457/E/2000. AB határozat
a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 23. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 23. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény 23. § (3) bekezdését érintő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó az Alkotmánybíróság hiánypótlási felhívása nyomán pontosított és kiegészített beadványában a lakások és helyiségek bérletére, valamint az elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) 23. § (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatát, továbbá e rendelkezést érintően mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte. Az indítványozó álláspontja szerint az Ltv. kifogásolt rendelkezése sérti Alkotmány 9. § (1) bekezdésében foglaltakat, mert indokolatlanul hátrányos megkülönböztetést tesz a tulajdoni formák között. Azt is állítja, hogy a jogalkotó elmulasztotta szabályozni az önkormányzati tulajdonú lakásbérletek megszűnése és cseréje esetén a pénzbeli térítésnek a bérlőt terhelő és a bérbeadó önkormányzatot megillető megfizetésének a lehetőségét. Álláspontját arra alapozta, hogy a hiányos szabályozás az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének rendelkezését sérti, amely szerint minden tulajdoni forma egyenjogú és egyenlő védelmet élvez.
2. Az indítvánnyal érintett jogszabályok:
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
Ltv.:
"23. § (1) A szerződés megszűnik, ha
a) a felek a szerződést közös megegyezéssel megszüntetik;
b) a lakás megsemmisül;
c) az arra jogosult felmond;
d) a bérlő meghal és nincs a lakásbérleti jog folytatására jogosult személy;
e) a bérlő a lakást elcseréli;
f) a bérlőt a Magyar Köztársaság területéről kiutasították;
g) a bérlő lakásbérleti jogviszonyát a bíróság megszünteti;
h) a bérlő lakásbérleti jogviszonya hatósági határozat folytán megszűnik.
(2) A határozott időre szóló, illetőleg valamely feltétel bekövetkezéséig tartó lakásbérleti jog a szerződésben meghatározott idő elteltével, illetőleg a feltétel bekövetkezésekor szűnik meg.
(3) A felek az önkormányzati lakásra kötött szerződést közös megegyezéssel úgy is megszüntethetik, hogy a bérbeadó a bérlőnek másik lakást ad bérbe, vagy pénzbeli térítést fizet. A másik lakás bérbeadása mellett pénzbeli térítés is fizethető. A másik lakás bérbeadására, illetőleg a pénzbeli térítésre vonatkozó szabályokat önkormányzati rendelet határozza meg."
II.
Az indítvány nem megalapozott.
1. A lakásbérlet megszűnésének általános feltételeit az Ltv. 23. § (1) és (2) bekezdése állapítja meg. Az Ltv. 23. § (3) bekezdése pedig a lakásbérleti jogviszony közös megegyezéssel történő megszüntetésének csak az önkormányzatra vonatkozó speciális esetét szabályozza. Eszerint a felek a az önkormányzati lakásra kötött szerződést úgy is megszüntethetik, hogy a bérbeadó a bérlőnek másik lakást ad bérbe vagy a bérbeadás helyett pénzbeli térítést fizet. Ugyanezen rendelkezés a bérbeadónak még arra is lehetőséget biztosít, hogy a másik lakás bérbeadása mellett a bérlő javára pénzbeli térítést is fizessen. A rendelkezés szerint kizárólag a bérbeadó által a bérlőnek történő térítés fizetésének lehet helye. Az Ltv.-nek az indítványozó által kifogásolt rendelkezése a bérbeadó önkormányzat javára a térítési kötelezettség megállapítását nem teszi lehetővé. Ezt a megállapítást tette az Alkotmánybíróság egy önkormányzati rendelet felülvizsgálata tárgyában a 32/1999. (X. 30.) AB határozatában is. (ABH 1999, 421, 424.)
Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy az Alkotmány gazdaságpolitikai szempontból semleges. Az Alkotmányból az állami beavatkozás nagysága, ereje, még kevésbé annak tilalma közvetlenül nem vezethető le [33/1993. (V. 28.) AB határozat, ABH 1993, 247, 249.]. Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben is leszögezi, hogy a törvényhozó és a végrehajtó hatalom gazdaságpolitikai törekvéseit, a piacgazdaság tartalmára és színvonalára vonatkozó felfogását alkotmányossági szempontból nem értékelheti és ezért azokat sajátjával nem helyettesítheti. A piacgazdaságnak és a versenyszabadságnak nincs saját alkotmányossági mércéje.
A piacgazdaság fenntartásának és védelmének állami feladatát mindenekelőtt az egyes alapjogok érvényesítésével és védelmével lehet, illetve kell az államnak megvalósítania. Az Alkotmánybíróság a piacgazdaság, a versenyszabadság és más hasonló államcélok alkotmányellenes megsértését csak szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás, "fogalmilag és nyilvánvalóan" ellentétes az államcéllal. [21/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994, 117, 119-102.]
Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Ebből az alkotmányi rendelkezésből következik, hogy polgári jogi szabályozás során a polgári jogi jogviszonyok alanyait - az azonos szabályozási koncepción belül, tekintette] az Alkotmány 9. § (1) bekezdésének és a 70/A. § (1) bekezdésének összefüggésére - egyenlőeknek kell tekinteni.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában kifejtette, hogy bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése csak az emberi, illetve állampolgári jogok tekintetében tiltja a megkülönböztetést, azonban e jogegyenlőségi tétel az Alkotmány 9. § (1) bekezdés alapján a tulajdonjogra és az abból folyó egyéb vagyoni jogokra is vonatkozik, így a polgári jogi jogalanyok között a vagyoni jogviszonyok körében tett megkülönböztetés kellő súlyú alkotmányos indok hiányában alkotmányellenes. [21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 78, 81.; 18/1992. (III. 30.) AB határozat, ABH 1992, 110, 111.]
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény 8. § (1) bekezdése értelmében a települési önkormányzat egyik feladata a helyi közszolgáltatások körében a lakásgazdálkodás. Az önkormányzati lakásállomány a helyi közösség vagyonát képezi, hasznosítása az önkormányzatok kötelessége. Az önkormányzatok nem a lakástulajdonosok egyikeként gyakorolják a bérbeadási feladatokat. Pozíciójuk jellemzője, hogy a helyi közügyek gazdáiként, a lakásgazdálkodási feladatok ellátására - törvényben meghatározott - jogosultságként és kötelezettként végzik a bérbeadást. Ebből az is következik, hogy az önkormányzatok a lakásvagyonnal történő gazdálkodás során számos szempontot figyelembe vesznek. Ezeknek a szempontoknak a megfontolásával ajánlhatnak fel a bérlőnek a másik lakás bérbeadásakor pénzbeli térítést is. Ez a lehetőség általában kedvező a bérlő számára, de az önkormányzatot is hozzásegíti a lakásgazdálkodás keretei között megvalósítandó feladatok teljesítéséhez, amelyek településpolitikai, jövedelmezőségi, szociálpolitikai, stb. kihatásúak lehetnek. Mindezek olyan lakásgazdálkodást eredményeznek, amely miatt az önkormányzatok lakásgazdálkodása kikerül a piacgazdaság köréből. Az önkormányzatoknak a lakásvagyon hasznosítása során - a lakással rendelkező magántulajdonosokhoz képest - helyi közszolgáltatásként többletfeladatokat is teljesíteniük kell, helyzetük tehát nem azonosítható a magánszemély tulajdonosokéval.
Az önkormányzatok különleges tulajdonosi helyzete, feladataiknak a lakásgazdálkodás egész eszközrendszerével történő teljesítése indokolja tehát azt, hogy a lakáscsere közérdekből történő megoldásának elősegítése végett az önkormányzatok pénzbeli térítést ajánlhassanak fel a bérlőnek. A támadott törvényi rendelkezés nem kogens, hanem diszpozitív jellegű, az önkormányzat maga dönthet arról, hogy a másik lakás biztosítása mellett él-e a pénzbeli térítés felajánlásának lehetőségével, majd erről egyeztetést folytat a bérlővel. Ezért ennek a lehetőségnek önkormányzati rendeleti szabályozására a képviselő-testület felhatalmazást nem is kapott.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az adott szabályozási kereteken belül a különleges helyzetű bérbeadói csoportra (önkormányzatok) vonatkozó korlátozásnak alkotmányosan elfogadható indoka van, a magánszemély lakástulajdonosokhoz képest alkalmazott különbségtétel alkotmányos indokát a kötött lakásgazdálkodás szükségessége alapozza meg. Az Alkotmánybíróság ezért az Ltv. 23. § (3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, mert az nem sérti az Alkotmány 9. § (1) bekezdését.
2. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, s ennek megfelelően a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az "alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak". [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138] A 4/1999. (III. 31.) AB határozat szerint pedig: "A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezettjogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." (ABH 1999, 52, 57.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata lehetővé teszi mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő.
A jogalkotó szerv a jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítően megköveteli [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az állam jogalkotói kötelezettsége - ahogy erre az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) rámutatott - következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. (1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az indítványozó által kifogásolt törvényi rendelkezés kapcsán mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség nem állapítható meg, mert olyan szabályozási hiányosság, amely alkotmányellenes helyzetet idézne elő, nem mutatható ki. Ez következik az 1. pont alatti indokolásból is.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az Ltv. 23. § (3) bekezdését érintő, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt is elutasította.
Budapest, 2003. december 2.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr, Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró