168/B/2006. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványokról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvény 2. § (1) bekezdés a) és d) pontja, 7. § (1) bekezdése, 11. §-a, 26. § (2) bekezdés a) pontja alkotmányelleneségének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 115/B. §, 115/C. §, 115/E. §, 115/F. §, 115/G. §, 115/J. § kisebbségi választói jegyzékre vonatkozó része alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványokat elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 115/F. § kisebbségi választói jegyzékre vonatkozó része alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmány 8. § (1) bekezdésére alapított részében elutasítja.
4. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 115/F. § kisebbségi választói jegyzékre vonatkozó része alkotmányellenességének megállapítására és megsemisítésére az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére és a 68. § (1)-(4) bekezdéseire alapított részében az eljárást megszünteti.
5. Az Alkotmánybíróság a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény 6/A. § (1) bekezdése, 60. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellensség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az Alkotmánybírósághoz több indítványt nyújtottak be, amelyek a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvény (a továbbiakban: Mód.tv.), a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nek.tv.) és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) több rendelkezésének alkotmányellenességét állították és megsemmisítését kérték. Az Alkotmánybíróság az indítványokat közös, összefüggő tartalmukra tekintettel egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
Az egyik indítvány álláspontja szerint a Mód.tv. és a Nek.tv. valamennyi kisebbség egyetértésével módosítható, a kisebbségek egyetértése nélkül elfogadott törvény sérti az Alkotmány 68. § (1) bekezdését. A másik indítvány azt állította, hogy a Mód.tv. 2. § (1) bekezdés a) pontja az Alkotmány 61. § (1) bekezdésével, a d) pontja, valamint a Ve. 115/E. § (4) bekezdés e) pontja ellentétes az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével és 70/A. § (1) bekezdésével, a Mód.tv. 7. § (1) bekezdése diszkriminatív, az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütköző, a Mód.tv. 11. §-a
a jogbizonytalanság miatt ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, a Mód. tv. 26. § (2) bekezdés a) pontja pedig az Alkotmány 68. § (4) bekezdésével áll szemben. A harmadik indítvány azt állította, hogy a Nek.tv. 6/A. §-a, 60. §-a sérti a jogállamiság követelményét, illetőleg mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte. Az egyik indítvány a Ve. 115/B. §, 115/C. §, 115/E. §, 115/F. §, 115/G. § 115/J. § kisebbségi választói jegyzékre vonatkozó rendelkezéseit az Alkotmány 8. § (1) bekezdésébe, és a 68. § (1)-(4) bekezdéseibe ütközőnek tartotta.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
"61. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze."
"68. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők.
(2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát.
(3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják.
(4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti.
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
2. A Mód.tv. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A települési kisebbségi önkormányzati választásokon választó és választható (a továbbiakban: kisebbségi választópolgár), aki
a) a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényben meghatározott kisebbséghez tartozik, és akisebb-séghez tartozását vállalja és kinyilvánítja,
b) magyar állampolgár,
c) a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezik, és
d) a kisebbségi választói jegyzékben szerepel."
"7. § (1) Jelöltet az e törvény szerinti jelölő szervezet állíthat."
"11. § Ha a települési kisebbségi önkormányzat képviselőjének megbízatása megszűnik, helyére a szavazatszám szerinti sorrendben következő jelölt lép. Ha nincs ilyen jelölt, a mandátum betöltetlen marad."
"26. § (1) E fejezet rendelkezéseit kisebbségenként külön-külön kell alkalmazni.
(2) E fejezet alkalmazásában
a) jelölő szervezet: az egyesülési jogról szóló törvény szerint bejegyzett olyan társadalmi szervezet (ide nem értve a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény szerint bejegyzett szervezetet), amelynek alapszabályában - a települési kisebbségi önkormányzati választás évét megelőző legalább 3 éve - rögzített célja az adott nemzeti vagy etnikai kisebbség képviselete;
b) kisebbség: a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvényben felsorolt nemzeti és etnikai kisebbség."
3. A Nek.tv. indítvánnyal érintett rendelkezései: "5/A. § (1) A kisebbségi önkormányzatok alapvető feladata a kisebbségek érdekeinek védelme és képviselete az ezen önkormányzatok részére törvényben megállapított feladat- és hatáskörök gyakorlásával.
(2) A kisebbségi önkormányzatok jogállását, jogait, kötelezettségeit, szervezetét, működési feltételeit, gazdálkodásának sajátos szabályait, a központi állami szervek, a helyi önkormányzatok és a kisebbségi önkormányzatok egymás közötti kapcsolatait e törvény szabályozza."
