe tartozó egyes államigazgatási szervek létrehozásáról, jogállásáról törvényben kell rendelkezni.

Az Alkotmány maga tartalmaz szabályozást arra nézve, hogy az államigazgatási szervezeti rendszerbe tartozó szervek közül, melyek létesítéséhez kívánja meg a törvényi szabályozást. Az Alkotmány 34. § (1) bekezdése alapján a minisztériumok felsorolásáról külön törvény rendelkezik, 40/A. §-a pedig egyes rendvédelmi szervek (rendőrség, határőrség, nemzetbiztonsági szolgálatok) jogállásának szabályozásához írja elő a törvényi szabályozás szükségességét. A Kászt. 1. §-a, valamint 71. §-a további államigazgatási szervek (az autonóm államigazgatási szervek és a kormányhivatalok) létesítését határozza meg kizárólagos törvényhozási tárgyként.

Az indítvány elbírálása során az Alkotmánynak a Kormány államszervezetben elfoglalt helyére, az államigazgatás működéséért viselt felelősségére vonatkozó rendelkezéseiből kell kiindulni.

Az Alkotmány 35. § (1) bekezdése alapján a Kormány alapvető feladata, hogy gondoskodjon a törvények végrehajtásáról, irányítsa és koordinálja a végrehajtó tevékenységet gyakorló államigazgatási rendszert. Az államigazgatási szervezeti rendszer jogszerű és hatékony, eredményes működésének biztosítása a Kormány felelősségi körébe tartozik. Az Alkotmány a Kormány e funkciójának gyakorlásához a Kormányt az államigazgatási rendszer egésze tekintetében megillető hatásköröket is biztosít, e körben az Alkotmány 40. § (3) bekezdése alapján az államigazgatási szervezeti rendszer tekintetében szervezetalakítási jog is megilleti. Az Alkotmány 40. § (3) bekezdése szerint: "(3) A Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni. "

Az indítványozó által alkotmányellenesnek tartott kormányrendeletek központi hivatalok, illetőleg területi államigazgatási szervek jogállásáról, tehát olyan, a Kormány irányítása alá tartozó államigazgatási szervezetrendszerbe tartozó államigazgatási szervekről rendelkeznek, amelyekre az Alkotmány 40. § (3) bekezdése alapján a Kormány szervezetalakítási joga kiterjed. Tehát az Alkotmány 19. § (2) bekezdésének sérelme miatt az indítványozó által felsorolt kormányrendeletek alkotmányellenessége nem állapítható meg. Ugyancsak nem tekinthető alkotmányellenesnek a Kászt. 2. § (3) bekezdésének az a szabálya sem, amely arra ad felhatalmazást a Kormánynak, hogy a központi hivatalok, illetőleg közigazgatási hivatalok tekintetében egyes irányítási jogok gyakorlását, valamely központi államigazgatási szerv vezetőjének hatáskörébe utalja.

Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a Kászt. 2. § (3) bekezdése, és az Országos Munkavédelmi és Munkaügyi Főfelügyelőségről szóló 295/2006. (XII. 30.) Korm. rendelet, a Magyar Államkincstárról szóló 311/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az egészségbiztosítási felügyeleti hatóság kijelöléséről szóló 365/2006. (XII. 28.) Korm. rendelet, a környezetvédelmi, természetvédelmi, vízügyi hatósági és igazgatási feladatokat ellátó szervek kijelöléséről szóló 347/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az építésügyi és az építésfelügyeleti hatóságok kijelöléséről és működési feltételeiről szóló 343/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az állatvédelmi hatóság kijelöléséről szóló 334/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a gyermekvédelmi és gyámügyi feladat- és hatáskörök ellátásáról, valamint a gyámhatóság szervezetéről és illetékességéről szóló 331/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az Országos Egészségbiztosítási Pénztárról szóló 317/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Vám- és Pénzügyőrség szervezetéről, valamint egyes szervek kijelöléséről szóló 314/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a földhivatalokról, a Földmérési és Távérzékelési Intézetről, a Földrajzinév Bizottságról és az ingatlan-nyilvántartási eljárás részletes szabályairól szóló 338/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kincstári Vagyoni Igazgatóságról szóló 313/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kormányzati Ellenőrzési Hivatalról szóló 312/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az Országos Mentőszolgálatról szóló 322/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, az Oktatási Hivatalról szóló 307/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet, a Kulturális Örökségvédelmi Hivatalról szóló 308/2006. (XII. 23.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványt elutasította.

