33/1999. (X. 30.) AB határozat

Békés Megye Képviselő-testülete és Szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról alkotott 7/1995. (V. 26.) KT számú rendelete törvényességénekvizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet törvényességének vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Békés Megye Képviselő-testületének a Békés Megye Képviselő-testülete és Szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról alkotott 7/1995. (V. 26.) KT számú rendelete 6. § (1) bekezdése, a 6. § (2) bekezdés második mondata és a 18. § (4) bekezdés törvénysértő és alkotmányellenes, ezért azokat megsemmisíti;

a 8. § törvényellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt pedig elutasítja. Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

A Békés Megyei Közigazgatási Hivatal vezetője a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdésének a) pontja alapján indítvánnyal fordult az Alkotmánybírósághoz, melyben Békés Megye Képviselő-testületének a Békés Megye Képviselő-testülete és Szervei Szervezeti és Működési Szabályzatáról alkotott 7/1995. (V. 26.) KT számú rendelete (a továbbiakban: SzMSz) 6. § (1) bekezdése, 8. §-a és 18. § (4) bekezdése törvényellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezett, mivel a épviselő-testület a törvényességi észrevételével nem értett egyet.

Az indítványozó álláspontja szerint törvénysértő az SzMSz 6. § (1) bekezdésében foglalt az a rendelkezés, mely szerint "az alakuló ülésen a képviselő-testület - a Területi Választási Bizottság elnökének jelentése alapján - vita nélkül határoz a megyei képviselők mandátumának hitelességéről". Az indítványozó törvénysértőnek tartja az SzMSz 8. §-át is, melynek (2) bekezdése a képviselőtestület szervei között az Ötv. 9. § (2) bekezdésében megjelölt

szerveken kívül más szerveket is megnevez. Az indítványozó vitatja továbbá az SzMSz 18. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés törvényességét, amely kimondja, hogy "zárt ülés elrendelése esetén az önkormányzati hivatal osztályvezetői szakértői minőségben vesznek részt a képviselőtestület ülésén".

II.

Az indítvány részben megalapozott.

1. A helyi önkormányzatok jogalkotási hatáskörének terjedelmét az Alkotmány és az Ötv. állapítja meg. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja az alapjogok között deklarálja önkormányzati ügyekben az önálló szabályozáshoz és igazgatáshoz való jogot. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése értelmében a képviselő-testület feladatkörében rendeletet alkothat, amely azonban nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az Ötv. 16. § (1) bekezdésében foglaltak szerint a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására alkothat önkormányzati rendeletet.

Az indítvány alapján az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy Békés Megye Képviselő-testülete a hivatkozott rendelkezésekben meghatározott jogalkotási hatáskörében

járt-e el, amikor az SzMSz indítvánnyal támadott rendelkezéseit megalkotta. Az Alkotmánybíróság vizsgálta továbbá, hogy az önkormányzati rendelet vitatott rendelkezései nem ütköznek-e magasabb szintű jogszabályba.

2. Az SzMSz indítvánnyal támadott rendelkezései a következők:

"6. § (1) Az alakuló ülésen a képviselő-testület - a Területi Választási Bizottság elnökének jelentése alapján - vita nélkül határoz a megyei képviselők mandátumának hitelességéről.

(2) A megyei képviselők helyének megüresedése esetén a bejutott képviselő mandátumát az Ügyrendi és Jogi Bizottság vizsgálja meg. A bizottság jelentése alapján a képviselő-testület a megüresedést követő ülésen vita nélkül határoz a mandátum hitelességéről.

8. § (1) A képviselő-testület szervei:

a) az elnök,

b) a bizottságok,

c) az önkormányzati hivatal.

(2) A képviselő-testületnek az önkormányzati törvény (a továbbiakban: Ötv.) 9. § (2) bekezdésében foglaltaknak nem minősülő szervei

a) a megyei képviselők térségi csoportjai,

b) a vezetői testület.

18. § (4) Zárt ülés elrendelése esetén az önkormányzati hivatal osztályvezetői szakértői minőségben vesznek részt a képviselő-testület ülésén."

3. Az indítványozó álláspontja szerint a "képviselő-testületnek nincs felhatalmazása arra, hogy ... a képviselők mandátumának akár a törvényességéről, akár hitelességéről való döntéshozatalt határozzon meg", ezért törvénysértő az SzMSz 6. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés.

Az Alkotmánybíróság az eljárása során megállapította, hogy az SzMSz nemcsak az indítványozó által megjelölt 6. § (1) bekezdésében, hanem a 6. § (2) bekezdésének utolsó mondatában is a képviselők mandátuma hitelességéről való döntést szabályoz, ezért eddigi gyakorlatát követve [3/1999. (III. 24.) AB határozat ABK 1999. március, 77; 59/1998. (XII. 11.) AB határozat ABH 1998, 512;

58/1998. (XI. 27.) AB határozat ABH 1998, 511; 4/1998. (III. 1.) AB határozat ABH 1998, 72.] vizsgálatát - a jogbiztonság érdekében - a támadott rendelkezéssel való összefüggése miatt kiterjesztette az SzMSz ez utóbbi rendelkezésére is.

Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 4. § (6) bekezdése kimondja, hogy a közigazgatási és önkormányzati szervtől- meghatározott kivételekkel - a hatáskörébe tartozó ügy nem vonható el. Az Ötv. 1. § (4) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az önkormányzatok - a törvényben előírt feladat- és hatásköreik ellátásán túl - az olyan helyi közügy önálló megoldását vállalhatják önként, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 33. § (2) bekezdés f) és g) pontjai értelmében a területi választási bizottság állapítja meg a választás eredményét és adja ki a képviselőknek a megbízólevelet. A területi választási bizottság ezen döntései ellen az 1997. évi C. törvény 80. § (3) bekezdése szerint az Országos Választási Bizottsághoz lehet jogorvoslattal fordulni. Az Országos Választási Bizottság döntése elleni kifogásról a Legfelsőbb Bíróság dönt.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a hivatkozott törvényi előírásokat sérti az SzMSz 6. § (1) bekezdésében és a 6. § (2) bekezdés utolsó mondatában foglalt azon rendelkezés, amely a mandátumok hitelességéről való döntési jogosultsággal ruházza fel a képviselő-testületet. Tiltott hatáskörelvonást jelent ugyanis az a szabályozás, amely - tartalmát tekintve - a választási szervek működésének és a választás eredményének a jogorvoslati eljáráson kívüli felülvizsgálatát eredményezi. Mivel a képviselőtestület a törvény által szabályozott társadalmi viszonyt a törvény rendelkezéseibe ütköző módon szabályozott, és ezzel megsértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének,

valamint az Ötv. 16. § (1) bekezdésének az önkormányzatok rendeletalkotási jogkörére vonatkozó szabályait, ezért az Alkotmánybíróság az SzMSz 6. § (1) bekezdését és 6. § (2) bekezdésének második mondatát megsemmisítette.

Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az indítvánnyal összefüggésben indokoltnak tartja megjegyezni, hogy önmagában a megbízólevelek meglétének vizsgálatára vonatkozó önkormányzati rendeleti szabályozás, mindaddig míg magasabb szintű jogszabályi előírást nem sért, nem törvénysértő. Az önkormányzat ugyanis kifejezett törvényi felhatalmazás hiányában is alkothat rendeletet, "jogalkotási felhatalmazása magából az alaptörvényből ered"

[47/1995. (VI. 30.) AB határozat ABH 1995, 512.].

4. Az indítványozó az SzMSz 8. §-át amiatt tartja törvénysértőnek, mert a (2) bekezdés a képviselő-testület szervei között az Ötv. 9. § (2) bekezdésében megjelölt szerveken kívül más szerveket is megnevez. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja értelmében az önkormányzat a törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét. Az Alkotmánybíróság több határozatában értékelte az önkormányzati szervezetalakítási alapjog tartalmát. Az indítványozó által is említett 1285/H/1993. AB határozatában elvi jelentőséggel mondta ki, hogy "a megyei közgyűlés széles autonómiával rendelkezik szervezeti és működési rendjének meghatározása során. Szervezetalakítási autonómiájának egyetlen korlátja van, hogy a szervezeti és működési szabályzatában megállapított szervezeti szabályok nem lehetnek ellentétesek a törvény rendelkezéseivel. ... Az Ötv.-nek nincs olyan szabálya, amely a megyei közgyűlés szerveit taxatív módon felsorolná, ...", (ABH 1994, 801).

Az indítvány az SzMSz 8. § tekintetében nem megalapozott. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Ötv. az önkormányzat szervezeti kereteit határozza meg és kizárólag néhány szervtípus, tisztségviselő esetében tartalmaz korlátozó rendelkezéseket [1/1993. (I. 13.) AB határozat ABH 1993, 29.; 1285/H/1993. AB határozat ABH 1994, 801.], ezért nincs törvényes akadálya annak, hogy az önkormányzat szervezetalakítási autonómiája keretében az Ötv.-ben felsorolt szerveken kívül - a törvény vonatkozó előírásainak betartásával - más szerveket, szervtípusokat is létrehozzon. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az SzMSz 8. §-a törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt elutasította.

5. Az indítványozó szerint az SzMSz 18. § (4) bekezdése törvénysértő módon tér el az Ötv. előírásaitól amikor kimondja, hogy "zárt ülés elrendelése esetén az önkormányzati hivatal osztályvezetői szakértői minőségben vesznek részt a képviselő-testület ülésén".

Ez az indítvány megalapozott. Az Ötv. 12. § (5) bekezdése pontosan meghatározza a zárt ülés résztvevőinek körét, miszerint azon a képviselő-testület tagjai, a kisebbségi szószóló és a jegyző, továbbá meghívása esetén az érintett és a szakértő vesz részt. Az Ötv. 12. § (2) bekezdése értelmében a képviselő-testület ülését a polgármester (közgyűlés elnöke) hívja össze. A zárt ülésre tehát a szakértőket a polgármester (közgyűlés elnöke) hívja meg, vagyis ő jogosult eldönteni, hogy adott esetben ki minősül szakértőnek. Az SzMSz indítvánnyal támadott rendelkezése viszont a konkrét szakértelemtől függetlenül szakértőnek minősíti a hivatal osztályvezetőit, és ezzel egyrészt korlátozza a polgármesternek (közgyűlés elnökének) a testületi ülés összehívásával és vezetésével kapcsolatos feladat- és hatáskörét, másrészt eltér az Ötv. taxatív felsorolásától. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a képviselő-testület az SzMSz 18. § (4) bekezdésében a törvény által szabályozott társadalmi viszonyt a törvény rendelkezésétől eltérő módon szabályozott, és ezzel megsértette az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésének, valamint az Ötv. 16. § (1) bekezdésének az önkormányzatok rendeletalkotási jogkörére vonatkozó szabályait, ezért az Alkotmánybíróság ezen rendelkezést megsemmisítette.

6. Az Alkotmánybíróság a határozat Magyar Közlönyben való közzétételét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-a alapján rendelte el.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Strausz János s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Terszánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 293/H/1996/9.