"6/A. § (1) Értelmező rendelkezések:
1. kisebbségi közügy:
a) az e törvényben biztosított egyéni és közösségi jogok érvényesülése, a kisebbséghez tartozók érdekeinek kifejezésre juttatása-különösen az anyanyelv ápolása, őrzése és gyarapítása, továbbá a kisebbségek kulturális autonómiájának a kisebbségi önkormányzatok által történő megvalósítása és megőrzése - érdekében a kisebbségekhez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal való ellátásával, ezen ügyek önálló vitelével és az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtésével összefüggő ügy,"
"60. § (1) A kisebbségi önkormányzatokat - törvényben meghatározott eltérésekkel - megilletik mindazok a jogok, és terhelik mindazok a kötelezettségek, amelyek a tulajdonost megilletik, illetve terhelik. A tulajdonost megillető jogosultságokról a kisebbségi önkormányzat testülete át nem ruházható hatáskörében minősített többséggel határoz.
(2) Települési, illetőleg területi kisebbségi önkormányzat megszűnésekor a jogutódlás megtörténtéig a megszűnt települési, illetőleg területi kisebbségi önkormányzat tulajdonát képező összes ingó és ingatlan vagyon, vagyoni értékű jog a helyi önkormányzat ideiglenes kezelésébe kerül. A jogutódlás megtörténtével az újonnan alakuló települési, illetve területi kisebbségi önkormányzat tulajdonába kerül a kezelt vagyon egésze vagy a helyébe lépő azonos értékű vagyon.
(3) A (2) bekezdésben meghatározott megszűnéskor a helyi önkormányzat gyakorolja a megszűnt települési, illetőleg területi kisebbségi önkormányzat intézményei tekintetében a fenntartói, felügyeleti jogokat, valamint az intézményvezetők tekintetében a munkáltatói jogokat. A helyi önkormányzat az ideiglenesen kezelésbe vett vagyont nem idegenítheti el, nem terhelheti meg, másnak kezelésre át nem adhatja. Az új települési, illetőleg területi kisebbségi önkormányzat megalakulását követő 30 napon belül a helyi önkormányzat elszámol az ideiglenesen kezelésbe vett vagyonnal.
(4) A jogutódlást követő 30 napon belül az újonnan alakuló települési, illetve területi kisebbségi önkormányzat részére át kell adni az ideiglenes kezelésben tartott vagyont vagy az annak helyébe lépő vagyont, és az ideiglenes kezelés időszakáról elszámolást kell benyújtani.
(5) A települési, illetve területi kisebbségi önkormányzatok tartozásaiért a helyi önkormányzat kizárólag abban az esetben és addig a mértékig felel, ahogyan azt a közöttük létrejött megállapodásban vállalta."
"65. § A bármely módon megszűnő kisebbségi önkormányzat jogutóda az újonnan választott, megalakult kisebbségi önkormányzat. A megszűnő kisebbségi önkormányzat a megszűnés napjával könyveit lezárja, és a rá vonatkozó rész tekintetében a költségvetés alapján gazdálkodó szervek éves beszámolójával azonos tartalmú költségvetési beszámolót készít."
4. A Ve. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"115/B. § Az I-X. fejezet - a külképviseleti névjegyzékkel és a külképviseleti szavazással kapcsolatos rendelkezések, továbbá a 9. §, a 12. §, a 13. § (1) bekezdése, a 14. § (1) és (3) bekezdése, a 15. § (1) és (3) bekezdése, a 45-50. § és a 76. § kivételével -, valamint a 112. § rendelkezéseit a települési kisebbségi önkormányzati képviselők választásán a jelen fejezetben foglalt eltérésekkel kell megfelelően alkalmazni."
"115/C. § A települési kisebbségi önkormányzati képviselők választását a szavazást megelőző 65. napig kell kitűzni. A választás megtartását nem akadályozza, ha a kisebbségi választói jegyzékben szereplő választópolgárok száma a választás kitűzését követően 30 alá csökken."
"115/E. § (1) A helyi választási iroda a választás évében május 3 1-ig levél útján tájékoztatja a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkező, október 1. napjáig nagykorúvá váló magyar állampolgárokat a kisebbségi választói jegyzékbe való felvétellel kapcsolatos tudnivalókról, és megküldi részükre a 11. melléklet szerinti nyomtatványt. A tájékoztató szövegét a nemzeti és etnikai kisebbségek ügyében illetékes kormányzati szerv az országos kisebbségi önkormányzatokkal egyezteti.
(2) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt a választás évének július 15. napjáig lehet kérni a lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől a kérelemnek az önkormányzat épületében elhelyezett gyűjtőládába helyezésével. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel levélben is kérhető úgy, hogy az legkésőbb a választás évének július 15. napjáig megérkezzen a helyi választási irodába.
(3) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelmet a 11. melléklet szerinti nyomtatványon lehet benyújtani.