2. Az egyik indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta a Ket. 19. §, 100. § (1) bekezdése, 116. § (2)-(3) bekezdése, valamint 174/A. §-a Kszt. által megállapított szövegének alkotmányosságát is. Az indítványozó álláspontja szerint a Ket. e rendelkezéseiben a Kormány számára adott jogalkotási felhatalmazás sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány a Ket. 100. § (1) bekezdés a) pontja, valamint 174/A. § b) pontja tekintetében megalapozott.

A Ket. 100. § (1) bekezdés a) pontja szerint nincs helye fellebbezésnek, ha azt törvény, vagy kormányrendelet kizárja, a 174/A. § b) pontja pedig felhatalmazást ad a Kormánynak arra, hogy a fellebbezést rendeletben kizárja.

Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a jogorvoslathoz való jog a törvény keretei között mindenkit megillető alapvető jog, amelyet az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján csak törvénnyel lehet szabályozni.

Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az Alkotmány 8. § (2) bekezdésével összefüggésben a törvényi és a rendeleti szabályozás viszonyát. E határozataiban rámutatott arra, hogy az alapjogok szabályozása akkor felel meg az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében meghatározott formai alkotmányossági követelménynek, ha törvényben történik. Azonban nem minden fajta összefüggés az alapjogokkal követeli meg a törvényi színtű szabályozást. Az alapjogokkal kapcsolatban álló, de azokat csak távolról, közvetetten érintő, technikai és nem korlátozó jellegű szabályok rendeleti szinten történő megalkotása önmagában nem alkotmányellenes. "Valamely alapjog tartalmának meghatározása és lényeges garanciáinak megállapítása csakis törvényi szinten történhet, törvény kell továbbá az alapjog közvetlen, jelentős korlátozásához is. " [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 300.; 29/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 148, 155. ]

A közigazgatási hatósági ügyekben a jogorvoslathoz való jog tartalmát, és a jogorvoslathoz való jog alapvető garanciális szabályait a Ket. VII. fejezete szabályozza. A közigazgatási eljárásban a fellebbezés a jogorvoslathoz való jog érvényesítésének nem egyetlen eszköze, de a fellebbezéshez való jog a jogorvoslathoz való jog érvényesülésének egyik legfontosabb garanciája. A fellebbezés a Ket. -ben szabályozott jogorvoslati rendszer központi eleme, a rendes jogorvoslati eszköz. A fellebbezés lehetőségének kizárása közvetlenül, a Ket. -ben szabályozott általános jogorvoslati rendhez képest korlátozó módon érinti a jogorvoslathoz való jog tartalmát, ezért a fellebbezés kizárása törvényi szabályozást igényel. A fellebbezéshez való jog kizárására a Kormánynak adott jogalkotási felhatalmazás sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését és azzal összefüggésben a 8. § (2) bekezdését.

Erre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ket. 100. § (1) bekezdés a) pontjának "vagy kormányrendelet" szövegrésze, és 174/A. §-ának b) pontja alkotmányellenes, ezért e rendelkezéseket megsemmisítette.

Az indítványozó a Ket. -nek a fórumrendszerre vonatkozó rendelkezéseit is támadja, azért mert álláspontja szerint a jogorvoslathoz való jogot sérti az, hogy a Ket. módosított szövege alapján a fórumrendszer, a másodfokú, valamint a felügyeleti jogkört gyakorló hatóságok szabályozására a Kormánynak is van hatásköre.

A Kszt. 2. § (1) bekezdés i) pontja által a Ket. 19. § (1) bekezdésében és a Kszt. 1. § (2) bekezdése által a Ket. 116. § (2)-(3) bekezdésében végrehajtott módosítás szövegpontosításra, a Ket. hatálybalépését követően alkotott törvényekkel való összhang megteremtésére, a korábban nehezen, illetőleg egyáltalán nem értelmezhető szabály egyértelművé tételére irányult. Nem bírt az indítványozó által neki tulajdonított tartalommal, nevezetesen nem szélesítette ki a Kormány korábbi szabályozási jogkörét. A

Kormány a Kszt. hatályba lépését megelőzően is rendelkezett hatáskörrel a fórumrendszer szabályozására.

Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy sérti-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében szabályozott jogorvoslathoz való jogot az, hogy a Ket. 19. §-a és 116. § (2)-(3) bekezdése alapján a Kormány is jogosult közigazgatási eljárásban a jogorvoslati fórumok meghatározására.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ket. 116. § (2)-(3) bekezdése és az Alkotmány 57. § (5) bekezdése között alkotmányjogilag értékelhető összefüggés nincs. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján a jogorvoslathoz való jog alanyi jogként megillet mindenkit, akinek jogát, jogos érdekét a közigazgatási hatóság döntése sérti. A közigazgatási eljárásban a jogorvoslathoz való jog az ügyfeleket megillető jog, amelynek érvényesülését az ügyfél által kezdeményezhető jogorvoslati eljárások biztosítják. A Ket. 116. § (2)-(3) bekezdése a felügyeleti jogkör gyakorlására jogosult szervek körét szabályozza. A felügyeleti eljárás nem az ügyfél jogorvoslati jogának érvényesítésére szolgáló jogorvoslati eszköz, a felügyeleti eljárás a Ket. 115. §-a alapján a döntés törvényességének biztosítékaként hivatalból folytatott eljárás. A felügyeleti eljárás lefolytatására jogosult szervek körének szabályozása az ügyfelek jogorvoslathoz való jogát nem érinti.

A Ket. 19. §-a, valamint 107. § és 108. §-ai lehetőséget adnak arra, hogy a másodfokon eljáró, azaz a fellebbezés elbírálására jogosult szervet ne csak törvény, hanem más jogszabály is meghatározza. A Ket. -nek ezek a szabályai a jogorvoslathoz való jog érvényesülését szolgáló jogorvoslati kérelem elbírálásáról rendelkeznek, így azok összefüggésben állnak a jogorvoslathoz való joggal. E szabályokkal kapcsolatosan az Alkotmánybíróságnak - fent idézett gyakorlatát figyelembe véve - azt kellett vizsgálnia, hogy a jogorvoslati fórumként eljárni jogosult közigazgatási szervek kormányrendeletben történő meghatározása érinti-e a jogorvoslathoz való jog tartalmát.

Az Alkotmánybíróság már több határozatában értelmezte az Alkotmány 57. § (5) bekezdését a jogorvoslat elbírálására jogosult szerv szempontjából. Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében a jogorvoslathoz való jog immanens tartalma az érdemi [... ] határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31. ] A közigazgatási eljárás jogorvoslati rendszerének alkotmányossági vizsgálata során rámutatott arra, hogy a jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el (513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 734.) .

Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során tehát azt tekintette a jogorvoslathoz való jog tartalmi elemének, hogy törvény teremtse meg a garanciáit annak, hogy az ügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el a jogorvoslati kérelmet.

A Ket. 106. §-a a következő rendelkezést tartalmazza:

"106. § (1) Az ügyfél jogorvoslathoz való jogának érvényesülése érdekében - az olyan ügyek kivételével, amelyekben e törvény alapján nincs helye fellebbezésnek - az elsőfokú hatáskört úgy kell megállapítani, illetve a szervezetrendszert úgy kell kialakítani, hogy legyen a fellebbezés elbírálására jogosult, az elsőfokú hatóságtól szervezeti, illetve feladatkör szempontjából elkülönülő szerv. "

A Ket. -nek ez a rendelkezése megfelelő garanciát nyújt az Alkotmány által szabályozott jogorvoslathoz való jogból folyó, a jogorvoslatot elbíráló szervvel szemben támasztott követelmények érvényesüléséhez. [Az Alkotmánybíróság e szabály megsértése miatt állapította meg a 19/2007. (III. 9.) AB határozatában a 81/2003. (VI. 7.) Korm. rendelet 5. § (2) bekezdésének alkotmányellenességét. (ABK 2007. március, 256.) ]

Tekintettel a közigazgatási ügyek sokrétűségére a közigazgatási hatósági ügyekben a fórumrendszer, az első- és másodfokon, illetőleg a felügyeleti eljárásban eljárni jogosult szervek köre az általános szabályok szintjén nem szabályozható. Ezért a Ket. 19. §-a úgy rendelkezik, hogy az első fokon eljáró szervet jogszabály határozza meg. A másodfokon eljáró, jogorvoslati jogkört gyakorló hatóságokra nézve a Ket. 107-108. §-ai állapítanak meg általános szabályokat az eljáró szerv felettes szervét jelölve meg jogorvoslati fórumként. Azonban, mivel az általános eljárási szabályok jellegüknél fogva nem lehetnek figyelemmel minden egyes közigazgatási ügy és minden egyes közigazgatási hatáskört gyakorló szerv jogállásának sajátosságaira, az általános eljárási törvénynek a jogorvoslati fórumrendszerre vonatkozó szabályai értelemszerűen másodlagos szabályok. Ami azt jelenti, hogy a Ket. -nek ezek a szabályai akkor alkalmazandók, ha más jogszabály, törvény vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik. Amint arra a fentiekben az Alkotmánybíróság rámutatott, az Alkotmány 40. § (3) bekezdése alapján a Kormányt megilleti az államigazgatási rendszeren belül a szervezetalakítási jog, amely a szervezet hatáskörének szabályozását is magában foglalja, nem tekinthető alkotmányellenesnek az, hogy a Ket. a közigazgatási jogorvoslati fórumrendszer alakítására felhatalmazást ad a Kormánynak is.

