30/2004. (VII. 8.) AB határozat

a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzatának a tulajdonában álló lakások bérbeadásának feltételeiről szóló 1/1994. (II. 1.) B-L.Ö.sz. rendelete 19. § (2) bekezdésének c) pontja, a 20. § (2), (4) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzatának a tulajdonában álló lakások bérbeadásának feltételeiről szóló 1/1994. (II. 1.) B-L.Ö.sz. rendelete 19. § (2) bekezdésének c) pontja, a 20. § (2) bekezdése első mondatának "illetve terheli" szövegrésze és a 20. § (4) bekezdése alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti.

A 20. § (2) bekezdés első mondata az alábbi szöveggel marad hatályban:

"20. § (2) A 19. § (1) bekezdése alapján a bérlőt pénzbeli térítésként a két lakás beköltözhető forgalmi értéke közötti különbözet 50%-a illeti."

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Budapest Főváros Közigazgatási Hivatalának vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzatának a tulajdonában álló lakások bérbeadásának feltételeiről szóló 1/1994. (II. 1.) B-L.Ö.sz. rendelete (a továbbiakban: Ör.) 19. § (2) bekezdés c) pontja és a 20. § (2) bekezdése felülvizsgálatát és megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál, mivel a képviselő-testület a törvényességi felhívásában foglaltakkal nem értett egyet.

Az indítványozó álláspontja szerint az Ör. kifogásolt rendelkezései, amelyek a lakásbérleti jogviszony megszüntetésével egyidejűleg, másik önkormányzati lakás bérbeadása esetén külön fizetési kötelezettséget állapítanak meg a bérlők terhére, törvény- és egyben alkot-mánysértőek az alábbiak miatt:

Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése kimondja, hogy a képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdése értelmében a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet. A lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Lt.) 3. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat - az Lt. keretei között alkotott -rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Mivel az Lt.-nek az önkormányzati lakásra kötött bérleti szerződés másik lakás bérbeadásával történő megszüntetését szabályozó 23. § (3) bekezdése nem ad felhatalmazást a bérlőt terhelő pénzbeli térítési fizetési kötelezettség előírására, ezért az Ör. támadott "rendelkezései sértik mind az [Lt.] ... rendelkezéseit, mind az Alkotmány jogalkotásra vonatkozó szabályait".

Az indítványozó indítványa alátámasztásaként hivatkozott az Alkotmánybíróság hasonló tárgyban hozott 32/1999. (X. 30.) AB határozatára (ABH 1999, 421-425.; a továbbiakban: Abh.), továbbá ismertette a képviselő-testület érveit is, miszerint "az általuk szabályozott bérleti jogviszony megszüntetése nem azonos az [Lt.-ben]... szabályozott speciális megszüntetéssel, hanem az a lakásgazdálkodási feladatok teljesítése érdekében megalkotott rendelkezés, amelynek célja a piaci viszonyok előtérbe helyezése. Az Ör. 19. § (2) bekezdés c) pontja a képviselő-testület véleménye szerint 'egy törvényből nem következő bérlői igény kielégítését jelenti' ".

2. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata, hogy utólagos normakontroll keretében a hatályos jogszabályokat vizsgálja (36/J/1990. AB végzés, ABH 1991, 669, 670-671.) Jelen esetben az Alkotmánybíróság megállapította: az Ör.-t a képviselő-testület az indítvány benyújtását követően több alkalommal módosította. A 2001. november 30-án hatályba lépett, a Belváros-Lipótváros Budapest Főváros V. kerületi Önkormányzatának a tulajdonában álló lakások bérbeadásának feltételeiről szóló többszörösen módosított 1/1994. (II. 1.) B-L.Ö.sz. rendelete módosításáról szóló 37/2001. (XI. 30.) sz. rendelet 1. §-a - egyebek mellett - az Ör. 20. §-át egy új (4) bekezdéssel egészítette ki, amely ugyancsak a bérlőt terhelő térítési kötelezettséget ír elő. Az Alkotmánybíróság ezért eddigi gyakorlatát követve [29/1993. (V. 4.) AB határozat, ABH 1993,227,229.; 4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71, 72.; 58/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 509, 511.; 59/1998. (XII. 11.) AB határozat, ABH 1998, 512.; 3/1999. (III. 24.) AB határozat, ABH 1999, 375.; 33/1999. (X. 30.) AB határozat, ABH 1999, 426, 428.] vizsgálatát - a támadott rendelkezéssel való összefüggése miatt - az Ör. 20. § (4) bekezdésére is kiterjesztette.

II.

1. Az Alkotmány rendelkezése:

"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

2. Az Lt. felhívott rendelkezései:

"3. § (1) A helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra (a továbbiakban: önkormányzati lakás) a tulajdonos önkormányzat - e törvény keretei között alkotott - rendeletében (a továbbiakban: önkormányzati rendelet) meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzati rendeletben meg kell határozni az önkormányzati lakás szociális helyzet alapján történő bérbeadásának feltételeit."

"23. § (3) A felek az önkormányzati lakásra kötött szerződést közös megegyezéssel úgy is megszüntethetik, hogy a bérbeadó a bérlőnek másik lakást ad bérbe, vagy pénzbeli térítést fizet. A másik lakás bérbeadása mellett pénzbeli térítés is fizethető. A másik lakás bérbeadására, illetőleg a pénzbeli térítésre vonatkozó szabályokat önkormányzati rendelet határozza meg."

3. Az Ör.-nek az indítvány elbírálásakor hatályos rendelkezései:

"19. § (2) A bérbeadható másik lakás a korábbi lakáshoz képest:

...

c) nagyobb szobaszámú, magasabb komfortfokozatú lehet alapterületi kötöttség nélkül, ha a kérelmező vállalja és megfizeti a felajánlott lakás és a kapott lakás (ok) beköltözhető forgalmi értéke közötti különbözet 50%-át."

"20. § (2) A 19. § (1) bekezdése alapján a bérlőt pénzbeli térítésként a két lakás beköltözhető forgalmi értéke közötti különbözet 50%-a illeti, illetve terheli. Amennyiben a bérbeadásra kerülő lakás kisebb alapterületű és kevesebb szobaszámú, de a bérlő lakásigénye mértékének alsó határát eléri úgy a bérlőt pénzbeli térítésként a két lakás beköltözhető forgalmi értéke közötti különbözet 70%-a illeti meg."

"20. § (4) Azt a kijelölt bérlőt, aki önhibáján kívül kényszerül lakáscserére és a csereként bérbeadott lakás lakásigénye mértékét nem haladja meg, de szociális bérlakásra nem jogosult, pénzbeli térítésként a két lakás beköltözhető forgalmi értéke közötti különbözet 25%-a terheli."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az önkormányzat jogalkotási hatáskörét az Alkotmány, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) és az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése rögzíti, hogy a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal. A Jat. meghatározza a jogforrási hierarchiát [1. § (1)-(2) bekezdése] és megállapítja az önkormányzati rendeletalkotás kereteit is, miszerint az önkormányzat törvény, törvényerejű rendelet felhatalmazása alapján, illetve a magasabb szintű jogszabályban nem szabályozott társadalmi viszonyok rendezésére alkothat rendeletet (10. §) . Az Ötv. 16. § (1) bekezdése lényegében ez utóbbi szabályozást ismétli meg.

A Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 434. § (2) bekezdése értelmében a lakásbérleti jogviszony létrejöttére, a felek jogaira és kötelezettségeire, továbbá a lakásbérlet megszűnésére vonatkozó szabályokat külön törvény -jelenleg az Lt. - tartalmazza. A Ptk. 434. § (4) bekezdése külön kiemeli, hogy a lakásbérlet létrejöttének, megszűnésének, a lakásbérleti jog folytatásának, a lakások elidegenítésének további feltételei jogszabályban való megállapítása is csak a külön törvény keretei között történhet. Az Lt. 3. § (1) bekezdése ugyancsak akként rendelkezik, hogy a helyi önkormányzat tulajdonában lévő lakásra a tulajdonos önkormányzat - az Lt. keretei között alkotott - rendeletében meghatározott feltételekkel lehet szerződést kötni. Az önkormányzat tehát kizárólag az Lt.-ben foglaltak szerint, az abban kapott felhatalmazás alapján szabályozhatja - egyebek mellett - a lakásbérleti jogviszony megszüntetésével egyidejűleg másik lakás, vagyis az ún. cserelakás bérbeadásának feltételeit is.

