51/2002. (X. 24.) AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn annak folytán, hogy az Országgyűlés nem határozta meg az egyéni választókerületben az országgyűlési képviselők időközi választása kitűzésének határidejét. Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2003. február 28-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri az Alkotmánybíróságtól, mert sem az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Vjt.), sem a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) nem állapít meg határidőt az egyéni választókerületben az időközi választás kiírására. Az időközi választás kitűzésére vonatkozó határidő meghatározásának hiányában pedig sérül az Alkotmány 2. § (2) bekezdése. Ennek értelmében ugyanis a választók jogosultak arra, hogy választott képviselőjük legyen. Kifejtette továbbá, hogy az Alkotmány 70. § (1) bekezdése szerinti választójog is csak akkor érvényesülhet, ha a választást az arra illetékes szerv kitűzi. Az indítványozó szerint azonban "a választási törvények lehetővé teszik az időközi választás minden ésszerű időn túli elhúzását". Ez pedig az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének kényszerítő ok nélküli és aránytalan korlátozását valósítja meg, azaz sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság véleményezés céljából megküldte az indítványt a belügyminiszternek és az igazságügyminiszternek.
II.
1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen."
2. A Vjt. vizsgált rendelkezései:
"7. § (5) Ha az egyéni választókerületben a választás első vagy második fordulóját azért nem lehetett megtartani, mert nem volt jelölt, időközi választást kell tartani (46. §)."
"46. § (1) Az egyéni választókerületben, ha a választás második fordulója is érvénytelen, illetőleg, ha egyéni választókerületi képviselői megbízatás megszűnt, időközi választást kell tartani."
"48. § (1) Az időközi választást [...] az Országos Választási Bizottság tűzi ki.
(2) Nem lehet időközi választást tartani az általános választások évében."
3. A Ve. érintett rendelkezései:
"4. § (1) A választást legkésőbb 72 nappal a szavazás napja előtt kell kitűzni."
"34. § (2) Az Országos Választási Bizottság
(...)
k) kitűzi az időközi országgyűlési képviselőválasztást, és megállapítja annak naptár szerinti határnapjait,"
III.
Az indítvány megalapozott.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörét. Ezt értelmezve az Alkotmánybíróság kifejtette:
"Az Abtv. 49. §-a szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990. 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 227, 231.].
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992. 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995. 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997. 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABK 1998. május, 222, 225.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999. 52, 56-57.]
1. Az időközi választás kitűzésére vonatkozó határidő - a Vjt. különböző módosításaival - többször változott.
A Vjt. megalkotásakor (1989) az országgyűlési egyéni választókerületben az időközi választás kitűzésének határidejére a következő rendelkezés volt irányadó:
"46. § (2) Az időközi választást - az illetékes választási bizottság javaslatára - az Országos Választási Bizottság az ok felmerülésétől számított egy hónapon belül tűzi ki, és azt a kitűzéstől számított három hónapon belül meg kell tartani."
A Vjt. 1994. január 20-tól hatályos szövege a következő rendelkezést tartalmazta:
"46. § (2) Nem lehet időközi választást tartani az általános választások évében. Az időközi választást legalább 90 nappal a szavazás napja előtt az Országos Választási Bizottság évente egy alkalommal - április hónapra - tűzi ki. Az időközi választás szükségességéről az illetékes választási bizottság, illetve az Országgyűlés elnöke értesíti az Országos Választási Bizottságot."
Az utóbbi rendelkezést a Ve. 155. § a) pontja 1997. november 6-ával hatályon kívül helyezte. Ennek következtében az egyéni választókerületben az időközi választás kitűzésére a törvény nem állapít meg konkrét határidőt.
2. Az országgyűlési egyéni választókerületben az időközi választás szükségességét indokolja, ha:
a) az általános választás első vagy második fordulójában nem volt jelölt [Vjt. 7. § (5) bekezdése];
b) az általános választáson vagy a kitűzött időközi választáson a választás második fordulója érvénytelen volt [Vjt. 46. § (1) bekezdés első fordulata]. A második forduló érvénytelenségének esetét a Vjt. 7. § (3) bekezdés b) pontja határozza meg;
c) az egyéni választókerületi képviselői megbízatás megszűnt [Vjt. 46. § (1) bekezdés második fordulata]. Az országgyűlési képviselői megbízatás megszűnésének eseteit az Alkotmány 20/A. § (1) bekezdése határozzameg.