(4) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelem tartalmazza a polgár
a) családi és utónevét,
b) születési családi és utónevét,
c) lakóhelyét,
d) személyi azonosítóját,
e) nyilatkozatát arról, hogy az adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozik, továbbá
f) aláírását.
(5) Ha a polgár több kisebbség választói jegyzékébe is kéri felvételét, valamennyi kérelme érvénytelen."
"115/F. § (1) A helyi választási iroda vezetője legkésőbb július 15-én határozattal dönt a kérelmező kisebbségi választói jegyzékbe vételéről.
(2) A helyi választási iroda vezetője a kérelmező állampolgárságát és választójogát a személyiadat- és lakcímnyilvántartás, valamint a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása alapján ellenőrzi. A választójog ellenőrzése céljából a személyiadat- és lakcímnyilvántartás és a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása összekapcsolható.
(3) Fel kell venni a kérelmezőt a kisebbségi választói jegyzékbe, ha a kérelem tartalmazza a 115/E. § (4) bekezdésében foglalt adatokat, a kérelmező magyar állampolgár és a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezik; ellenkező esetben a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt meg kell tagadni.
(4) A helyi választási iroda vezetője haladéktalanul értesíti a kérelmezőt a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozatáról. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozatnak tartalmaznia kell a kisebbségi választói jegyzékbe vétel megtagadásának indokát és annak bizonyítékait, valamint a határozattal szembeni jogorvoslati lehetőségről szóló tájékoztatást is.
(5) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozattal szemben az erről szóló értesítés kézhezvételét követő három napon belül nyújtható be kifogás a helyi választási iroda vezetőjéhez."
"115/G. § (1) A választópolgárokat a szavazás helyéről, idejéről és módjáról a helyi választási iroda vezetője kisebbségi értesítő megküldésével tájékoztatja.
(2) A kisebbségi választói jegyzékből törölni kell azt, akit a névjegyzékből töröltek.
(3) A kisebbségi választói jegyzék - az abban szereplő választópolgárok száma kivételével - nem nyilvános, abba csak
a) a helyi választási iroda tagjai a kisebbségi választói jegyzék összeállítása, továbbvezetése, a kisebbségi értesítők elkészítése és megküldése során,
b) a helyi választási bizottság és a helyi választási iroda tagjai a jelölt választójogának ellenőrzése során,
c) a választási bizottság és a választási iroda tagjai, valamint a bíróság a jogorvoslati eljárásban,
d) a szavazatszámláló bizottság a szavazás során,
e) az érintett személy a saját adatait illetően tekinthet be. A kisebbségi választói jegyzékbe történt betekintésről nyilvántartást kell vezetni.
(4) A kisebbségi választói jegyzéket a szavazás eredményének jogerőssé válását - a jegyzékkel kapcsolatos jogorvoslat esetén annak elbírálását - követően haladéktalanul meg kell semmisíteni.
(5) A kisebbségi választói jegyzékbe felvett kisebbségi választópolgárok száma közérdekű adat, azt a helyi választási iroda vezetője nyilvánosságra hozza, valamint az Országos Választási Iroda közzéteszi."
"115/J. § (1) A jelölő szervezet bejelentéséhez csatolni kell annak alapszabályát, amely bizonyítja, hogy a törvényben meghatározott feltételnek megfelelően alapszabályában rögzített célja az adott nemzeti vagy etnikai kisebbség képviselete.
(2) A jelöltnek arról is nyilatkoznia kell, hogy
a) a kisebbség képviseletét vállalja,
b) a kisebbségi közösség nyelvét ismeri-e,
c) a kisebbségi közösség kultúráját és hagyományait ismeri-e,
d) korábban volt-e más kisebbség kisebbségi önkormányzatának tagja vagy tisztségviselője.
(3) A (2) bekezdés szerinti nyilatkozat tartalmát bárki megismerheti.
(4) A jelölt választójogát a helyi választási bizottság a jelölt lakóhelye szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjének megkeresése útján ellenőrzi, aki tájékoztatja a helyi választási bizottságot, hogy a jelöltként bejelentett személy szerepel-e a kisebbségi választói jegyzékben."
III.
Az indítványok nem megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság a 45/2005. (XII. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) a Ve. 115/E. §-a és 115/F. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló korábbi indítványt elutasította. (ABH 2005, 569-603.) Ezért az Alkotmánybíróság
elsőként azt vizsgálta, hogy tekinthető-e "ítélt dolognak" az indítvány e rendelkezéseket támadó része. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABH 2003, 2065.) 31. § c) pontja alapján ugyanis az Alkotmánybíróság megszünteti az eljárást, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére)- ezen belül - azonos alkotmányos összefüggésre hivatkozva kéri az alkotmánysértést megállapítani ("ítélt dolog") .