Az Alkotmánybíróság egy hasonló tartalmú önkormányzati rendelet felülvizsgálata során rámutatott, hogy az "Lt. 23. § (3) bekezdése ... a lakásbérleti jogviszony közös megegyezéssel történő megszüntetésének speciális esetét szabályozza. Az Lt. e rendelkezésének első mondata értelmében a felek a bérleti jogviszonyt közös megegyezéssel úgy is megszüntethetik, hogy a bérbeadó a bérlőnek másik lakást ad bérbe, vagy a bérbeadás helyett pénzbeli térítést fizet. E rendelkezés második mondata pedig a bérbeadónak arra is lehetőséget biztosít, hogy a másik lakás bérbeadása mellett pénzbeli térítést fizessen a bérlő javára. Amennyiben a felek a lakásbérleti jogviszonyt az Lt. e speciális rendelkezése alapján szüntetik meg, akkor kizárólag a bérbeadó, vagyis az önkormányzat által történő pénzbeli térítés fizetésének lehet helye, a bérlő terhére térítési kötelezettség nem állapítható meg. Ezt az értelmezést támasztja alá az Lt. 19. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés is, amely szerint önkormányzati lakás esetén, ahol a törvény a bérbeadó és bérlő jogai és kötelezettségei vonatkozásában a felek megállapodására utal, annak tartalmát a bérbeadó tekintetében önkormányzati rendelet határozza meg. Ez következik az Lt. szabályozási rendszeréből is, miszerint ebben a speciális bérbeadási esetben is az Lt.-ben meghatározott és már ismertetett általános bérbeadási feltételek az irányadók. ... [A]z Lt. 23. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján az önkormányzat rendeletében csak a másik lakás bérbeadására és a bérbeadó pénzbeli térítési fizetési kötelezettségére vonatkozó szabályokat állapíthatja meg" [32/1999. (X. 30.) AB határozat, ABH 1999, 421, 424, 425.].

2. Az Alkotmánybíróság az Lt. 23. § (3) bekezdése alkotmányossága vizsgálata eredményeként korábban már megállapította, hogy az Ötv. "8. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat egyik feladata a helyi közszolgáltatások körében a lakásgazdálkodás. Az önkormányzati lakásállomány a helyi közösség vagyonát képezi, hasznosítása az önkormányzatok kötelessége. Az önkormányzatok nem a lakástulajdonosok egyikeként gyakorolják a bérbeadási feladatokat. Pozíciójuk jellemzője, hogy a helyi közügyek gazdáiként, a lakásgazdálkodási feladatok ellátására - törvényben meghatározott - jogosultságként és kötelezettként végzik a bérbeadást. Ebből az is következik, hogy az önkormányzatok a lakásvagyonnal történő gazdálkodás során számos szempontot figyelembe vesznek. Ezeknek a szempontoknak a megfontolásával ajánlhatnak fel a bérlőnek a másik lakás bérbeadásakor pénzbeli térítést is. Ez a lehetőség általában kedvező a bérlő számára, de az önkormányzatot is hozzásegíti a lakásgazdálkodás keretei között megvalósítandó feladatok teljesítéséhez, amelyek településpolitikai, jövedelmezőségi, szociálpolitikai stb. kihatásúak lehetnek. Mindezek olyan lakásgazdálkodást eredményeznek, amely miatt az önkormányzatok lakásgazdálkodása kikerül a piacgazdaság köréből. Az önkormányzatoknak a lakásvagyon hasznosítása során - a lakással rendelkező magántulajdonosokhoz képest - helyi közszolgáltatásként többletfeladatokat is teljesíteniük kell, helyzetük tehát nem azonosítható a magánszemély tulajdonosokéval" (457/E/2000. AB határozat, ABH 2003, 1197, 1199-1200.).

A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította: az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésébe ütközik, hogy a képviselő-testület az Ör.-ben törvényi felhatalmazás hiányában és - tartalmát tekintve - törvénysértően írt elő az önkormányzat javára, illetőleg a bérlő terhére térítési kötelezettséget az önkormányzati tulajdonban álló lakásra kötött bérleti szerződés megszüntetésével egyidejűleg bérbeadott másik lakás esetén. Az alkotmányellenes rendelkezéseket ezért az Alkotmánybíróság megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben történő közzétételt az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 415/H/2000.