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a Ket. 19. §-a és 116. § (2)-(3) bekezdésével összefüggésben az indítványozó által állított alkotmányellenesség nem állapítható meg, ezért az indítványt e tekintetben elutasította.

3. Az Alkotmánybíróság elutasította azt az indítványt is, amely a Korm. r. -tel összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte.

Az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását egyrészt azért kérte, mert álláspontja szerint a Korm. r. a Jat. 2. § a) pontjával ellentétben, hatáskört megállapító törvényi szabályozás hiányában állapítja meg a közigazgatási hivatalok hatáskörét.

A Jat. 2. § a) pontjának hivatkozott rendelkezése szerint törvény szabályozza az állami szervek alapvető hatásköreit. Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint a Jat. szabályainak megsértése önmagában nem teszi alkotmányellenessé a jogszabályt, a Jat. rendelkezéseinek figyelmen kívül hagyása csak akkor eredményezi a jogszabály alkotmányellenességének megállapítását, ha a vizsgált jogszabály egyben az Alkotmány valamely rendelkezését is sérti. [30/1991. (VI. 5.) AB határozat, ABH 1991, 421, 422.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 395-397.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 349-350.; 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 206. stb. ] Az Alkotmánybíróság kizárólag a Jat. alapján nem állapít meg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet. (1621/E/1992. AB határozat, ABH 1993, 765, 766.)

Az Ötv. 98. § (2) bekezdés c) pontja alapján a közigazgatási hivatal ellátja a törvényben megállapított, továbbá a Kormány által hatáskörébe utalt államigazgatási feladatokat, hatásköröket, hatósági jogköröket. A Kormány tehát rendelkezik törvényi felhatalmazással arra, hogy rendeletben a közigazgatási hivatal számára hatásköröket állapítson meg. Az indítványozó nem jelölt meg a Korm. r. által a közigazgatási hivatal számára meghatározott olyan hatásköröket, amelyeket álláspontja szerint az Alkotmány valamely rendelkezése alapján törvényben kellett volna szabályozni.

Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte a Korm. r. 2. § (2) bekezdésével összefüggésben azért is, mert álláspontja szerint sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból folyó jogbiztonság követelményét az, hogy a Korm. r. nem tartalmaz felhatalmazást a közigazgatási hivatal hatásköreinek a kirendeltségekre való átruházására.

A Korm. r. 2. § (2) bekezdése szerint a kirendeltség a közigazgatási hivatal szervezeti egysége, amely a közigazgatási hivatal szervezeti és működési szabályzatában meghatározott feladatokat lát el.

A Korm. r. szabályai alapján egyértelműen megállapítható, hogy a kirendeltségek nem önálló közigazgatási szervek, a közigazgatási hivatal belső szervezeti egységei. A hatályos jogszabályi rendelkezések (a Korm. r. és a hatásköröket megállapító más jogszabályok) alapján hatásköre a közigazgatási hivatalnak, illetőleg a közigazgatási hivatal szakigazgatási szervének van. A kirendeltségek a közigazgatási hivatal nevében látják el a hivatal szervezeti és működési szabályzatában számukra meghatározott feladatokat. A Korm. r. a hatásköröket pontosan rendezi, az, hogy a jogszabály milyen módon és mélységig rendezi a közigazgatási szerven belüli munkamegosztást, nem alkotmányossági kérdés. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a hatáskörök rendezetlensége miatt, a Korm. r. -tel összefüggésben az Alkotmány 2. § (2) bekezdésében szabályozott jogállamiság elvéből folyó jogbiztonságot sértő szabályozási hiányosság nem állapítható meg.

Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét az Abtv. 41. §-a alapján rendelte el.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 116/B/2007.