Az Abh.-ban elbírált ügyben az indítványozó azt állította, hogy a Ve. 115/E. §-a és a 115/F. §-a az Alkotmány 2. § (1) bekezdését és a 68. § (1)-(4) bekezdéseit sérti. Az Abh. elutasította az indítványt rámutatva arra, hogy az Alkotmány 2. § (1) bekezdése esetén a jogállamiság tartalmi kérdéseinek a vizsgálatánál a nevesített alkotmányos elveket és jogokat kell vizsgálni. Az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy a Ve. támadott rendelkezései nem állnak ellentétben az Alkotmány 68. § (1)-(4) bekezdéseiben meghatározott szabályokkal sem.
A jelen indítvány a Ve. 115/E. § rendelkezését az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével és a 70/A. § (1) bekezdésével tartja ellentétesnek, tehát az indítvány nem "ítélt dolgot" érint, ezért az Alkotmánybíróság elvégezte az indítvány érdemi vizsgálatát. Az indítvány a Ve. 115/F. §-ra vonatkozó részében már "ítélt dolog" az Alkotmány 2. § (1) bekezdése és 68. § (1)-(4) bekezdése tekintetében, ezért az Alkotmánybíróság az eljárást az Ügyrend 31. § c) pontja alapján ebben a részében megszüntette.
2. Az egyik indítványozó álláspontja szerint a Mód.tv. és a Nek.tv. csak a kisebbségek egyetértésével módosítható. Azt állította, hogy az érintett törvényeknek a kisebbségek egyetértése nélkül történt módosítása sérti az Alkotmány 68. § (1) bekezdés rendelkezését, amely szerint a Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának, államalkotó tényezők.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 68. § (1) bekezdéséből nem következik, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségekre (a továbbiakban: kisebbségek) vonatkozó törvények csak a kisebbségek egyetértésével alkothatók meg, illetve a kisebbségek egyetértésével módosíthatók. Az Alkotmány rendelkezésein túl a kisebbségek jogairól a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott Nek.tv. rendelkezik. A Nek.tv. 36. §-a alapján a kisebbség országos önkormányzata látja el az általa képviselt kisebbség országos (ahol nincs területi kisebbségi önkormányzat, ott a területi) képviseletét és védelmét. A Nek.tv. 38. § (1) bekezdés a) pontja szerint az országos önkormányzat nyilvánít véleményt az általa képviselt kisebbséget e minőségben érintő jogszabályok tervezetéről. Az Alkotmány tehát nem rendelkezik a kisebbségeket érintő jogszabályok tervezetei tekintetében a kisebbségeket megillető jogokról, az Alkotmányból nem is vezethető le egyetértési jog előírásának kötelezettsége, a Nek.tv. pedig nem egyetértési, hanem véleményezési jogot biztosít az országos kisebbségi önkormányzatoknak az általuk képviselt kisebbséget e minőségében érintő jogszabályok tervezeteinek a véleményezésében. A gyakorlatban a véleményezési jogon alapuló egyeztetés eljuthat az egyetértésig, ami hatékony együttműködést jelent ugyan, de nem következik kényszerítően az Alkotmányból.
3. Több indítványozó tartotta alkotmányellenesnek azt, hogy a kisebbségi önkormányzati képviselők választásánál az a személy tekintendő kisebbségi választópolgárnak, aki a Nek.tv.-ben meghatározott kisebbséghez tartozik, ezt vállalja és kinyilvánítja [Mód.tv. 2. § (1) bekezdés a) pont]; a kisebbségi választáson az vehet részt, aki a kisebbségi választói jegyzékben szerepel [Mód.tv. 2. § (1) bekezdés d) pont]; a választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelemnek tartalmaznia kell a polgár nyilatkozatát arról, hogy az adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozik [Ve. 115/E. § (4) bekezdés e) pont].
Az indítványozók az alkotmányellenességet a szabad véleménynyilvánítás jogának sérelmében [Alkotmány 61. § (1) bekezdés], a magántitokhoz való jog sérelmében [Alkotmány 59. § (1) bekezdése], alapvető jog lényeges tartalmának korlátozásában [Alkotmány 8. § (2) bekezdés] jelölték meg és diszkriminatívnak [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés] is tekintették. Az indítványozók szerint a kisebbséghez tartozás vállalása, kinyilvánítása, az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga, ezért ilyen nyilatkozatra senki nem kötelezhető.
Az Alkotmány, a Nek.tv. a Mód.tv. a kisebbségeknek jogokat biztosít, illetve kötelezettségeket állapít meg. Az Alkotmány 68. § (4) bekezdésén alapulóan a Nekt.tv.-ben meghatározott kisebbségeknek joguk van arra, hogy érdekeik képviseletére, jogaik érvényesítése érdekében kisebbségi önkormányzatot válasszanak. Kisebbségi önkormányzatot választani az adott kisebbséghez tartozóknak van joguk. A kisebbségekhez tartozó állampolgárokról azonban nincs hiteles nyilvántartás.
Az Alkotmány 61. § (1) bekezdése a szabad véleménynyilvánítás alkotmányos jogát biztosítja. Ezzel való ellentét azért nem állapítható meg, mert a Nek.tv. és a Mód.tv. alapján is az egyén önálló, saját szabad elhatározása, hogy valamely kisebbséghez tartozónak tekinti magát, s amennyiben részt kíván venni a kisebbségi önkormányzati képviselői választáson, akkor ezt ki is kell nyilvánítania választójogának gyakorolhatósága, a választás megtartha-tósága érdekében. Az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alapján a Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. A kisebbségi választói jegyzéket törvény szabályozza, az abba való felkerülés az érintettek szabad elhatározásán nyugszik, ami nem eredményezi az alapjog lényeges tartalmának a korlátozását. A választójog fontos politikai alapjog, amelynek gyakorlásához a kisebbségi önkormányzati választásoknál is meg kell teremteni a szükséges alkotmányos garanciákat, ezek egyike a kisebbségi választói jegyzék.
a) Az indítványozó azt állította, hogy a kisebbségi választói jegyzék - mivel a névjegyzéket "nyilvánosan közzéteszik" - sérti az Alkotmány 59. § (1) bekezdésébe foglalt magántitokhoz és a személyes adatok védelméhez való jogot. Az indítványozó a névjegyzék közzétételét sérelmezi, a kisebbségi választói jegyzék azonban nem azonos a más választásoknál (országgyűlési képviselői, önkormányzati képviselői és polgármester választás) alkalmazott választói névjegyzékkel. A kisebbségi választói jegyzékre az általánostól eltérő, speciális szabályok vonatkoznak. A Ve. 115/G. § (3) bekezdése szerint a kisebbségi választói jegyzék - az abban szereplő választópolgárok száma kivételével - nem nyilvános, abba csak a törvényben meghatározottak tekinthetnek bele, a betekintésről nyilvántartást kell vezetni. Fontos garanciális szabály még a Ve. 115/G. § (4) bekezdése, amely előírja, hogy a kisebb-ségi választói jegyzéket a szavazás eredményének jogerőssé válását - a jegyzékkel kapcsolatos jogorvoslat esetén annak elbírálását - követően haladéktalanul meg kell semmisíteni. E garanciákra tekintettel a kisebbségi választói jegyzékre vonatkozó támadott rendelkezések nem sértik az Alkotmány 59. § (1) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat ezekben a részekben elutasította. Az egyik indítvány azt is kifogásolta, hogy a jegyzék megsemmisítésére a Mód.tv.-ben nincsenek szabályok. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy kisebbségi választói jegyzék megsemmisítéséről a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a kisebbségi önkormányzati képviselők választásán történő végrehajtásáról szóló 29/2006. (V. 30.) BM rendelet rendelkezik, 10. §-ában a választási iroda feladatává tette a kisebbségi választói jegyzék haladéktalan megsemmisítését a törvény rendelkezése szerint.
b) Az egyik indítványozó az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésébe ütközőnek tekintette azt, hogy a kisebbségi választói jegyzék készítése során a nemzetiségi és etnikai hovatartozásról nyilatkozni kell. Ezzel szemben: "A nem nemzetiségi állampolgároknak nem kell e tényről külön nyilatkozatot tenniök, mégis felkerülhetnek a névjegyzékre."
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. Kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan, alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánynak ez az általános jogegyenlőségi követelménye arra vonatkozik, hogy az állam, mint közhatalom a jogok és kötelezettségek elosztása során köteles egyenlőkként - egyenlő méltóságú személyként - kezelni a jogalanyokat, a jogalkotás során a jogalkotónak mindegyikük szempontjait azonos körültekintéssel, elfogulatlansággal és méltányossággal kell értékelnie. Alkotmányellenesnek akkor minősül a megkülönböztetés, ha a jogalkotó a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó, egymással összehasonlítható helyzetben lévő jogalanyok között tesz különbséget anélkül, hogy annak alkotmányos indoka lenne. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat, ABH 2002, 230, 241-242.]
Az indítványozó azt tekintette alkotmányellenes megkülönböztetésnek, hogy amíg a magyar állampolgárnak a névjegyzékbe való felvételhez nem kell nyilatkoznia az állampolgárságáról, addig a kisebbségi választói jegyzékbe történő felvételhez az adott kisebbséghez tartozásról nyilatkozni kell. Ez a megkülönböztetés azonban nem alkotmányellenes, mert a szabályozás szempontjából nem azonos csoportba tartozó jogalanyokról van szó. A választói jegyzék készítése szempontjából (is) sajátos - az országgyűlési képviselői, az önkormányzati képviselői és polgármester választástól eltérő - a kisebbségi önkormányzati képviselők választása. Az önkormányzati, az országgyűlési képviselői választásokon a választói névjegyzékbe való felvétel egyik feltétele a magyar állampolgárság, erről azonban nyilatkozni azért nem kell - a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó magyar állampolgároknak sem -, mert a magyar állampolgárokról hiteles nyilvántartás van. A Ve. 12. §-a szerint a helyi választási iroda vezetője a választás kitűzését követően a személyiadat- és lakcímnyilvántartás adatai és a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása alapján szavazókörönként összeállítja a választójoggal rendelkező polgárok névjegyzékét, és azon a változásokat folyamatosan átvezeti. A választójoggal rendelkező magyar állampolgárokról tehát van hiteles nyilvántartás, ezzel szemben a nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozókról ilyen nyilvántartás nincs. A választójog fontos politikai alapjog, amelynek gyakorlásához a kisebbségi önkormányzati képviselői választásoknál is meg kell teremteni a szükséges alkotmányos eljárási garanciákat.
Az Alkotmány 68. § (4) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. Az Alkotmány nem szabályozza a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásának a módját, erről az Országgyűlés dönthet az Alkotmány rendelkezéseinek, elveinek a megtartásával, a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben.
Az Alkotmánybíróság a 45/2005. (XII. 14.) AB határozatában alkotmányértelmezési hatáskörében megállapította:
"1. Az Alkotmány 68. § (2) bekezdése védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Az egyes személyeknek valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásáról szóló döntése és ennek nyilvánosságra hozatala az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján védelmet élvező - az emberi méltóságból levezetett - önazonossághoz, önrendelkezéshez való jog körébe tartozik.
2. Az egyénnek a valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozására vonatkozó személyes adatok kezelése, az adatok nyilvánosságra hozatala - az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdésén alapuló információs önrendelkezési jog alapján - az érintett személy hozzájárulásától függ; ez a jog az Alkotmány 8. §-a (2) bekezdése által megszabott keretek között korlátozható.
3. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó személyek közéletben való kollektív részvételének a jogát az Alkotmány 68. §-ának (2) bekezdése biztosítja.
4. A nemzeti és etnikai kisebbségek közéletben való kollektív részvételének egyik formája az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésében meghatározott nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzat.
5. A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásáról, hatásköréről szóló rendelkezéseket az Alkotmány nem határozza meg, ezeket a szabályokat az Országgyűlés az Alkotmány 68. §-ának (5) bekezdésében foglaltak szerint a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának támogató szavazatával alkotja meg.
6. A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályok megalkotásánál a törvényhozó széles döntési jogosultsággal rendelkezik; ennek a döntési szabadságnak a korlátait az Alkotmány rendelkezései, így különösen az alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg." (ABH 2005, 569-570.)
Az Alkotmány 68. § (4) bekezdése biztosítja azt a jogot a nemzeti és etnikai kisebbségeknek, hogy helyi és országos önkormányzatokat hozzanak létre. Ez nem kötelező, hanem alkotmányos lehetősége a kisebbségeknek. A kisebbségi önkormányzati képviselők választásán az adott kisebbséghez tartozók vehetnek részt, ami nem kötelező, hanem alkotmányos jog, alkotmányos lehetőség.
Az Abh. külön hangsúlyozta: "A nemzeti és etnikai kisebbségek számára az Alkotmány 68. §-ában meghatározott jogok azokat a személyeket illetik meg, akik valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartoznak. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás vállalása és annak nyilvánosságra hozatala az egyén önrendelkezési jogon alapuló döntése. Ahhoz hasonlóan, ahogy a névhez való jog az önazonossághoz való jog egyik megnyilvánulása és az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján élvez védelmet [58/2001. (XII. 7.) AB határozat, ABH 2001, 527, 542.] a valamilyen nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása is az önazonosság és önrendelkezés fontos eleme." (ABH 2005, 569, 576-577.)
Az adott kisebbséghez tartozó személy önálló, saját egyéni döntése az az elhatározása, hogy részt kíván-e venni az adott kisebbségi önkormányzati képviselői választáson, elhatározása esetén viszont - hiteles nyilvántartás hiányában - nyilatkoznia kell az adott kisebbséghez tartozásáról, enélkül ugyanis nem kerülhet fel a kisebbségi választói jegyzékbe. Az országgyűlési képviselői, az önkormányzati képviselői és polgármesteri választáson résztvevők, illetőleg a kisebbségi képviselők választásán részt vevők nem tartoznak azonos szabályozási körbe, ezért a kisebbségi választói jegyzék nem ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével.