Az időközi választás szükségessége tehát már az általános választás évében is felmerülhet, ha az általános választáson nem volt jelölt, vagy az általános választás második fordulója érvénytelen volt, továbbá a képviselői megbízatás megszűnése esetén is. Az általános választás évét követően pedig a megtartott időközi választás második fordulójának érvénytelensége és a képviselői megbízatás megszűnése miatt válhat szükségessé az időközi választás.
3. Időközi választás kitűzésére az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) jogosult. Az OVB számára azonban sem a Ve., sem a Vjt. nem állapít meg konkrét határidőt az időközi választás kitűzésére vonatkozóan. Ennek eredményeként előfordulhat, hogy az időközi választás kitűzésére, s ezáltal megtartására ésszerű és indokolt határidőn belül nem kerül sor. Így az egyéni választókerületi mandátum a négyéves parlamenti ciklusból akár négy évig is betöltetlenül maradhat.
4. A területi és az országos listás mandátum - parlamenti ciklus közben történő - megüresedésének eredményeként annak betöltéséről a Vjt. 46. § (5) bekezdése rendelkezik: a megszűnt megbízatást a párt az ok felmerülésétől számított 30 napon belül betölti. Ez azt jelenti, hogy a listás országgyűlési képviselői helyen - rövid időn belül - új személy nyeri el a megbízatást.
5. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése kimondja, hogy "A Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam." Az Alkotmánybíróság az 56/1991. (XI. 8) AB határozatával megállapította: "A jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított működési rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket." (ABH 1991. 454, 456.)
A választójog az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében foglalt alapvető jog. Ennek az alapvető jognak a gyakorlását, illetve az annak alapján megválasztott testületek működését akadályozza az, ha a törvényalkotó nem határozza meg az időközi választások kitűzésének időpontját.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott demokratikus jogállam kiszámítható módon működő választási rendszert igényel. A kiszámítható választási rendszer feltételezi azt, hogy az időközi választás megtartására az országgyűlési egyéni mandátum betöltése érdekében sor kerüljön. Az időközi választás megtartása nem lehet az időközi választás kitűzésére jogosult OVB szabad mérlegelésének tárgya. Ezért az időközi választás kitűzésére vonatkozó határidő törvényi meghatározása szükséges.
Ezen túlmenően az Alkotmány 2. § (2) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást elsősorban választott képviselői útján gyakorolja. Az egyéni választókerületi megbízatás megszűnése esetén azonban az adott választókerület képviselet nélkül maradhat az Országgyűlésben, s - a hatályos szabályozás szerint - megtörténhet, hogy a megbízatás betöltésére ésszerű és indokolt határidőn belül nem kerül sor. Amennyiben valamely rendkívüli esemény folytán jelentős számban üresednének meg az egyéni választókerületi megbízatások, akkor annak alapján az Országgyűlés működőképessége, határozatképessége is veszélybe kerülhet. A törvényhozónak meg kell tehát teremtenie azokat a feltételeket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az egyéni választókerületi képviselői mandátum konkrét határidőn belül ismét betöltésre kerülhessen, és ezáltal az adott egyéni választókerület vonatkozásában is teljes körben érvényesülhessen az Alkotmány 2. § (2) bekezdésének a rendelkezése.
Az Alkotmánybíróság ezért megállapította: mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség áll fenn annak folytán, hogy az Országgyűlés nem határozta meg az egyéni választókerületi országgyűlési képviselők megbízatásának megszűnésével összefüggésben az időközi választás kitűzésének határidejét. Az Alkotmánybíróság a hiány pótlására a rendelkező részben megállapított határidőn belül kötelezte a törvényhozót.
Mivel az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet a fentiek alapján már megállapította, a jogalkotó mulasztásának az Alkotmány 70. § (1) bekezdésére tekintettel történő vizsgálatára nem került sor.
Az Alkotmánybíróság e határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételét a közérdeklődésre való tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 761/E/1999.