A fentiek alapján a Mód.tv. 2. § (1) bekezdés d) pontjának, a Ve. 115/E. § (4) bekezdés e) pontjának alkotmányellenessége nem állapítható meg, ezért az Alkotmánybíróság az indítványokat ezen részeiben is elutasította.
4. Alkotmányellenesnek tekintette az indítványozó a Mód.tv. 7. § (1) bekezdésének azon rendelkezését, amely szerint jelöltet az e törvény szerinti jelölő szervezet állíthat, amely még leszűkül olyan társadalmi szervezetre, amely 3 éve rendelkezik alapszabállyal. Az indítványozó kifejezetten az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdését jelölte meg, hogy azzal ellentétes a támadott rendelkezés.
Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti. Ezzel az alkotmányos rendelkezéssel azonban a támadott szabálynak nincs alkotmányjogilag értékelhető tartalmi összefüggése. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653-654.; 32/2000. (X. 20.) Ab határozat, ABH 2000, 215, 220.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.] Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság ezen indítványt is elutasította.
5. A Mód.tv. 11. §-a szerint, ha a települési kisebbségi önkormányzat képviselőjének megbízatása megszűnik, helyére a szavazatszám szerinti sorrendben következő jelölt lép. Ha nincs ilyen jelölt, a mandátum betöltetlen marad. Az indítványozó azt is állította, hogy nem felel meg a jogállamiság elvének, jogbizonytalansághoz vezet, ha a települési kisebbségi önkormányzatnál a mandátum betöltetlen marad a Mód. tv. 11. §-ának rendelkezése következtében.
A települési kisebbségi önkormányzati választásnál a település (a fővárosi kerület) egésze egy választókerületet alkot. A listán általában több jelölt szerepel, mint ahány képviselőt lehet választani. Ezért a főszabály az, hogy a települési kisebbségi képviselő megbízatásának megszűnése esetén a Mód.tv. 11. §-a alapján helyére a szavazatszám szerinti sorrendben következő jelölt lép. A mandátum csak akkor marad betöltetlen, ha már nincs ilyen jelölt. Kizárólag emiatt a Mód.tv. 11. §-ának alkotmányellenessége nem állapítható meg. A támadott rendelkezés egyértelmű szabályt tartalmaz. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a betöltetlen mandátum önmagában még nem sérti a jogállamiság elvét, nem vezet jogbizonytalansághoz, ezért az Alkotmánybíróság elutasította az indítványt.
6. Az egyik indítvány álláspontja szerint alkotmányellenes, az Alkotmány 68. § (4) bekezdésébe ütköző a Mód.tv. 26. § (2) bekezdés a) pontja, mert a jelölés jogát három éve működő társadalmi szervezetnek adja. A Mód.tv. 26. § (2) bekezdés a) pontja szerint jelölő szervezet: az egyesülési jogról szóló törvény szerint bejegyzett olyan társadalmi szervezet (ide nem értve a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény szerint bejegyzett szervezetet), amelynek alapszabályában - a települési kisebbségi önkormányzati választás évét megelőző legalább 3 éve - rögzített célja az adott nemzeti vagy etnikai kisebbség képviselete. Tehát nem az a törvényi feltétel, hogy a társadalmi szervezetnek 3 éve alapszabálya legyen, hanem olyan alapszabálya, amely legalább 3 éve céljaként rögzítette az adott kisebbség képviseletét.
Az Alkotmány nem rendelkezik a kisebbségi önkormányzati képviselők választásának a rendjéről. Az 1/2002. (I. 11.) AB határozat kiemelte: "A jelöltállítási jog - sem az országgyűlési, sem az önkormányzati választáson -nem alkotmányos alapjog. Ezért a jelöltállítási jog tekintetében a pártok, illetve az egyéb társadalmi szervezetek közötti különbségtétel csak akkor minősül alkotmányellenesnek, ha a megkülönböztetés azonos csoportba tartozó jogalanyokra vonatkozik, továbbá, ha az eltérő szabályozás ésszerű indok nélküli, azaz önkényes." (ABH 2002, 33,34.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a támadott rendelkezés éppen a kisebbség képviseletének megvalósulását szolgálja, ezért álláspontja szerint nem állapítható meg az Alkotmány 68. § (4) bekezdésének a sérelme. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
7. Az egyik indítvány a Ve. 115/B. - 115/C. - 115/E. -115/F. - 115/G. - 115/J. §-ainak a kisebbségi választói jegyzékre vonatkozó rendelkezései megsemmisítését kezdeményezte, azt állítva, hogy azok ellentétesek az Alkotmány 8. § (1) bekezdésével, valamint 68. § (1)-(4) bekezdéseivel. A Ve. 115/F. §-ának az Alkotmány 68. § (1)-(4) bekezdéseivel való ellentéte az Abh.-ban már elbírált, "ítélt dolog", ebben a részében az Alkotmánybíróság az eljárást megszüntette.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ve. támadott rendelkezései, a kisebbségi választói jegyzék és az Alkotmány 8. § (1) bekezdése között nincs alkotmányjogilag értékelhető, az indítvány által vélt, tartalmi összefüggés. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az érdemi alkotmányossági összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi. [985/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 652, 653-654.; 32/2000. (X. 20.) AB határozat, ABH 2000, 215, 220.; 19/2004. (V. 26.) AB határozat, ABH 2004, 321, 343.] Az Alkotmánybíróság az indítványt ezért ebben a részében is elutasította.
Az Alkotmány 68. § (4) bekezdése rendelkezik arról, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre. A kisebbségi választói jegyzék a kisebbségek önrendelkezési jogán alapul, a jegyzékbe való felvétel a kisebbséghez tartozó önkéntes, szabad elhatározásán alapul, ez a jegyzék nem nyilvános, a kisebbségi önkormányzati választás megtartásának feltétele. A választói jegyzék - mint egyik lehetőség - révén valósulhat meg a kisebbségeknek az Alkotmány 68. § (4) bekezdésében biztosított joga önkormányzatuk létrehozására, a kisebbségi választói jegyzék annak egyik garanciája. Ezért az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a kisebbségi választói jegyzék nem ellentétes az Alkotmány 68. § (1)-(4) bekezdéseivel.
Az Alkotmánybíróság a kisebbségi választói jegyzék alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt a fentiek alapján elutasította.
8. Egy indítvány a Nek.tv. 6/A. § (1) bekezdését azért tartotta alkotmányellenesnek, mert az álláspontja szerint "nem biztosítja a kisebbségi önkormányzatok tényleges közjogi autonómiáját", azt leszűkíti a kulturális autonómiára. A Nek.tv. 60. §-a tekintetében pedig úgy vélte, hogy az "nem teljeskörűen szabályozza a jogutódlást". Ez az indítvány az alkotmányellenesség megállapítását kizárólag az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére hivatkozva kérte.
Az indítvánnyal ellentétben a Nek.tv. 6/A. § (1) bekezdés 1. a) pontja a kisebbségi közügy fogalmát, értelmezését adja, azt széles körűen állapítja meg. E rendelkezés szerint "a kisebbségi közügy az e törvényben biztosított egyéni és közösségi jogok érvényesülése, a kisebbséghez tartozók érdekeinek kifejezésre juttatása - különösen az anyanyelv ápolása, őrzése és gyarapítása, továbbá a kisebbségek kulturális autonómiájának a kisebbségi önkormányzatok által történő megvalósítása és megőrzése - érdekében a kisebbségekhez tartozók meghatározott közszolgáltatásokkal való ellátásával, ezen ügyek önálló vitelével és az ehhez szükséges szervezeti, személyi és anyagi feltételek megteremtésével összefüggő ügy." A kisebbségi közügy fogalmát a törvény tehát nem szűkíti le a kulturális autonómiára, az indítvány ebben a részében sem megalapozott.
Az indítvány a Nek.tv. 60. §-át a "jogutódlás nem teljes körű szabályozása" miatt támadja, ezzel lényegében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állítva. A jogutódlásról viszont a Nek.tv. 65. §-a egyértelműen rendelkezik: "A bármely módon megszűnő kisebbségi önkormányzat jogutóda az újonnan választott, megalakult kisebbségi önkormányzat." A Nek.tv. 60. §-a szabályozza a kisebbségi önkormányzat megszűnésétől a jogutódlás megtörténtéig a kisebbségi önkormányzat tulajdonának ideiglenes kezelését, intézményei tekintetében a fenntartói, felügyeleti jogokat, a munkáltatói jogok gyakorlását.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése értelmében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. A jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott be bizonyos életviszonyokba, és ezzel az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 51/2007. (IX. 15.) AB határozat, ABK 2007, szeptember 812, 815.]. Az indítvány alkalmatlan mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására, mivel sem jogalkotási kötelezettséget, sem alkotmányos jog érvényesítésének a lehetőségétől való megfosztást nem állít, csupán az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének a sérelmére hivatkozik.
Az Abh.-ban az Alkotmánybíróság rámutatott: "Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja a jogállamiság elvét. A jogállamiság tartalmi kérdéseinek vizsgálatánál azonban a nevesített alkotmányos elveket és jogokat kell vizsgálni [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 158.]." Minthogy az indítvány az Alkotmány 2. § (1) bekezdésén túl nem jelölte meg alkotmányos jog sérelmét, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ezekben a részeiben is elutasította.
Budapest, 2007. december 18.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró