45/2005. (XII. 14.) AB határozat

az Alkotmány egyes kérdéseinek értelmezésére, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére, jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában - dr. Bragyova András és dr. Kovács Péter alkotmánybírák párhuzamos indokolásával - meghozta a következő

határozatot:

I.

Az Alkotmánybíróság alkotmányértelmezési hatáskörben eljárva megállapítja:

1. Az Alkotmány 68. § (2) bekezdése védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Az egyes személyeknek valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásáról szóló döntése és ennek nyilvánosságra hozatala az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján védelmet élvező - az emberi méltóságból levezetett - önazonossághoz, önrendelkezéshez való jog körébe tartozik.

2. Az egyénnek a valamelyik nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozására vonatkozó személyes adatok kezelése, az adatok nyilvánosságra hozatala - az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdésén alapuló információs önrendelkezési jog alapján - az érintett személy hozzájárulásától függ; ez a jog az Alkotmány 8. §-a (2) bekezdése által megszabott keretek között korlátozható.

3. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó személyek közéletben való kollektív részvételének a jogát az Alkotmány 68. §-ának (2) bekezdése biztosítja.

4. A nemzeti és etnikai kisebbségek közéletben való kollektív részvételének egyik formája az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésében meghatározott nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzat.

5. A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásáról, hatásköréről szóló rendelkezéseket az Alkotmány nem határozza meg, ezeket a szabályokat az Országgyűlés az Alkotmány 68. §-ának (5) bekezdésében foglaltak szerint a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának támogató szavazatával alkotja meg.

6. A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályok megalkotásánál a törvényhozó széles döntési jogosultsággal rendelkezik; ennek a döntési szabadságnak a korlátait az Alkotmány rendelkezései, így különösen az alapjogokra vonatkozó szabályok határozzák meg.

II.

1. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 115/E. §-a és 115/F. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az állampolgári jogok országgyűlési biztosáról szóló 1993. évi LIX. törvény (a továbbiakban: Obtv.) 22. §-ának a), d) és e) pontjaiban biztosított jogkörében eljárva indítványozta, hogy az Alkotmánybíróság - állapítsa meg a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 50/B. §-a (2) bekezdésének és 50/C. §-a (1) bekezdésének alkotmányellenességét és semmisítse meg ezeket a rendelkezéseket,

- állapítson meg az Övjt. 50/A. §-ának (2) bekezdésével kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet,

- a fentiekkel összefüggésben értelmezze együttesen az Alkotmány 68. §-ának (4) bekezdését és 59. §-ának (1) bekezdését.

Az indítványozó álláspontját az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésére és 68. §-ára alapította.

2. Az indítványozó alkotmányellenesnek tartotta, hogy az Övjt. 50/B. §-ának (2) bekezdése és 50/C. §-ának (1) bekezdése alapján a kisebbségi önkormányzati választásokon minden választópolgár választhat és megválasztható, nem csak azok, akik a kisebbségi közösségnek ténylegesen tagjai. Hivatkozott arra, hogy a 2002-2003. évi választások után nagyon sok panasz érkezett be, és megállapítható, hogy valamennyi kisebbség körében előfordultak visszaélések. Álláspontja szerint a jogi szabályozás hiányosságai a kisebbségi önkormányzati rendszer létét veszélyeztetik. Kifejtette, hogy a kisebbségi önkormányzati választások szabályozása csak abban az esetben felelne meg a demokratikus legitimáció követelményének, ha olyan rendelkezések születnének, amelyek szerint a kisebbségi önkormányzati képviselőket az adott kisebbség közössége választaná meg saját tagjai közül. Tévesnek tartotta azt a felfogást, amely az Alkotmány 70. §-ának (1) bekezdésére alapítja azt a rendelkezést, amely szerint minden választópolgárt megillet a kisebbségi önkormányzati választásokon való választás és választhatóság joga. Az indítványozó véleménye szerint az Alkotmány 68. §-ának (1)-(4) bekezdésében meghatározott alapjogok érvényesülését sértik a támadott szabályok.

A visszaélések megakadályozása érdekében az indítványozó kérte az alkotmánysértő szabályok megsemmisítését és az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésének az 59. § (1) bekezdésével együttes értelmezését.

Az indítványozó a jogalkotó mulasztásának megállapítását is kérte, mert a jogszabályok nem írják elő a kisebbségi választójogi névjegyzék bevezetését, valamint a választópolgárok nyilatkozattételi kötelességét a kisebbségi közösséghez tartozásukról, és e nyilatkozat helytállóságának ellenőrzéséről. Ezért kérte "a jogállamiság elvéből következő jogbiztonság sérelmének a megállapítását és az Országgyűlés felhívását a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesítését biztosító törvényi rendelkezések megalkotására".

3. Az indítvány benyújtását követően az Országgyűlés 2005. június 13-i ülésnapján elfogadta a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló törvényt (a továbbiakban: Tv.) . A köztársasági elnök azonban a Tv.-t nem írta alá, hanem alkotmányossági aggályainak közlésével az Alkotmánybíróságnak küldte meg véleményezésre.

A köztársasági elnök indítványa alapján az Alkotmánybíróság 34/2005. (IX. 29.) AB határozatában (ABK 2005. szeptember) megállapította, hogy a Tv.-nek a köztársasági elnök által aggályosnak tartott rendelkezései alkotmányellenesek. Ezt követően az Országgyűlés megalkotta a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvényt (a továbbiakban: Módtv.) . A Módtv. 72. §-a (5) bekezdésének j) pontja hatályon kívül helyezi az Övjt.-nek - többek között - az indítványozó által támadott szabályait.

4. Az indítványozó a köztársasági elnök indítványához kapcsolódó beadványában kifejtette, hogy a Tv. sem garantálja a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra vonatkozó nyilatkozat valódiságát, a nyilatkozat valótlansága esetére nem határoz meg szankciót. Így az alkotmánysértést továbbra is fennállónak ítélte, és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte.

5. A 34/2005. (IX. 29.) AB határozat közzététele után az indítványozó újabb beadványt nyújtott be, és ebben kiegészítette eredeti kérését. Álláspontja szerint a Módtv. nem orvosolta a korábbi beadványokban kifejtett alkotmányossági aggályokat.

Az indítványozó továbbra is kérte az Alkotmány 59. §-a (1) bekezdésének és 68. §-a (4) bekezdésének együttes értelmezését. Az alkotmányértelmezéssel azt akarja tisztázni, hogy "a kisebbségek önkormányzáshoz fűződő jogának érvényesülése érdekében tekinthető-e a személyes adatok védelméhez fűződő jog alkotmányos - elkerülhetetlen, szükséges mértékű és arányos - korlátozásának a választópolgárok nyilatkoztatása a választási eljárás során a kisebbségi közösséghez tartozásukról, valamint, hogy ezen nyilatkozat valóságtartalmát az állam (választási bizottság, bíróság) törvényben meghatározott keretek között ellenőrizheti-e".

Az indítványozó véleménye szerint a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 115/E. §-ának és 115/F. §-ának a Módtv. 65. §-a által megállapított szövege lehetővé teszi, hogy a kisebbségi választói névjegyzékbe bármely magyar állampolgár felvételre kerüljön, ha - egyéb feltételek teljesítése mellett - a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozását állítja. Az új szabályok sem teszik lehetővé annak ellenőrzését, hogy ténylegesen fennáll-e a kisebbséghez tartozás, és nem határoznak meg szankciókat a valósággal ellentétes nyilatkozat megtétele esetére. Így visszaélésre van lehetőség. Ezért az indítványozó álláspontja szerint a támadott szabály a korábbi beadványokban leírtak szerint "az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogállamiság elvébe ütköztethető, valamint sérti az Alkotmány 68. § (1)-(4) bekezdésében megfogalmazott alapjogainak érvényesülését." Ezért az indítványozó kérte a Módtv. 65. §-ának, illetve a Ve. 115/E. §-ának és 115/F. §-ának hatálybalépése után ezeknek a szabályoknak a megsemmisítését.

Az indítványozó - korábbi beadványának a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó kérelmét megismételve - kérte, hogy az Alkotmánybíróság "hívja fel az Országgyűlést a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülését biztosító törvényi szabályozás megalkotására".

II.

Az indítványozó a következő jogszabályokra hivatkozott:

Az Alkotmány rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."

"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."

"68. § (1) A Magyar Köztársaságban élő nemzeti és etnikai kisebbségek részesei a nép hatalmának: államalkotó tényezők.

(2) A Magyar Köztársaság védelemben részesíti a nemzeti és etnikai kisebbségeket. Biztosítja kollektív részvételüket a közéletben, saját kultúrájuk ápolását, anyanyelvük használatát, az anyanyelvű oktatást, a saját nyelven való névhasználat jogát.

(3) A Magyar Köztársaság törvényei az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét biztosítják.

(4) A nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.

(5) A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

A Módtv. rendelkezései:

"65. § A Ve. a következő XII/A. és XII/B. fejezettel (115/B. §-115/U. §) egészül ki:

115/E. § (1) A helyi választási iroda a választás évében május 3 1-ig levél útján tájékoztatja a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkező, október 1. napjáig nagykorúvá váló magyar állampolgárokat a kisebbségi választói jegyzékbe való felvétellel kapcsolatos tudnivalókról, és megküldi részükre a 11. melléklet szerinti nyomtatványt. A tájékoztató szövegét a nemzeti és etnikai kisebbségek ügyében illetékes kormányzati szerv az országos kisebbségi önkormányzatokkal egyezteti.

(2) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt a választás évének július 15. napjáig lehet kérni a lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől a kérelemnek az önkormányzat épületében elhelyezett gyűjtőládába helyezésével. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel levélben is kérhető úgy, hogy az legkésőbb a választás évének július 15. napjáig megérkezzen a helyi választási irodába.

(3) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelmet a 11. melléklet szerinti nyomtatványon lehet benyújtani.

(4) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvétel iránti kérelem tartalmazza a polgár

a) családi és utónevét,

b) születési családi és utónevét,

c) lakóhelyét,

d) személyi azonosítóját,

e) nyilatkozatát arról, hogy az adott nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozik, továbbá

f) aláírását.

(5) Ha a polgár több kisebbség választói jegyzékébe is kéri felvételét, valamennyi kérelme érvénytelen.

115/F. § (1) A helyi választási iroda vezetője legkésőbb július 15-én határozattal dönt a kérelmező kisebbségi választói jegyzékbe vételéről.

(2) A helyi választási iroda vezetője a kérelmező állampolgárságát és választójogát a személyiadat- és lakcímnyilvántartás, valamint a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása alapján ellenőrzi. A választójog ellenőrzése céljából a személyiadat- és lakcímnyilvántartás és a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása összekapcsolható.

(3) Fel kell venni a kérelmezőt a kisebbségi választói jegyzékbe, ha a kérelem tartalmazza a 115/E. § (4) bekezdésében foglalt adatokat, a kérelmező magyar állampolgár és a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán választójoggal rendelkezik; ellenkező esetben a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt meg kell tagadni.

(4) A helyi választási iroda vezetője haladéktalanul értesíti a kérelmezőt a kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozatáról. A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozatnak tartalmaznia kell a kisebbségi választói jegyzékbe vétel megtagadásának indokát és annak bizonyítékait, valamint a határozattal szembeni jogorvoslati lehetőségről szóló tájékoztatást is.

(5) A kisebbségi választói jegyzékbe való felvételt megtagadó határozattal szemben az erről szóló értesítés kézhezvételét követő három napon belül nyújtandó be kifogás a helyi választási iroda vezetőjéhez."

"72. § (1) E törvény a kihirdetését követő 30. napon lép hatályba."

A Módtv. szövegét a Magyar Közlöny 2005. október 26-i, 141. száma tette közzé.

III.

1. Az indítványozó az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésének és 59. §-a (1) bekezdésének együttes értelmezését kérte. Az Obtv. 22. §-ának e) pontja, továbbá a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény (a továbbiakban: Nektv.) 20. §-ának (2) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa jogosult az Alkotmány értelmezésének indítványozására.

2. Az indítványozó szerint az Alkotmány 68. §-a (4) bekezdésének és 59. §-a (1) bekezdésének együttes értelmezése annak megállapítását szolgálja, hogy "a kisebbségek önkormányzáshoz való jogának érvényesülése érdekében tekinthető-e a személyes adatok védelméhez fűződő jog elkerülhetetlen, szükséges mértékű és arányos korlátozásának a választópolgárok nyilatkoztatása a választási eljárás során a kisebbségi közösséghez tartozásukról, valamint ezen nyilatkozat valóságtartalmát az állam (választási bizottság, bíróság) törvényben meghatározott keretek között ellenőrizheti-e."

Az indítványból megállapítható, hogy bár az indítványozó kifejezetten csak a 68. § (4) bekezdését említette, valójában az egész 68. § tekintetében kérte annak tisztázását, milyen jogok illetik meg a kisebbségeket az Alkotmány 70. §-a (1) bekezdésének 2002-ben módosított szövegével összefüggésben. Az indítványozó értelmezése szerint ugyanis az Alkotmány 68. §-a és 70. §-ának (1) bekezdése között 2002-ig ellentét állt fenn, az ellentét az Alkotmány 2002. évi módosításával - 2004. május 1-jei hatállyal - megszűnt, és ennek alapján kell a kisebbségi önkormányzatok választását szabályozni. Az így felfogott alkotmányosság azt követeli meg, hogy a kisebbségi önkormányzat tagjait a kisebbség közössége válassza, a választásra jogosultakat kisebbségi választói névjegyzékbe vegyék fel, a kisebbségi választópolgároknak a kisebbséghez való tartozását ellenőrizzék.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítvány tartalmilag megfelel az Alkotmány értelmezésével kapcsolatban a korábbi határozatokban megfogalmazott követelményeknek [összefoglalóan: 62/2003. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2003, 637, 643.; 42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329, 331-332.]. Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezését elvégezte.

3. Az Alkotmánybíróság az alkotmányértelmezés során - a kialakult gyakorlatnak megfelelően - a jelen esetben is

- a hatalommegosztás elve alapján jár el, nem veszi át a jogalkotó feladatát, hanem a konkrét alkotmányjogi problémának az Alkotmányból levezethető megoldását keresi [31/1990. (XII. 18.) AB határozat, ABH 1990, 136, 137-138.; 25/1995. (V. 10.) AB végzés, ABH 1995, 427, 428.],

- a megszorítóan felfogott alkotmányértelmezési hatáskör gyakorlásához nem tekinti elégséges alapnak azt, hogy az Alkotmányra épülő további szabályozás elveinek meghatározására van szükség (996/G/1990. AB határozat, ABH 1993, 533, 534-535.),

- a jogok alkotmányos, összefüggő rendszerének és a rendszer működőképességének szem előtt tartásával, valamint - szükség szerint - a nemzetközi tényanyag, a nemzetközi kötelezettségek figyelembevételével fejti ki az alapjogok tartalmát [21/1996. (V. 17.) AB határozat, ABH 1996, 74, 83.].

4. Az Alkotmánybíróság az értelmezési kérelem alapján először az Alkotmány 68. §-ának tartalmát vizsgálta.

Az Alkotmány 68. §-ának (1) bekezdése kifejezi, hogy milyen nagy szerepe van a kisebbségeknek: a kisebbségek államalkotó tényezők. Erre a fontos szerepre tekintettel a 68. § (2) bekezdése - egyebek között - kimondja, hogy a Magyar Köztársaság biztosítja a nemzeti és etnikai kisebbségek kollektív részvételét a közéletben. A 68. § (3) bekezdése szerint az ország területén élő nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletét törvények biztosítják. A 68. § (4) bekezdése alapján a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatokat hozhatnak létre.

5. Az indítványozó kérelmének megfelelően az Alkotmánybíróság vizsgálta a nemzeti és etnikai kisebbségek képviseletével kapcsolatban az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdését is. Az indítványozó azonban a kisebbséghez tartozás vállalásának és ellenőrzésének kérdését is felvetette, és ezért az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdését is figyelembe kell venni.

A nemzeti és etnikai kisebbségek számára az Alkotmány 68. §-ában meghatározott jogok azokat a személyeket illetik meg, akik valamelyik nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartoznak. A nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása és annak nyilvánosságra hozatala az egyén önrendelkezési jogon alapuló döntése. Ahhoz hasonlóan, ahogy a névhez való jog az önazonossághoz való jog egyik megnyilvánulása és az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdése alapján élvez védelmet [58/2001. (XII. 7.) AB határozat, ABH 2001, 527, 542.], a valamilyen nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás vállalása is az önazonosság, az önrendelkezés fontos eleme.

Az önrendelkezési jog az Alkotmány 54. §-ának (1) bekezdésében kimondott emberi méltósághoz való jogon, mint általános személyiségi jogon alapul [8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42, 44-45.]. Az emberi méltósághoz való jog szubszidiárius alapjoga az egyéni autonómia védelmének [56/1994. (XI. 10.) AB határozat, ABH 1994, 312, 313.]. Az önrendelkezési jog körébe tartozik azonban az is, hogy valaki a valamelyik kisebbséghez tartozását nem akarja nyilvánosságra hozni. Itt kapcsolódik az önrendelkezéshez a magántitok, a személyes adatok védelme.

Az Alkotmány 59. §-ának (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkit megillet - egyebek mellett - a magántitok és a személyes adatok védelme. Az Alkotmánybíróság 1990-től követett gyakorlata szerint ez a jog kivételesen, törvény által korlátozható, de a korlátozásnak meg kell felelnie az Alkotmányban meghatározott követelményeknek [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, 70.]. A 15/1991. (IV. 13.) AB határozatban kifejtett és azóta is követett elv szerint a személyes adatok védelméhez való jog információs önrendelkezési jogot jelent. Ennek tartalmához tartozik, hogy mindenki maga rendelkezik személyes adatainak feltárásáról és felhasználásáról. Személyes adatot felvenni és felhasználni általában csak az érintett személy beleegyezésével szabad [ABH 1991, 40, 42.; újabban, a gyakorlatot áttekinti: 22/2004. (VI. 19.) AB határozat, ABH 2004, 367, 370-371.].

A fenti alapelvet tartalmazó alkotmánybírósági határozatnak megfelelően került meghatározásra a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény 1. §-ának (1) bekezdése. E törvény 2. §-ának 2. a) pontja szerint különleges adatnak minősül a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásra vonatkozó adat. A 3. § (2) bekezdése szerint különleges adat akkor kezelhető, ha az érintett személy ehhez hozzájárult, vagy - egyebek mellett - Alkotmányban biztosított alapjog érvényesítése érdekében törvény ezt elrendeli.

Az információs önrendelkezési jog korlátozására is irányadó az az Alkotmányból levezetett követelmény, hogy a korlátozás akkor fogadható el alkotmányosnak, ha kényszerítő okból és a legkisebb korlátozással, a legalkalmasabb eszköz használatával történik [a korábbi gyakorlatot összefoglalja a 35/2002. (VII. 19.) AB határozat, ABH 2002, 199, 206.]. Ennek megfelelően az alapjog korlátozásának megengedhetősége mindig a konkrét szabályozástól függően állapítható meg [27/2002. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2002, 143, 147.].

A nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozásánakjoga alapja lehet a kisebbséghez tartozás kinyilvánításával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen korlátozásának. A kisebbséghez tartozásról szóló valótlan nyilatkozat tömegméretekben történő megtétele zavarhatja a kisebbségi önkormányzatok létrehozását. Az ilyen gyakorlat kialakulásával szemben szükség lehet megfelelő jogszabályok kidolgozására. Az Alkotmányból nem következik azonban egyetlen meghatározott megoldás. Alkotmányértelmezéssel nem határozható meg, hogy az információs önrendelkezési jog milyen korlátozása fogadható el alkotmányosnak a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozásról szóló nyilatkozat valódiságának (milyen alapon, kik által, milyen eljárásban történő) ellenőrzése érdekében. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésével nem veszi át a jogalkotó feladatát. A jogalkotó által elfogadott konkrét szabály vizsgálata alapján lehet csak megállapítani, hogy az adott korlátozás alkotmányos-e.

6. Az Alkotmány a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait az alapjogok között szabályozza. A közéletben való részvétel joga az alapjogok között szerepel, de az Alkotmány szerint kollektív részvételről van szó. A kisebbségek képviseletére vonatkozó jogról szóló szabályt követően mondja ki az Alkotmány a kisebbségeknek az önkormányzat létesítésére vonatkozó jogát. Az Alkotmány szabálya ezekben az esetekben az elvi tétel kimondására korlátozódik, az összes többi rendelkezés meghatározása - a 68. § (5) bekezdése alapján - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvényben történik. Az Alkotmány tehát nem határozza meg, hogyan jönnek létre a kisebbségek önkormányzatai, milyen helyet foglalnak el ezek az önkormányzatok az államszervezetben, és hogyan kapcsolódnak az állami szervekhez (435/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 711, 714.) .

A kisebbségek képviseletének, valamint a kisebbségi helyi és országos önkormányzatok szabályozására vonatkozóan a törvényalkotónak adott felhatalmazásra is értelemszerűen irányadó az a megállapítás, amelyet az Alkotmánybíróság a helyi önkormányzásról általában tett: a törvényhozó a szabályozásnál széles döntési jogosultsággal rendelkezik, ennek a döntési szabadságnak az alapjogok szabnak korlátot [56/1996. (XII. 12.) AB határozat, ABH 1996, 204, 206.].

7. Az Alkotmány szabályainak értelmezésénél az Alkotmánybíróság azt is figyelembe vette, hogy milyen módon alakultak ki a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó rendelkezések.

Az Alkotmánynak a kisebbségek jogaira vonatkozó szabályait a rendszerváltozás után ismételt alkotmánymódosítások formálták.

a) Az Alkotmány a rendszerváltozás előtt a nemzetiségek egyenjogúságát, az anyanyelv használatának, az anyanyelven való oktatásnak, a saját kultúra megőrzésének és ápolásának biztosítását deklarálta, de további rendelkezést nem tartalmazott.

Az Alkotmánynak az alapvető jogokról és kötelezettségekről szóló fejezetét az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény az emberi jogokra vonatkozó nemzetközi egyezmények alapján lényegesen átalakította. A magyar történelmi sajátosságokra tekintettel - a deklaráció megtartása mellett, az Alkotmány 68. §-ába új (1) bekezdést beiktatva - kimondta, hogy a nemzeti és nyelvi kisebbségek részesei a nép hatalmának, államalkotó tényezők. Az Alkotmány újabb módosításáról szóló 1990. évi XVI. törvény az Alkotmány 68. §-át (3) bekezdéssel egészítette ki. Az új szabály szerint a kisebbségek képviseletét biztosítani kell az Országgyűlésben és a tanácsokban. Ez a rendelkezés írta elő, hogy külön törvényt kell alkotni a kisebbségeknek az Országgyűlésben megvalósuló képviseletéről és a kisebbségek képviselőinek választása független az Alkotmány 71. §-a (1) bekezdésében meghatározott általános, egyenlő választójog alapján történő választásoktól.

Az Alkotmány módosításáról szóló 1990. évi XL. törvény megváltoztatta az Alkotmány 68. § (3) bekezdését. Az új (3) bekezdés csak azt állapította meg, hogy a Magyar Köztársaság törvényei a kisebbségek képviseletét biztosítják. Az új (4) bekezdés pedig előírta, hogy a kisebbségek jogairól szóló törvény elfogadásához a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ennél az alkotmánymódosításnál eltűnt tehát az a szabály, amely a kisebbségek országgyűlési képviselőinek megválasztásánál lehetővé tette az általános és egyenlő választójogról szóló alkotmányos szabálytól való eltérést. Ilyen tartalmú rendelkezés később sem került be újra az Alkotmány szövegébe.

Az önkormányzatokról szóló szabályokat az Alkotmánynak az 1990. évi LXIII. törvénnyel történt módosítása iktatta be az Alkotmányba. Ez az alkotmánymódosítás az Alkotmánynak a tanácsokról szóló rendelkezéseit hatályon kívül helyezte, és kimondta az önkormányzáshoz való jogot. Az Alkotmány 44. §-ának új (1) bekezdése alapján a választópolgárok a helyi önkormányzást az általuk választott képviselőtestület útján, illetőleg a helyi népszavazással gyakorolják. Az új 44/A. § meghatározta az önkormányzás alapjogának tartalmát is. Az Alkotmányt módosító törvény javaslatának indokolása azt is egyértelművé tette, hogy a helyi önkormányzáshoz való jog a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg a népfelség elve alapján; a választópolgárok az önkormányzás folyamatos gyakorlására képviselőtestületet választanak.

Ugyancsak az 1990. évi LXIII. törvény iktatta be az Alkotmányba a nemzeti és etnikai kisebbségek helyi és országos önkormányzatairól szóló 68. § (4) bekezdését. Ez a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó új szabály azonban csak annyit mondott ki, hogy a kisebbségek önkormányzatokat hozhatnak létre. Ezzel a kisebbségek képviseletének egyik módját megállapította, de sem az önkormányzás tartalmát, sem az önkormányzat létrehozatalának módját, a választások szabályait nem határozta meg.

Az Alkotmánynak a kisebbségek jogairól szóló, ilyen módon, lépésenként kialakított 68. §-a van jelenleg is hatályban.

b) Az Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI. 10.) AB határozatban már vizsgálta, milyen lépéseket tett a jogalkotó az Alkotmány 68. §-ában meghatározott jogok érvényesítésének biztosítása érdekében, és mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg (ABH 1992, 204, 205.) . Ezt követően alkotta meg az Országgyűlés 1993-ban a Nektv.-t. A Nektv. szabályozásának az az elv volt az alapja, hogy a nemzeti, etnikai csoporthoz, kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos joga, ebben a tekintetben senki sem kötelezhető nyilatkozattételre (7. §) .

A Nektv. a helyi kisebbségi önkormányzatok szervezését összefüggésbe hozta a települési önkormányzati képviselők választási rendszerével. Ennek megfelelően módosult a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övjt.) .

A Nektv. 64. §-a módosította az Övjt.-t. Az Övjt. módosított 52. §-ának (3) bekezdése szerint bármely választópolgárjelölhető a helyi kisebbségi önkormányzati testületbe, ha a kisebbség képviseletét vállalja. Az Övjt. új szövegezésű 53. §-ának (1) bekezdése kimondta, hogy a települési önkormányzati képviselő-választásra jogosultak a helyi kisebbségi önkormányzat választásában is részt vehetnek.

c) A Nektv. megalkotása után az Alkotmány módosításáról szóló 1994. évi LXI. törvény 2. §-a az Alkotmány 70. §-ának (1) bekezdését olyan szöveggel állapította meg, amely szerint minden magyar állampolgárnak joga van többek között arra, hogy a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és választó legyen. Az Alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslatának miniszteri indokolása rámutatott arra, hogy ennek a változtatásnak a célja az alapvető jogok körébe tartozó választójognak a kisebbségi önkormányzati választásokra történő kibővítése, a Nektv.-vel való összhang megteremtése.

Az alkotmánymódosítással lényegében egyidejűleg az 1994. évi LXII. törvény a választási rendszer változtatása keretében az Övjt.-t és a Nektv.-t is módosította. Ekkor jelentek meg, ill. szerkesztési módosítással maradtak meg az Övjt.-nek az indítványozó által támadott rendelkezései. Ezek az 1994-ben végrehajtott módosítások azonban a kisebbségi önkormányzatok tekintetében elvi változtatást nem hoztak, csak összehangolták az Alkotmányban, a Nektv.-ben és az Övjt.-ben megtalálható szabályokat.

Az Alkotmánybíróság a 435/B/1997. AB határozatban megállapította, hogy az új szabályozás eredményeként a helyi kisebbségi önkormányzatok - a települési önkormányzatok rendszerébe beépítve - biztosítják a kisebbségi jogok gyakorlását. A Nektv. a helyi kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabályokat az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban határozta meg (ABH 1998, 711,714-715.) .

d) Az Alkotmány 2002. évi LXI. törvénnyel történt módosítása megváltoztatta a választójogról szóló szabályt. Az Alkotmány 70. §-a (2) bekezdésének új szövege - a korábbi megfogalmazástól eltérően - nem említi a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásával együtt a nemzetiségi és kisebbségi önkormányzati képviselők választását, illetve e képviselői tisztségre való választhatóság jogát. Ezt a jogot az Alkotmány módosított szövege másutt sem szabályozza.

e) A kisebbségi önkormányzati képviselők választásának új rendszerét vezette be 2005-ben a Módtv. Az új szabályozás szerint a települési kisebbségi választásokon az a személy választó és választható, aki eleget tesz annak a 2. § (1) bekezdésében - egyebek mellett - meghatározott feltételnek, hogy kisebbséghez tartozását vállalja és kinyilvánítja. A Módtv. megalkotásával kapcsolatban alkotmánymódosításra nem került sor.

A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmány az alapvető jogok között mondja ki a nemzeti és etnikai kisebbségek védelmét. Ennek a védelemnek része a közéletben való kollektív részvételnek, a kisebbségek képviseletének a biztosítása. A közéletben való részvételnek, a képviseletnek a módja tekintetében azonban 1990. óta egyértelmű alkotmányos elv nem alakult ki. A törvényhozó különböző megoldásokkal kísérletezett és ezt az útkeresést az Alkotmány szövege lehetővé tette.

8. Az Alkotmánynak a kisebbségi önkormányzatokra vonatkozó szabálya értelmezéséhez szükséges az Alkotmány más szabályainak a figyelembevétele is.

Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja a demokratikusjogállam elvét. A 2. § (2) bekezdése a népszuverenitást deklarálja és megállapítja, hogy a nép a hatalmat képviselői útján vagy közvetlenül gyakorolja.

Az Alkotmánybíróság a 30/1998. (VI. 25.) AB határozatban kifejtette, hogy a demokratikus jogállam elve a népszuverenitás elvével együtt alapozza meg a demokratikus legitimáció követelményét. Ez a határozat a jogi normákkal kapcsolatban állapította meg azt a követelményt, hogy a normáknak a népszuverenitásra visszavezethető, demokratikus legitimáción kell alapulniuk (ABH 1998, 220, 233.) . Az Alkotmánybíróság más határozatai is megállapítják, hogy a közhatalom legitimációja alapulhat közvetlen vagy közvetett választáson. A közvetett legitimáció akkor állapítható meg, ha a kinevezések, választások láncolata elvezet a választópolgárokig [38/1993. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1993, 256, 262-263.; 16/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 140, 146.; 50/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 387, 399.; 7/2004. (III. 24.) AB határozat, ABH 2004, 98, 108-109.].

9. A fentiek alapján az állapítható meg, hogy az Alkotmány alapjogként szabályozza a nemzeti és etnikai kisebbségek közéletben való részvételének és képviseletének a jogát. A közéletben való részvételnek és a képviseletnek egyik formája a helyi és országos önkormányzatok létrehozásának a joga. Az Alkotmány nem határozza meg azonban ezeknek a jogoknak a konkrét tartalmát, a joggyakorlás szabályait. A közéletben való részvételnek, a képviseletnek és így az önkormányzatok létrehozásának a szabályozása több alapvető alkotmányjogi rendelkezéssel függ össze. Ezek között különösen fontos szerepe van a választási rendszernek, de nagy a jelentősége az önkormányzatok felépítésének, hatáskörének, más állami szervekkel való kapcsolatának. A törvényhozónak az Alkotmány 68. §-a (5) bekezdése alapján történő törvényalkotásnál széles döntési joga van. Ennek a döntési szabadságnak a korlátját jelentik az Alkotmány rendelkezései.

10. Az Alkotmánybíróság azt is megvizsgálta, hogy a Magyar Köztársaságot milyen nemzetközi kötelezettségek terhelik, illetőleg a nemzetközi gyakorlatban milyen elvek érvényesülnek.

Magyarországon az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 27. cikke kimondta, a nemzeti, vallási vagy nyelvi kisebbségekhez tartozó személyektől nem lehet megtagadni azt a jogot, hogy csoportjuk más tagjaival együttesen saját kultúrájuk legyen, hogy saját vallásukat vallják és gyakorolják, vagy hogy saját nyelvüket használják.

Az ENSZ Közgyűlése 1992-ben a 47/135. sz. határozattal elfogadta a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól szóló nyilatkozatot. A nyilatkozat 2. cikkének 2. bekezdése szerint a kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van hatékonyan részt venni a kulturális, vallási, társadalmi, gazdasági életben és a közéletben. A 3. bekezdés a közéletben való részvétel jogát azzal konkretizálja, hogy kimondja, a kisebbséghez tartozó személyeknek joguk van a kisebbségre vonatkozó nemzeti, - megfelelő esetben - regionális szintű döntések meghozatalában való részvételre. A 3. bekezdéshez fűzött magyarázat szerint a döntéshozatalban való részvétel legmegfelelőbb módjának kiválasztása több tényező figyelembevétele alapján történhet. Így szerepe lehet annak, hogy a kisebbség az adott ország területén egy tömbben helyezkedik-e el vagy szétszórtan, nagy vagy kis létszámmal. A döntést befolyásolhatja az adott országban alkalmazott választási rendszer is.

Az ENSZ-nek a faji megkülönböztetés kiküszöbölése kérdéseivel foglalkozó bizottsága 1990. augusztus 22-i, VIII. számú általános ajánlásában azt vizsgálta, hogyan lehet meghatározni az egyes faji vagy etnikai csoportokhoz tartozó személyeket. A bizottság álláspontja szerint általános elvként az egyes személyek által történő önmeghatározás szolgál - ezzel ellentétes bizonyíték hiányában - a csoporthoz tartozás megállapítására (The Committee on the Elimination of Racial Discrimination, Thirty-Eighth session, 1990, Document A/45/18) .

A Magyar Köztársaság az 1999. évi XXXIV. törvénnyel kihirdette az Európa Tanácsnak a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló, Strasbourgban, 1995. február 1-jén kelt Keretegyezményét. A Keretegyezmény 15. cikke szerint az államok vállalják - egyebek mellett - azt, hogy megteremtik a feltételeket a nemzeti kisebbségek számára a (különösen az őket érintő) közügyekben való részvételhez.

A kisebbségek közéletben való részvételére is vonatkozott a Velence Bizottság 2002. októberében elfogadott irányelve (Opinion no. 190/2002), amelyet az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének felkérésére dolgozott ki a választások szabályairól, és amelyet a Parlamenti Közgyűlés 2003. január 30-án elfogadott határozatában az államoknak alkalmazásra javasolt [resolution 1320 (2003) ]. Az irányelv 2. d) pontja a következőket javasolja a kisebbségek képviseletének biztosítása érdekében:

- engedélyezni kell a kisebbségeket képviselő pártok választásokon való részvételét,

- a szavazatok egyenlő értékűségének követelményével összeegyeztethető a kisebbségek számára meghatározott számú hely fenntartása vagy a képviselői helyek elosztásánál a kisebbségek javára az általános szabálytól való eltérés,

- sem a jelölteket, sem a szavazókat nem szabad kötelezni arra, hogy kisebbséghez tartozásukat nyilvánossá tegyék.

A fentieket is figyelembe véve fejtette ki álláspontját az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezéséről a határozat rendelkező részében.

IV.

1. Az indítványozó álláspontja szerint a Ve. 115/E. §-a és 115/F. §-a sérti az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdését és 68. §-ának (1)-(4) bekezdését.

Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése kimondja a jogállamiság elvét. A jogállamiság tartalmi kérdéseinek vizsgálatánál azonban a nevesített alkotmányos elveket és jogokat kell vizsgálni [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 158.]. Az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdése nem tartalmaz önálló mércét (799/E/1998. AB határozat, ABH 2001, 1011, 1016.) . A Ve. támadott rendelkezései nem állnak ellentétben az Alkotmány 68. §-ának (1)-(4) bekezdésében meghatározott szabályokkal. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványozónak a Ve. 115/E. §-a és 115/F. §-a megsemmisítésére irányuló indítványát elutasította.

2. Az indítványozó valójában nem a Ve. 115/E. §-ában és 115/F. §-ában megfogalmazott szabályok tartalmát kifogásolta, hanem azt, ami azokból - szerinte - hiányzik. Azon az alapon állította az alkotmányellenesség fennállását, hogy ezek a szabályok nem teszik lehetővé annak ellenőrzését, megfelel-e a valóságnak a kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat, és nem tartalmaz szankciót, a valótlan nyilatkozatot tevő személlyel szemben. Ezért kérte már a Módtv. megalkotása előtt benyújtott beadványában is a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását és a jogalkotónak a hiányzó jogszabály megalkotására való kötelezését.

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-ának (1) bekezdése szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor áll fenn, ha a jogalkotó szerv jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotási feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő.

Az etnikai és nemzeti kisebbség önkormányzat - létesítési jogának érvényesülése érdekében az Alkotmánybíróság a 35/1992. (VI. 10.) AB határozatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg, mert az Országgyűlés nem alkotta meg a kisebbségek jogairól szóló törvényt (ABH 1992, 204.) . Az Országgyűlés ezt követően a törvényt megalkotta és a Módtv. újraszabályozta a kisebbségi önkormányzat tagjainak megválasztását.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint akkor is megállapítható a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, ha a jogi szabályozás szükségessége azért keletkezett, mert az állam bizonyos életviszonyokba beavatkozott, és ezáltal megfosztotta az állampolgárok egy csoportját alkotmányos joguk érvényesítésétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. A jelen esetben a választási szabályok nem fosztják meg a kisebbséghez tartozó személyeket a joggyakorlástól. Ezen az alapon nem állapítható meg a mulasztás.

Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [a korábbi gyakorlatot is összefoglalja a 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.]. Mulasztás megállapítására kerülhet sor, továbbá akkor is, ha súlyos szabályozási hiányosságok állapíthatók meg, és ennek következtében alkotmányellenes helyzet keletkezik [12/2004. (IV. 7.) AB határozat, ABH 2004, 217, 226.].

Az indítványozó szerint az alapjog érvényesülését biztosító szabályok hiánya azért áll fenn, mert nincs olyan rendelkezés, amely alapján sor kerülne a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásról tett nyilatkozat valódiságának ellenőrzésére, és a valótlan nyilatkozatot tevő féllel szemben szankció alkalmazására. Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak meghatározott tartalmú ellenőrzési és szankcionálási szabály megalkotására kellene köteleznie az Országgyűlést.

Az Alkotmánybíróság az 1621/E/1992. AB határozatban kimondta, hogy a jogalkotásra tartozik annak eldöntése, szabályoz-e valamilyen élethelyzetet, és ha igen, akkor milyen részletességgel (ABH 1993, 765, 766.) . A jelen esetben az indítványozó olyan szabályokat hiányol, amelyek megakadályozhatnák a visszaéléseket. Az indítványozó által körvonalazott szabályok hiánya miatt a jogalkalmazásban valóban lehetnek problémák. A szabályozási hiány megszüntetése azonban maga után vonná a nyilatkozattevő személyek önrendelkezési és magántitok védelméhez való jogának korlátozását. A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása és a jogalkotásra kötelezés nem járhat azzal, hogy az Alkotmánybíróság alapjogok korlátozásával járó meghatározott jogszabályok megalkotására kötelezze a jogalkotót.

Az Alkotmánybíróság az elmondottak alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.

Az Alkotmánybíróság a határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzétételét a választópolgárok széles körét érintő volta miatt rendelte el.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 733/G/2003.

Dr. Bragyova András alkotmánybíró párhuzamos indokolása

A többségi határozat rendelkező részével egyetértek. A többségi határozat indokolását azonban három kérdésben szükségesnek tartom kiegészíteni. Ezek: a kisebbségi jogok jellege és alanyai, az önrendelkezési jog és a kisebbséghez tartozás kapcsolata és végül, a törvényhozó kötelezettsége a kisebbségi választások szabályozásában.

1. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok jellege és alanyai

Az etnikai és nemzeti kisebbségek a magyar politikai közösségen belüli kulturális és politikai közösségek; ezt fejezi ki az Alkotmány 68. § (1) bekezdése, amikor "államalkotó tényezőknek" nevezi a nemzeti és etnikai kisebbségeket. A kisebbségek különleges társadalmi csoportot alkotnak, amelyet nemzetiségi-etnikai és ezen alapuló kulturális identitása különböztet meg a többségtől. Az "államalkotó tényezőként" való elismerés egyben annak az elismerése is, hogy a kisebbségek többséggel egyenlően kezelendők: az államalkotó tényező nem bírhat kevesebb joggal, mint a többségi nemzethez tartozó egyének.

Az Alkotmány 68. §-a többször is a "nemzeti és etnikai kisebbségekről" és ezek jogairól beszél. Az Alkotmányból értelmezés nélkül nem világos, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak ki (vagy mi) az alanya. A nemzeti és etnikai kisebbségek alkotmányos jogai értelmezésének alapvető problémája, hogy - eltérően más alkotmányos jogoktól - ezek a jogok csakis az állampolgárok egy (ex definitione kisebb) részének alkotmányos jogai. A megoldás abban keresendő, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai voltaképpen a "többségi" jogokkal azonos alkotmányos jogok; különlegességük csak abból ered, hogy egyes alkotmányos jogok gyakorlásában a nemzeti és etnikai kisebbségek eltérő helyzetéből adódó hátrányok - de mindenképpen különbségek - kiegyenlítésére szolgálnak. A kisebbségi jogok alkotmányos szerepe a nemzeti és etnikai kisebbségek egyenlőségének biztosítása az alapjogok gyakorlásában.

A nemzeti (és etnikai) kisebbségekhez tartozók alapjogait az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése biztosítja, amely szerint "az emberi, illetve az állampolgári jogok" minden személynek biztosítandók, egyebek között "nyelv [....] nemzeti [... ] származás szerinti különbségtétel nélkül". Ez az alkotmányos norma önmagában azonban csak az alkotmányosjogok-, illetve az 54. § közvetítésével minden jog [lásd: a 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990,73, 77-78.; 35/1994. (VI. 24. ) AB határozat, ABH 1994, 197, 203., amelyek alapjául szolgáltak az Alkotmánybíróság mai gyakorlatának] - tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, de nem biztosít a nemzeti és etnikai kisebbségeknek különleges, csak őket megillető jogokat. A nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók alkotmányos jogai eszerint kettős alapon állnak: az egyik alap az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése, amely megkülönböztetés nélkül biztosítja az alapjogokat a nemzeti és etnikai kisebbségek tagjainak. A másik alapjuk a 68. §-ban biztosított különleges, a nemzeti és etnikai kisebbségek sajátosságai miatt a hátrányos megkülönböztetés puszta hiányával létre nem hozható alapjog-gyakorlási feltételek, kivált a kisebbség tagjai által csak közösen (együttesen) gyakorolható jogok biztosítása.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogai elsősorban meghatározott közös - nemzeti és etnikai - tulajdonságokkal bíró egyének alkotmányos jogai, másrészt az egyéni jogok együttes és közös gyakorlására - önkormányzására, azaz önigazgatására - létrejött intézményekben való részvételi jogosultságok (elsősorban a választójog és a választhatóság), illetve a jog a nemzeti és etnikai önkormányzatok szolgáltatásainak igénybevételére. Ezek a jogok a nemzeti és etnikai kisebbségek különleges [speciális] alkotmányos jogai, amelyeket e kisebbségek - éppen a többségtől eltérő, elsősorban kulturális sajátosságaik miatt - a többség számára létrehozott intézményekben, egyáltalán a többségi társadalom intézményeiben, nem képesek gyakorolni. (Így például a nemzeti kisebbséghez tartozó nyilván nem kaphat anyanyelvi oktatást a többségnek anyanyelvi oktatást biztosító iskolákban, egyáltalán nem lehet képes a kisebbségi nyelvet használni a nyelvet nem ismerők között.) A nemzeti és etnikai kisebbségek alkotmányos jogai ezért különleges alkotmányos jogok, amelyek a kisebbségekhez tartozóknak is lehetővé teszik a többségiek számára "természetesen" gyakorolható jogok tényleges gyakorlását. Ezek a speciális alkotmányos jogok csakis a kisebbséghez tartozókat illethetik meg, mert a nemzeti többséghez tartozók ezeket a jogokat a többségi társadalom különböző intézményeiben "természetesen" gyakorolhatják. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozó egyének alkotmányos jogai a többségtől eltérő kulturális, társadalmi helyzetükön alapulnak, és ennek mértékében illetik meg őket. A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok tehát csak azokkal a jogokkal kapcsolatban lehetségesek, amelyek gyakorlásában a nemzeti és etnikai kisebbségek eltérő helyzetben vannak, mint a többségi nemzethez tartozók.

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak alanyai ezért csakis azok lehetnek, akik a többségtől nemzeti és etnikai tekintetben különböznek; speciális jogaikat egyedül ez a tény igazolja. Ebből következik az az alkotmányos követelmény, hogy a kisebbségi jogokat csak a kisebbséghez tartozók - és nem helyettük mások - gyakorolják. A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzáshoz való alkotmányos joga [Alkotmány 68. § (4) bekezdés] csak akkor érvényesül, ha ténylegesen ahhoz a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó egyének alakítják az önkormányzatot, amelynek képviseletére és ügyeinek igazgatására az önkormányzat létrejött. Ugyanis csak a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok alanyainak van alkotmányos joguk a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok létrehozására. A nemzeti és etnikai kisebbséghez nem tartozóknak - kivált a nemzeti többséghez tartozóknak - ilyen alkotmányos joguk értelemszerűen nem lehet, lévén a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai a többségtől való eltérő helyzettel igazolható speciális jogok. Más kérdés, hogy az egyesülési jog [Alkotmány 63. § (1) bekezdés] egy nem létező - vagy a törvény szerint el nem ismert - nemzeti vagy etnikai kisebbség képviseletére létrehozott egyesületet is véd, anélkül, hogy egy ilyen egyesület a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok közjogi hatásköreit gyakorolhatná.

2. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás és az önrendelkezési jog

A kisebbségi alapjog közösségi mivolta az egyén kisebbséghez tartozásának - nemzeti vagy etnikai identitásának, azonosulásának - a meghatározására és ennek alapján a gyakorlására való jogán alapszik. Ezért alapvető a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás és az önrendelkezés közötti kapcsolat tisztázása. A határozat szerint a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás meghatározása az egyén önrendelkezési jogán alapul, annak egyik alapvető része. Ez a megállapítás helyes, de kiegészítésre szorul.

Az egyén önrendelkezési joga - az Alkotmány 54. § (1) bekezdéséből, az emberi méltósághoz való jogból levezetve - az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint [lásd: először a 8/1990. (IV. 23.) AB határozat, ABH 1990, 42., 44-45., majd az 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 35-36.] az egyénnek az állam beavatkozásától mentesen gyakorolható - ugyanakkor feltétlenül elismerendő, így felül nem vizsgálható -jogát jelenti arra, hogy önmagával (testével, életével) saját elhatározása alapján rendelkezzék, életének alapvető döntéseit maga hozhassa meg, így személyiségét és életét maga alakíthassa. E jog kiterjed arra is, hogy az egyén saját életének tényeit miként értelmezi, és önazonosságát miként határozza meg, és ezt cselekvésében kifejezésre juttassa. Innen adódik, hogy az emberi méltósághoz való jog egyik tartalma az egyén általános szabadságjoga [pl. a 27/1990. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1990, 187, 189, sportolók átigazolása; valamint a 24/1996. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1996, 107, 111-112., a képzőművészeti lektorátus ügye]. Az egyén e jogát számos alkotmányos jog védi külön is, melyek mind egyben az önrendelkezési jog nevesített esetei.

Az önrendelkezési (rendelkezési) jogra alapította az Alkotmánybíróság a házasságkötés szabadságának jogát [22/1992. (IV. 10.) AB határozat, ABH 1992, 122.], a fél perbeli részvételével kapcsolatos rendelkezési jogot [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59.; 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29.] a pernyertességből folyó rendelkezési jogot [4/1998. (III. 1.) AB határozat, ABH 1998, 71.]. Az önazonossághoz való jogról külön szól az 57/1991. (XI. 8.) AB határozat (ABH 1991, 272.), amely a vérségi származás - az önazonosság egyik eleme - kiderítéséhez való jogot alapítja az önrendelkezési jogra. Ugyancsak az önazonosságot érinti a névjog, amely "legalább két személyiségi joghoz kapcsolódik szervesen: az önazonossághoz és a magánszférához való joghoz" [58/2001. (XII. 7.) AB határozat, ABH 2001, 527, 545., névjog-ügy]. Az önrendelkezési joggal foglalkozó idézett határozatok mind olyan kérdést érintenek, amelyben az egyén egzisztenciális adottságaival - származásával vagy családjának nevével - szembesül. Ilyenkor "önrendelkezésről" aligha beszélhetünk, inkább tények megismeréséről van szó; az egyén önrendelkezése az ezekhez fűződő viszonyának meghatározásában érvényesül.

Az önrendelkezési jog a nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás kérdésében azt jelenti, hogy az egyén maga határozza meg azonosulását valamely nemzeti vagy etnikai közösséggel. A közösséggel azonosuló egyén saját döntésével e közösség tagjaként, odatartozásával határozza meg önmagát. Ez azt jelenti, hogy az egyén egy nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozását az egyén saját személyisége részének tekinti. Az önrendelkezési jog ebben az összefüggésben az egyén jogát jelenti arra, hogy önmaga határozza meg saját személyiségét, benne nemzeti vagy etnikai identitását. Ez az önmeghatározás azonban nem lehet önkényes, mert az egyén önrendelkezési joga csak olyan dolgokra terjedhet ki, amelyeken az egyén változtathat, azaz amely az egyén döntésével, elhatározásával, és ezen alapuló cselekvésével befolyásolhatók vagy megváltoztathatók, vagyis amiről az egyén egyáltalán dönthet. Az egyén önazonossága jelentős részben életének tényein alapszik, melyek megváltoztatása nem lehetséges. Ennek alapján a nemzeti és etnikai identitás az egyén olyan tulajdonsága, amely csak részben múlik az egyén elhatározásán, saját döntésén. Részben az egyén létezésének (egzisztenciális) adottsága, amely az egyént, mint egyént egyáltalán meghatározza. Ezeken az adottságokon az egyén nem változtathat, de meghatározhatja viszonyát ezekhez az adottságokhoz, saját elgondolása szerint értelmezheti azt. Az alkotmányos jogok természetesen védik az egyén ilyen döntéseit az állami beavatkozástól.

Az ember alapvető (az előbb egzisztenciálisnak nevezett) adottságai - mint születési ideje, születési helye, neme, kora, anyanyelve, családja és sok minden más - az egyén akaratától függetlenül határozza meg identitását. Az alkotmányos jogok pedig együttesen és külön-külön védik az egyén szabadságát arra, hogy adottságai alapján maga határozza meg saját énképét és azonosságtudatát (identitását) . Azt is védik az alkotmányos jogok - így az Alkotmány 54. § (1) bekezdése -, hogy az egyén maga döntse el, mit tart fontosnak saját élettényeiből, mivel kíván azonosulni, vagy éppen mit kíván megtagadni belőle. Mindez nem változtat azon, hogy a nemzeti és etnikai csoporthoz tartozás nem egyszerűen az egyén döntésétől függ. Az egyén információs önrendelkezési jogánál fogva (59. §) dönthet arról, hogy életének milyen tényeit és miképpen kívánja másokkal közölni, emberi méltósághoz való joga pedig biztosítja, hogy személyiségének összetevőit, élete "jelentését", vagy értelmét saját maga és a külvilág számára miként határozza (vagy konstruálja) meg.

Az önrendelkezési jogok esetében az Alkotmánybíróság legtöbbet az ember életével való önrendelkezéssel foglalkozott [lásd: 48/1998. (XI. 23.) AB határozat, ABH 1998, 333, 362., az ún. abortusz-határozat; 22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 287., az ún. eutanázia-határozat; 43/2005. (XI. 14.) AB határozat, Magyar Közlöny 2005. 149. szám 8581., a művi meddővé tételről szóló határozat]. Ezekben az Alkotmánybíróság gyakorlata különbséget tesz az önrendelkezés gyakorlásának tartalma és az önrendelkezési jog gyakorlásának módja között. Az állam az egyén önrendelkező döntését nem vizsgálhatja felül, és nem változtathatja meg, de meggyőződhet arról, hogy az önrendelkezés tartalmát a külvilággal közlő megnyilatkozás valóban az egyén saját és komoly döntése-e. "A törvényhozó csak annyiban engedhet teret a gyógyíthatatlan beteg önrendelkezési joga érvényesülésének, amennyiben képes biztosítani, hogy a döntés a beteg saját, valódi, befolyásolástól mentesen kialakított akaratát testesítse meg." (22/2003. (IV. 28.) AB határozat, ABH 2003, 235, 265., eutanázia-határozat)

Az állam beavatkozásának tilalma az önrendelkezés körében nem zárja ki, hogy a jog ne tartalmazhasson szabályokat arról, miként gyakorolja valaki az önrendelkezés jogát, és annak ellenőrzését sem zárja ki, valóban komoly-e, megfontolt-e az önrendelkezési akarat, és azt esetleg meghatározott formákhoz kösse. Alkotmányos követelmény, hogy a törvényhozó az egyén döntésének tartalmát ne változtassa meg, és főként, ne helyettesítse azt saját szervei vagy általa kijelölt személyek döntésével. A kisebbséghez tartozás mint önrendelkezés fő tartalma, hogy senkire nem lehet kívülről ráerőltetni (netán kötelezővé tenni) semmilyen identitást. Az állam és a jogszabályok alkotmányosan nem határozhatják meg senki nemzeti-etnikai azonosságát (hovatartozását) . Azonban ebből nem következik, hogy a nemzeti-etnikai identitás - hovatartozás -megválasztása csakis az egyén önrendelkezése (döntése), amelyet senki nem vonhat kétségbe. A nemzeti-etnikai hovatartozás kérdésében az egyén csak negatíve szabad, amennyiben nem köteles azonosulni olyan nemzeti (vagy etnikai) csoporttal, amellyel nem akar, bármennyi oka lenne is erre mások szerint.

A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás, amely az ezeket a kisebbségeket (és csak őket) megillető alkotmányos jogok gyakorlásának előfeltétele, tehát nem egyszerűen az egyén önrendelkezésének kérdése. A nemzeti és etnikai kisebbségek létezése társadalmi tény, amelyhez az Alkotmány és ennek nyomán a jogrendszer különféle jogkövetkezményeket - elsősorban a kisebbségi jogokat, és a nemzeti származás szerinti megkülönböztetés tilalmát [Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés] - kapcsol. A nemzeti és etnikai kisebbségek létezése egyének egy csoportjának együttes létezése, melyet az ő közös azonosságtudatuk tart fenn. Létezésük ezért soha nem egyszerűen az egyes egyének elhatározásától és tudatától függ, hanem attól, vannak-e akik közös identitást vallanak. A nemzeti és etnikai kisebbségek létezése abban áll, hogy bizonyos emberek kölcsönösen elfogadják egymást egy nemzeti-etnikai csoport tagjának. Az egyénnek kétségtelenül alkotmányos joga van arra, hogy ezt az - ebben az esetben csak lehetséges - hovatartozást ne vállalja, vagy erről másokkal semmilyen adatot ne közöljön. Nincs azonban alkotmányos joga arra, hogy önmagát egyoldalúan (önkényesen) egy nemzeti vagy kisebbségi csoport tagjának nyilvánítsa, puszta "önrendelkezése" alapján. A nemzeti és etnikai kisebbséghez tartozás esetében az egyén önrendelkezési joga csak negatíve áll fenn, pozitív értelemben nem.

A nemzeti és etnikai hovatartozást illető önrendelkezési jog viszonylagos korlátozottságából nem következik, hogy az egyén nemzeti (etnikai) hovatartozásának [identitásának] meghatározása mások jogi hatással bíró elismerésétől tehető függővé. Éppen ellenkezőleg, ebből az is következik, hogy mindenkinek joga van arra, hogy nemzeti vagy etnikai identitását elismerjék, egyben tiltja, hogy ennek kinyilvánítását az állam közvetlenül vagy közvetve (azzal, hogy másoknak lehetővé teszi a kinyilvánított identitás "helyességének" ellenőrzését) korlátozza. Mindössze annyit kíván meg, hogy a nemzeti (etnikai) identitás kinyilvánítása bonafide [jóhiszeműen] történjék; a külső állami-jogi ellenőrzés tehát csak a nyilatkozat - a külvilág számára is ellenőrizhető - "komolyságát" vizsgálhatja [lásd előbb: eutanázia-határozat.] Ha a nyilatkozat komolysága nem kétséges, mindenkinek joga van nemzeti (vagy etnikai) identitásának állami és jogi elismerésére. Ez a jog az egyén önmagához való viszonyának meghatározásáról szól, és mint ilyen nem alapozhat meg jogi igényt a többi - magát a választott identitás-csoporthoz tartozónak valló, vagy oda nem tartozó, akár többségi - egyénekkel szemben.

A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai a kisebbségek alkotmányos jogainak gyakorlására az alkotmány alapján törvényben létrehozott köztestületek. A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai megteremtik és fenntartják a kisebbségek tagjai által csak együttesen gyakorolható alkotmányos jogaik gyakorlásához szükséges személyi, anyagi és szellemi előfeltételeket. A nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai önigazgató szervek, amelyekben az igazgatási feladatokat az igazgatottak - a nemzeti és etnikai kisebbségekhez tartozók - maguk végzik. Az önigazgatás az igazgatás olyan módja, amely az igazgatottak számára az őket érintő igazgatásban széles körű önrendelkezést biztosít. Ezért külön alkotmányos szabály nélkül is alkotmányosan kötelező lehet az önigazgatás ("önkormányzat" vagy "autonómia") biztosítása ott, ahol valamely alkotmányos jog gyakorlására az alapjog alanyai csak többen együtt lehetnek képesek [lásd: 41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABK 2005. október, 613, 620-621., felsőoktatási törvény.]. Az önrendelkezési jog és az önkormányzás (önigazgatás) közötti szoros összefüggés miatt is alapvető, hogy a kisebbségi önkormányzatok választói és tisztségviselői valóban a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók közül kerüljenek ki.

Ennek következtében alkotmányos követelmény, hogy a törvényhozó teremtse meg a törvényi előfeltételeit annak, hogy a speciális alkotmányos jogot csak annak alanyai gyakorolják. Ha a nemzeti és etnikai kisebbségek jogait a kisebbséghez nem a kisebbséghez tartozók gyakorolják, akkor ez a ténylegesen a kisebbséghez tartozók alkotmányos joga lényeges tartalmának korlátozása, és ekként a törvény által sem korlátozható [Alkotmány 8. § (2) bekezdés]. Mivel a kisebbségek fogalmilag kevesebben vannak, mint a többség, a törvényhozónak különös gonddal kell ügyelnie arra, hogy a többséghez tartozók közrehatásától megvédje a kisebbségeket jogaik gyakorlásában.

3. A törvényhozó önhelyesbítési kötelezettsége

Egyetértek a rendelkező rész II. 1. és 2. pontjával abban, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény nemzeti és etnikai kisebbségi választásokat szabályozó, különösen a névjegyzék összeállítását szabályozó 115/E. §-a és 115/F. §-a nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróságnak ebben az esetben azt is ki kellett volna mondania, hogy jóllehet a törvényhozó által választott szabályozás nem alkotmányellenes, a törvényhozó alkotmányos kötelezettsége a fennálló szabályozás alkalmazását és érvényesülését különös gonddal figyelni, és az előforduló visszaéléseket kellő fellépéssel - elsősorban a törvény szükséges megváltoztatásával - megakadályozni.

Az alkotmányos jogokkal való visszaélés vagy kijátszás lehetőségét természetesen a törvényhozó soha nem tudja teljesen kizárni. A visszaélések megelőzése a törvényhozó által megoldandó gyakorlati feladatok közé tartozik, és mint ilyen a tapasztalat alapján lehetséges csak a helyes szabályozás megtalálása. Alapjogok esetében elvárható, hogy a törvényhozó a fontosabb - kivált a korábban előfordult, vagy könnyen elgondolható - visszaélési lehetőségek ellen fellépjen és azok kizárására törekedjen. Ilyenre számos példa idézhető a magyar törvényhozásból. A határozattal szorosan összefüggő tárgykörökben ilyen a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény és a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény is, amely rendkívül részletes szabályokkal akadályozza a választási visszaéléseket. Az alapjogok védelme - kivált a kollektív, együttesen gyakorolható jogként (is) felfogott alapjogoké, mint a nemzeti és etnikai kisebbségek jogai -alapvető feltétel, hogy a kisebbségi - nemcsak önkormányzati-jogokat valóban kisebbséghez tartozó egyének gyakorolják.

Az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartoznak az egyes alapjogokkal kapcsolatos visszaélések megelőzésének gyakorlati kérdései; az adott esetben azonban szükséges lett volna megállapítani, hogy a törvényhozó köteles ellenőrizni az általa alkotmányosan választott szabályozási megoldás hatékonyságát az alapjogok biztosításában. A törvényhozó önellenőrzési kötelezettsége az alkotmányos jogok védelmének általános kötelezettségén [Alkotmány 8. § (2) bekezdés] alapul. Ha a gyakorlatban kiderül, hogy a törvényben foglalt szabályozás - a törvényhozó várakozásával ellentétben - nem biztosítja egyes alapvető jogok megfelelő védelmét, akkor a törvényhozó alkotmányos kötelezettsége a hibásnak bizonyult törvényi szabályozás kijavítása. Hasonlóan fogalmazott az Alkotmánybíróság a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatában a választókerületek kiigazításával összefüggésben, amikor megállapította: "Az egyes választókerületekben nyilvántartásba vett választópolgárok számának folyamatos változása, s különösen a belső migráció azt indokolja, hogy a jogalkotó időről időre vizsgálja felül az egyéni választókerületek határait, valamint az egyes területi listákról megszerezhető mandátumok arányait." (ABK 2005. június 363, 366.) A törvényhozó általában nem köteles változtatni valamely jogi szabályozáson, ha nem érte el kitűzött célját; az alapjogok védelmét vagy gyakorlásának biztosítását szolgáló jogi szabályozásnál azonban a jogalkotás célját az Alkotmány határozza meg, bár az eszközök megválasztásában nem köti meg a törvényhozót.

A gyakorlati nehézségek természetéhez tartozik, hogy azok egy részét sem a törvényhozó, sem az Alkotmánybíróság nem láthatja előre. Ezért az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania, hogy ilyen esetekben a törvényhozó köteles különös figyelemmel kísérni a szabályozás megvalósulását, és ha a szabályozás alkotmányellenes hatásairól megbizonyosodik, a lehetséges leggyorsabb ön-korrekcióra, az észlelt hiányosságok kijavítására köteles.

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolása

I. Az Alkotmánybíróság eddigi joggyakorlatában bár többször foglalkozott a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatainak kérdésével, azonban tartózkodott attól, hogy az azok alapjául szolgáló választási szabályokat érdemben vizsgálja.

I/1. "Az Alkotmány 68. §-a biztosítja a kisebbségi önkormányzatok létesítésének alapjogát is. Az Alkotmány azonban nem rendelkezik arról, hogy ezek az önkormányzatok milyen módon jönnek létre, hogyan alakuljanak meg és az államszervezetben elfoglalt helyüket, az állami szervekhez fűződő kapcsolatrendszerüket sem határozza meg. Ezekről a kérdésekről az Alkotmány felhatalmazása alapján külön törvény rendelkezik." (435/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 711, 714.) Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróság számára indifferens lenne a megoldás mikéntje, hiszen - mint arra maga is rámutatott - ezt a kérdést "az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelő mértékben és módon" kell rendezni, s utalt arra is, hogy az Országgyűlés feladata, hogy a kisebbségek helyi és országos önkormányzatai létrehozásának feltételei és körülményei rendezettek legyenek. [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.] Így tehát a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának biztosítása nem eszköz-, hanem eredménykötelezettség: következésképpen az Alkotmánybíróságnak - nézetem szerint -joga van megvizsgálni, hogy a törvényhozó által választott megoldás alkalmas-e arra, hogy az alkotmányos rendelkezés megvalósuljon.

I/2. A vizsgálat során azonban - nézetem szerint -figyelembe veendők azok a koordináták is, amelyeket általában véve az önkormányzatiság alapelveit illetően vont meg az Alkotmánybíróság. A felsőoktatási autonómia ügyében hozott egyik határozatában [41/2005. (X. 27.) AB határozat, ABK2005. október, 613.] az Alkotmánybíróság ugyanis olyan tételeket is megfogalmazott, amelyek az autonómiát, mint olyat is érintik, ennek megfelelően mutatis mutandis iránymutatásul szolgálnak:

"A felsőoktatási intézmény, mint minden autonómiával, vagyis önkormányzatisággal rendelkező intézmény, választott képviseleti szervvel, önkormányzattal kell hogy rendelkezzen. Az érintettek joga az autonóm képviseleti szervek megalakítása, s ezek a szervek gyakorolhatják a felsőoktatási intézményt megillető önkormányzati jogköröket. A felsőoktatási autonómia hordozója, alanya a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, tudományos kutatók és a hallgatók közössége. Ezért az oktatók, tudományos kutatók, hallgatók részvételét biztosítani kell az autonóm képviseleti szervekben és az autonómiából eredő önkormányzati jogosultságok gyakorlásában. Ebbe a tevékenységbe az oktatókon, tudományos kutatókon és hallgatókon kívül külső szakembereket, az alapító, a fenntartó szervezet képviselőjét is be lehet vonni, de csak a felsőoktatási intézmény autonómiájának biztosítása mellett. (...) Az Alkotmánybíróságnak az autonómia, az autonómiával rendelkező szervek védelmében Alkotmányból származó feladata van. (...) Az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az autonómia "elsősorban a Kormánnyal és az államigazgatás szerveivel szemben nyújt alkotmányos garanciát az önkormányzatok számára". Az Alkotmánybíróság szerint az önkormányzat "a törvényhozóval szemben is alkotmányos védelemben részesíti az önkormányzatoknak azt a jogát, hogy autonóm módon, önálló felelősséggel alakítsák szervezetüket és működésük rendjét". (...) Nem tekinthető alkotmányosnak az a törvényi szabályozás, amely az önkormányzatok szervezetét olyan módon szabályozza, hogy az a szervezetalakításhoz való jog lényeges tartalmát korlátozza, az önkormányzati jog tartalmának kiüresedéséhez, annak tényleges elvonásához vezet, kizárja azt, hogy az önkormányzat önálló felelősséggel döntsön a saját szervezetének kérdéseiben." [1/1993. (I. 13.) AB határozat, ABH 1993, 27, 28-29.]" (ABK 2005. október, 613, 620-621.) .

I/3. Nézetem szerint a 41/2005. (X. 27.) AB határozat elméleti vonalvezetése, azaz, hogy az extraneusoknak, azaz az autonómia hordozóin kívülieknek nem lehet meghatározó befolyásuk az autonómia intézményére, a jelen ügyben is alkalmazható. Ha az Alkotmány 68. § (4) bekezdése szerint a nemzeti és etnikai kisebbségeknek van joguk önkormányzatuk létrehozására, akkor "az autonómia, az autonómiával rendelkező szervek védelmében Alkotmányból származó feladata" (ABK 2005. október, 613, 621.) az, hogy meghatározzuk azt a határvonalat, amelyet átlépve a jelenlegi rendszerben benne rejlő potenciális diszfunkciók tényleges realizálódása esetén a helyi vagy országos kisebbségi önkormányzat alkotmányos hivatását már nem tudja betölteni, azaz amikor alkotmányossági kérdéssé válik az önkormányzat létrejöttének választási módja. A törvényhozó szerepét át nem véve is világossá tehetők azok a határok, amelyek között a 68. § szabályai érvényesülnek.

I/4. Mivel tehát az önkormányzatiság és a választási mód között fennállhat olyan összefüggés, amelyik bizonyos esetekben az önkormányzatiság lényegét érinti, az indítványban érintett rendelkezések megítélése kapcsán ennek a vizsgálatát fontosnak tartom. Mivel maga az indítványozó is - egymáshoz kapcsolódó indítványaiban - a választási rendszer bizonyos elemeinek az Alkotmánnyal való kompatibilitását kérdőjelezi meg, ezért az erre adott válasznak az idevágó választási szabályok elemzésével is össze kell kapcsolódnia, s nem korlátozódhat csak az ún. egyéni önrendelkezési jognak a problematikájára.

II. A kisebbségi önkormányzatok létrehozásának módjáról a rendszerváltozáskor hosszú viták folytak, s a választott megoldás a magyarországi nemzeti és etnikai kisebbségeket reprezentáló szervezetekkel egyeztetve jött létre. Azóta ez az érzékelt diszfunkciók nyomán bizonyos elemeit illetően változott, ahogyan a jelen határozat fogalmaz, a törvényhozó többféle megoldással kísérletezett. Ezek meghatározása során a törvényhozó épített azokra a megközelítésekre, amelyeket a Kormány és nemzeti és etnikai kisebbségeket reprezentáló szervezetek helyébe lépő, a törvény alapján létrehozott kisebbségi önkormányzatokkal egyeztetett.

III. Az indítványozó által felvetett kérdések olyan természetűek, amelyekről megállapítható, hogy nemzetközi jogi relevanciájuk van. Igaz ugyan, hogy az indítványozó maga - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 21. § (3) bekezdésében számára nem biztosított locus standi híján - nem hivatkozik a nemzetközi jog és a belső jog összhangjának kérdésére. Szemmel látható és Alkotmánybíróság által is elismert összefüggés áll fenn azonban az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített jogállamiság és a pacta sunt servanda elv között: "A jogállamiság alkotmányos elve jelenti egyrészt a jogalanyok belső jognak (az Akotmánynak és az alkotmányos jogszabályoknak) való alávetettségét, másrészt a magyar állam által vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeknek való megfelelést. (...) A nemzetközi kötelezettségvállalás végrehajtása, (adott esetben a szükséges jogalkotási feladat teljesítése) a jogállamiságot, ezen belül a nemzetközi jogi kötelezettségek jóhiszemű teljesítését magába foglaló Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből, valamint a nemzetközi jog és belső jog összhangját megkövetelő 7. § (1) bekezdésből fakadó kötelezettség." [7/2005. (III. 31.) AB határozat, ABK 2005. március, 112, 114.] A pacta sunt servanda elvet az Alkotmánybíróság [40/2004. (X. 27.) AB határozat, ABH 2004, 512, 514.] a 7. § (1) bekezdése szerinti nemzetközi jogi és belső jogi szabályok közötti összhang alkotóelemének minősítette, s nézetem szerint erre a kérdésre ki kell térni, a szoros összefüggés miatt és az Abtv. 21. § (7) bekezdésében rögzített ex officio hatáskör alapján. Az Alkotmánybíróság maga is hangsúlyozta, hogy az állam "sem a kihirdetéssel összefüggő jogalkotás során, sem azt követőleg (...) sem tehet olyan intézkedéseket, amelyek a nemzetközi szerződésekben foglalt elvek és követelmények hatályosulását lerontják, vagy azok normatív szabályok által körülhatárolt tartalmának érvényre jutásában torzulásokat okoznak." [54/2004. (XII. 13.) AB határozat, ABH 2004, 690, 755-756.] A Magyarországot terhelő nemzetközi jogi kötelezettségek nem idegen jogot, hanem az ország saját jogát jelentik, amelynek szabályai valójában csak eredetükben különböznek a belső jogiaktól. A nemzetközi jog és a belső jog országonként szimbiózisban van, szinte együtt lélegzik. Igaz ugyan, hogy - amint a jelen határozat is felidézi a legfontosabb dokumentumokat - az egyetemes és az európai nemzetközi jogi koordinátarendszer önmagában és látszatra kevés konkrétumot tartalmaz e tárgyban. A nemzetközi jogi kötelezettségek hálózata azonban ennél szélesebb, s valójában nemzetközi jog a lépéskényszert is alátámasztja és a megoldás útjának megtalálását is segíti.

III/1. A lépéskényszert illetően mindenekelőtt azt kell hangsúlyozni, hogy Magyarország kétoldalú kisebbségvédelmi egyezményeiben (így a Ljubljanában, 1992. november 6-án kötött magyar-szlovén kisebbségvédelmi megállapodás 8. cikkében, az Eszéken, 1995. április 5-én kötött magyar-horvát kisebbségvédelmi megállapodás 9. cikkében, a 2003. október 21-én, Budapesten kötött magyar-szerb kisebbségvédelmi megállapodás 9. cikkében), illetve az 1991. május 31-i magyar-ukrán kisebbségvédelmi nyilatkozat 6. cikkében a saját önkormányzatok létrehozásának biztosítására vállalt kötelezettséget. Emellett rá kell mutatni arra, hogy az Európa Tanács égisze alatt megkötött, a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye magyarországi végrehajtásáról készített jelentésében a magyar kormány is utalt a közismert problémára, s ezt a végrehajtást ellenőrző testület nyugtázta is: "a Tanácsadó Bizottság osztja azt az országjelentésben is bemutatott, illetve más források által is megerősített aggodalmat, amely a kakukktojás-jelenségre hívja fel a figyelmet, nevezetesen arra a helyzetre, amikor a választási rendszer nyitottságából adódóan az adott kisebbséghez nem tartozó személyeknek sikerül az adott kisebbség képviselőiként megválasztatni magukat. A Tanácsadó Bizottság tud arról, hogy a megoldásra több kreatív javaslat is született, amelyek - noha nem jutnak el az etnikai nyilvántartás bevezetésének gondolatáig - mégis lehetővé tennék a kockázat csökkentését. A Tanácsadó Bizottság úgy látja, hogy a magyar hatóságoknak továbbra is aktívan kell keresniük a helyzet orvoslásának módját abból a célból, hogy az egész rendszer hitele ne szenvedjen csorbát." [ACFC/INF/OPI(2001) 4 jelzetű dokumentum, 52. §]. Ennek alapján az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága a Keretegyezmény magyarországi végrehajtásáról elfogadottjelentésében nyugtázza, hogy "folyamatban vannak a jogi lépések a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény módosításának elfogadásával kapcsolatban annak megakadályozása céljából, hogy valamely kisebbséghez tartozó személyek egy másik kisebbség nevében önkormányzatokat alakíthassanak." [ResCMN(2001) 4 sz. határozat].

Igaz ugyan, az utóbbi dokumentumok önmagukban nem kötelezik Magyarországot, de nyilvánvaló, hogy nemcsak Magyarország nemzetközi jogi kötelezettségeinek a belső joggal való összhangját érintik, hanem utalnak arra is, hogy a magyar Kormány ígéretet vállalt a kirívó diszfunkciók megszüntetésére. Az ígéret világosan benne volt a fenti dokumentumok alapjául szolgáló, 1999. május 21-i magyar kormányjelentésben: "A választásra vonatkozó szabályokat felül kell vizsgálni, hogy ily módon megteremtődjön annak szükséges háttere, hogy csak a kisebbségi közösségek által ismert és elismert személyek legyenek a kisebbségi önkormányzatok tagjaivá választhatók."

III/2. A jelenlegi helyzet mögöttes - de a visszaélésekre lehetőséget nyújtó - alapproblémája az ún. "szabad identitásválasztás" kapcsán Magyarországon vallott felfogás, valamint az ún. kisebbségi regisztráció bármilyen formájával szembeni elutasítás, ami ebben a merev formában egészen az indítványban is érintett, a kisebbségi önkormányzati képviselők választásáról, valamint a nemzeti és etnikai kisebbségekre vonatkozó egyes törvények módosításáról szóló 2005. évi CXIV. törvényig tartott. Mindkettőt illetően megállapítható, hogy a fogalmak magyarországi használata nem konform a nemzetközi jogban bevett szóhasználattal.

III/2/1. Önmagában természetesen nem az a probléma, ha emberi jogi vonatkozású kérdésekben a hazai jog nagyvonalúbb, illetve bővebb garanciákat tartalmaz, mint a Magyarország által elfogadott nemzetközi egyezmények. Ez részben a dolgok természetéből is fakad, s rendszerint maguk az egyezmények is utalnak arra, hogy egyetlen rendelkezésük sem értelmezhető úgy, hogy az lerontaná a kedvezőbb nemzeti szabályokat. A nemzeti jogszabály viszont értelemszerűen minimum eléri a vállalt nemzetközi jogi szabály által előírt jogvédelmet. Alkotmányos szempontból - és figyelemmel az Alkotmány 7. § (1) bekezdés szerinti összhang követelményre - elméletileg semmiképpen sem helyeselhető, a gyakorlatban pedig komoly problémákat teremt a nemzetközi szerződésekben foglalt kifejezések avant-garde értelmezése, megalapozatlan "továbbfejlesztése". Mivel a jogalkotó és a jogalkalmazó nem adhat egy nemzetközi szerződésnek a nemzetközi joggal nem konform értelmezést, ezért különös figyelmet kell fordítania azokra a nemzetközi dokumentumokra, amelyekben a szerződő felek által arra feljogosított testületek értelmezést végeznek. Ez a figyelembevételi kötelezettség független attól, hogy az azt megjelenítő nemzetközi jogi dokumentum jogi természetét illetően önmagában Magyarországra nézve közvetlenül ró-e vagy sem kötelezettséget. Ezek szem előtt tartásával - nézetem szerint -nem csak a nemzetközi jogot sértő, de a nyilvánvalóan abszurd eredményre vezető értelmezés sem tekinthető olyannak, mint ami összeegyeztethető lenne az Alkotmány 7. § (1) bekezdése követelményével.

III/2/2. A Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezményének 3. cikke 1. § szerint "Minden, valamely nemzeti kisebbséghez tartozó személynek joga van szabadon megválasztani, hogy kisebbségiként kezeljék-e vagy sem és ebből a választásából vagy e választásával összefüggő jogainak gyakorlásából semmiféle hátránya ne származzék." A Keretegyezmény hivatalos - vele egyidő-ben, s az azt kidolgozó szakbizottság által elkészített -kommentárjának 35. pontja a 3. cikk 1. §-ról világosan kimondja: "E pont nem foglalja magában az egyén tetszés szerinti választási jogát valamelyik nemzeti kisebbséghez tartozás tekintetében. Az egyén szubjektív választása elválaszthatatlanul kötődik a személy identitását meghatározó lényeges objektív kritériumokhoz." Nyilvánvaló tehát, hogy identitásvállalásról, a saját, öröklött identitás felvállalásáról vagy annak elutasításáról van szó, azaz, hogy ki-vülről ne lehessen az illetőt akarata ellenére egy bizonyos csoporthoz sorolni.

III/2/3. Mint a Keretegyezmény fent említett Tanácsadó Bizottságának hivatkozott jelentése is megállapítja "a Tanácsadó Bizottság látja, hogy Magyarországon széles körű egységes álláspont alakult ki a nemzeti és etnikai hovatartozással kapcsolatos személyes adatok regisztrációjával szemben. Ugyanakkor úgy látja, hogy a Kormánynak vizsgálnia kellene, milyen módon szerezhetők be megbízható statisztikai adatok. A magyar hatóságoknak nagyon nehéz eredményesen működniük anélkül, hogy ilyen adatok állnának rendelkezésükre és a nemzetközi ellenőrző testületeknek is nehéz meggyőződniük arról, hogy Magyarország valóban teljesíti-e a Keretegyezményből fakadó kötelezettségeit." [ACFC/INF/OPI(2001) 4 jelzetű dokumentum, 17. §].

Az Európa Tanács egy másik bizottsága, a rasszizmus és intolerancia elleni bizottság (European Commission against Racism and Intolerance - ECRI), maga is utalt arra, hogy az adatvédelemmel és a magánszféra tiszteletben tartásával összhangban álló adatbázis, illetve lakossági statisztika megalkotása célszerű azért, mivel enélkül az országok nehezen tudnak együttműködni a rasszizmus elleni közös küzdelemben. [General policy recommendation n°1 CRI (96) 43 rev. jelzetű dokumentum és General policy recommendation n°4 CRI (98) 30. jelzetű dokumentum.]

Az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának a statisztikai célú adatok gyűjtéséről szóló ajánlása [Recommendation n° R(97) 18 concerning the protection of personal data collected and processed for statistical purposes] az ún. érzékeny adatok tekintetében (amelyek közé sorolja az etnikai hátteret is) azt hangsúlyozza, hogy az ilyen típusú adatok csak személyre be nem azonosítható formában gyűjthetők, kivéve, ha annak legitim statisztikai céljai vannak - feltéve, hogy megvannak a megfelelő jogi garanciák -, illetve ha nyilvánvalóan ésszerűtlen vagy megvalósíthatatlan lenne másként. Az Európa Tanácsnak az egyének védelméről a személyes adatok gépi feldolgozása során, Strasbourgban, 1981. január 28. napján kelt Egyezménye (kihirdetve az 1998. évi VI. törvénnyel) a 6. cikkében azt mondja, hogy az etnikai hátteret (és a többi érzékeny adatot) feltáró személyi adatok automatikus feldolgozása nem engedhető meg, hacsak a hazai jog nem biztosít megfelelő garanciákat.

Látható tehát, hogy nem minden, etnikai típusú regiszter, illetve statisztika tilos ab ovo, hanem a személyre azonosíthatóság és a biztonsági garanciák hiánya az, amit az Európa Tanács elutasít.

III/3. Valójában a fenti szabályok - a második világháború utáni korszak tapasztalatai fényében is - csak megerősítették azt, amit az Állandó Nemzetközi Bíróság 1928-ban, az ún. felső-sziléziai kisebbségi iskolák ügyében hozott ítéletében elvi éllel kimondott. Ebben az ügyben az 1922-ben, Genfben, Felső-Sziléziáról kötött német-lengyel szerződés értelmezését az Állandó Nemzetközi Bíróság a következőképpen végezte el:

E szerződés "74. cikke a következőképpen szól: "Azt a kérdést, hogy valaki faji, nyelvi vagy vallási kisebbséghez tartozik-e, a hatóságok nem ellenőrizhetik, és nem vitathatják." Ez a rendelkezés elegendő alapot szolgáltat-e ahhoz a levezetéshez (...) hogy végsősoron egyedül a szándék kérdéséről van szó (a "szubjektív elv") ? A Bíróság nem így gondolja. (...) "Az ellenőrzésnek vagy a vitatásnak a cikkbe foglalt tilalmát egészen könnyen meg lehet érteni. (...) Ha a hatóságok ellenőrizni vagy vitatni akarnák a személy akaratnyilatkozatának lényegét, igen kevéssé valószínű, hogy ezekben az esetekben [ti. az ún. kettős identitásnak, illetve a nyelvismeret bizonytalanságának kérdését érintette a megelőző bekezdésben az Állandó Nemzetközi Bíróság - KP] a jelenlegi tényhelyzetet jobban megközelítő eredményre juthatnának. Ráadásul azonban egy ilyen eljárás a hatóságok részéről a közvéleményben a zaklatás benyomását keltené, ami a politikai indulatokat gyújtana fel, és így ellene hatna azoknak a megbékí-tési céloknak, amelyekre a kisebbségvédelmi rendelkezések épülnek. A Bíróság álláspontja szerint az ellenőrzés és a vitatás tilalmának a célja nem egy új elv bevezetése azért, hogy az felváltson egy olyat, ami a dolgok természetéből következik és a kisebbségvédelmi szerződés rendelkezései szerint meghatározza a faji, nyelvi, vallási kisebbség tagságát, hanem csak azokat a hátrányokat kívánja elkerülni (....), amelyek annak kapcsán merülnének fel, ha a hatóságok ellenőriznék vagy vitatnák az ilyen odatartozást. (...) Tudomásul kell venni, hogy az ellenőrzés vagy a vitatás tilalma arra ösztönözhet bizonyos személyeket, akik valójában nem is tartoznak egy kisebbséghez, hogy úgy kezeljék őket, mintha a kisebbséghez tartoznának. Ez, a Bíróság álláspontja szerint, a következménye annak, amit a szerződő felek azért fogadtak el, hogy elkerüljék azokat a még nagyobb nehézségeket, amelyek a hatóságok általi ellenőrzésből vagy vitatásból erednének. Ha tehát - a fentiek értelmében - egy nyilatkozat nyilvánvalóan nem konform a genfi egyezménnyel, ebből nem következik, (...) hogy az ellenőrzés és a vitatás tilalmát ne kellene vonatkoztatni erre az esetre. Az egyértelmű szavakkal megfogalmazott tilalom nem korlátozható. De mindebből nem következik az, hogy a fent hivatkozott levezetés, nevezetesen hogy a nyilatkozatnak elvben a tényekkel összhangban kell állnia, semmiféle értékkel nem bírna. Valójában van jelentősége annyiban, hogy megállapítható legyen, mi a jogi helyzet." [PCIJ: Rights of Minorities in Upper Silesia (Minority schools), n°12 April 26, 1928, Collection of Judgments, Series A n°15, 33-35. oldalak].

III/4. Az Emberi Jogok Európai Bírósága több alkalommal is tárgyalt olyan ügyeket, amelyek az önkormányzati nyilvántartás megítélése szempontjából relevánsak (Gillow c. Egyesült Királyság, 1986. november 24.), az adott esetben a nyelvi kisebbséggel egybeeső, vallási kisebbségi önkormányzati választásokat (Serif c. Görögország ügy, 1999. december 14.; Hasan és Chaush c. Bulgária ügy, 2000. október 26.) a vallási identitás (Besszarábiai metropolita egyház c. Moldova ügy, 2001. december 13.), illetve az ún. etnikai identitás megítélését (Sidiropoulos c. Görögország ügy, 1998. július 10; Gorzelik c. Lengyelország ügy, 2001. december 20.) illetően relevánsak. Ezekből a törvényhozónak le kell tudni vonnia a megfelelő következtetéseket, különös figyelemmel, de természetesen mutatis mutandis arra is, hogy "a vallási közösségek autonóm léte elengedhetetlen eleme egy demokratikus társadalom pluralizmusának (...) közvetlenül érinti nemcsak a közösség szervezetét, de összes aktív tagjának vallási életét is. Ha a közösségnek a szervezeti életét nem védené (...), úgy az egyén vallási szabadságának összes egyéb aspektusa igen sérülékennyé válna." (Hasan és Chaush ügyben hozott ítélet, 62. §) .

IV. Hogyan illeszkedik ebbe a koordinátarendszerbe a hatályos, az indítványban is érintett szabályozás?

IV/1. A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvényben (a továbbiakban: Nektv.) az identitás kérdését a 7. és 8. §-ok érintik. Ezek hatályos szövege a következő:

"7. § (1) Valamely kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása az egyén kizárólagos és elidegeníthetetlen joga. A kisebbséghez való tartozás kérdésében - a (2) bekezdésben foglalt kivétellel - nyilatkozatra senki sem kötelezhető.

(2) Törvény vagy a végrehajtására kiadott jogszabály valamely kisebbségi jog gyakorlását az egyén nyilatkozatához kötheti.

(3) A nemzeti és az etnikai önazonossághoz való jog és az ilyen kisebbséghez való tartozás vállalása és kinyilvánítása nem zárja ki a kettős vagy a többes kötődés elismerését."

"8. § A kisebbséghez tartozó joga, hogy a kisebbséghez tartozását az országos népszámlálás alkalmával anonim módon (névtelenül) megvallhassa."

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló törvény címéből, az idézett 7. és 8. §-okat tartalmazó fejezet címéből ("Egyéni kisebbségi jogok") világosan kitűnik, hogy a jogalkotó szándéka egybeesik a hivatkozott nemzetközi dokumentumok, s különösen a Nemzeti Kisebbségek Védelmének Európai Keretegyezménye fent idézett 3. cikk 1. §-ának megközelítésével. Azaz csak a kisebbséghez tartozó egyént illeti meg ez a sajátos facultas alternativa.

IV /2. 1998-ban az adatvédelmi és a kisebbségi om-budsman közös állásfoglalást (317/K/1998) adtak ki arról, hogy származás tényéről nem, hanem csak az etnikai hovatartozás kinyilvánításának megtörténtéről adható ki igazolás: "Bármiféle "Származásigazolás" kiadása álláspontunk szerint ellentétes az Avtv. [a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény] és a Nektv. rendelkezéseivel. Hatósági igazolás nemzetiségi és etnikai származásról nem szólhat, ugyanis ilyen tényről semmiféle állami szervnek nem lehet hivatalos tudomása, nyilvántartása. Az ilyen tartalmú igazolás azt a látszatot kelti, hogy a kibocsátója rendelkezik az igazolásban foglalt tényállítás alapjául szolgáló dokumentációval, nyilvántartással. A Nektv. és az Áe. [az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény] rendelkezései szerint a kisebbségi önkormányzat nem hatóság, ezért nem jogosult kiadni valamely tény vagy állapot igazolásáról hatósági bizonyítványt. Az etnikai hovatartozás kinyilvánítása, az erről szóló dokumentum kiállítása a következő esetekben lehet jogszerű: i. a kisebbségi önkormányzat, vagy bármely kisebbségi társadalmi szervezet igazolást ad ki arról, hogy az illető tagja, tisztségviselője, esetleg választásokon jelöltje volt, ii. az előbbi szervezetek előtt megjelenik (esetleg néhány társával) az igazolást kérő és kéri írásba foglalni azt az állítását, hogy ő az adott kisebbséghez tartozónak tartja magát, amelyet a jelenlévők megerősítenek, iii. a helyi önkormányzat is kiadhat jogszerűen igazolást arról, hogy az adott személy a kisebbségi önkormányzati választásokon jelölt volt, illetve a kisebbségi önkormányzat tagja. Nincs akadálya annak, hogy - noha ennek semmilyen közjogi jellege nem lehet - kisebbségi párt, kulturális egyesület, társadalmi szervezet tagja kérésére etnikai adatot tartalmazó igazolást kiadjon." 2002-ben az adatvédelmi és a kisebbségi ombudsman egy újabb közös állásfoglalásban (58/K/2002) megerősítette a fentieket.

IV/3. Nézetem szerint figyelemre méltó tapasztalatokat szolgáltatnak - a vallási hovatartozás szintén érzékeny adatnak minősülése miatt is - azok a megoldások, amelyek révén a magyarországi egyházak - ott, ahol ez az egyház struktúrájából következik - saját belső választásukat megszervezik, választási listáikat összeállítják, azokat illetően a megfelelő formában híveiknek betekintési és felszólamlási lehetőséget biztosítanak, jogorvoslatokat kezelnek.

V. A fentiek alapján azonban az is látható, hogy annak biztosítása, hogy csak, illetve meghatározó jelleggel a kisebbséghez tartozók vegyenek részt a választásokon, nemcsak az egyéni nyilatkozatok egyenkénti - a nemzetközi jog által egyébként is aggályosnak tartott - s a jelen határozat által is elutasított ellenőrzése révén lenne megvalósítható. Nézetem szerint a kisebbségi önkormányzatok létrehozására is vonatkozó, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 3. § d) pontját a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlásról, mint érvényre juttatandó alapelvről, a 115/I. § (5) bekezdés d) pontját a választási eljárást érdemben befolyásoló törvénysértés észlelése esetén teendő lépésekről kell csak megfelelően értelmeznie a választási bizottságnak, különös tekintettel arra, ahogyan az Alkotmány 70. §-ának 2004-ben hatályba lépett módosítása a kérdést világosan eldöntötte. A törvényhozó szabadságába tartozik annak eldöntése, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 115/I. § (6) bekezdés a) pontja jelenlegi formájában s a jelzett alkotmányos értelmezéssel elégséges biztosítékotjelent-e: e kérdésben a kisebbségi választások lebonyolításának gyakorlatát és tapasztalatait figyelembe kell vennie.

VI. A fentiekből következően nézetem szerint meg lehet határozni azokat a koordinátákat, amelyek között a törvényhozó mozgásszabadsággal rendelkezik:

- biztosítania kell azt, hogy a nemzeti és etnikai kisebbségek önkormányzatai valóban az érintettek által gyakorolt aktív és passzív választójogra épüljenek;

- alkotmányossági és nemzetközi jogi problémát jelentene az egyénekre lebontott, állami hatóságok által végzett ellenőrzés, azonban nem ütközik az adatvédelmi vonatkozású hazai és nemzetközi szabályokba a hiteles népességstatisztikák felhasználása;

- a választójogi eljárási szabályok figyelembevételével kell megteremteni a lehetőséget, hogy a nyilvánvalóan abszurd, a valóságnak meg nem felelő kezdeményezések, a kisebbségi választás realitását torzító anomáliák meggátolhatók, illetve kiszűrhetők legyenek, adott esetben az érvénytelenítés szankciójának alkalmazásával;

- az anomáliák mértékének megítélése során különös figyelmet kell fordítani az adott kisebbség országos önkormányzatának a tárgyban tett hivatalos állásfoglalására.

VII. Minderre tekintettel azonban egyetértek a határozat rendelkezéseivel, és osztom azt az álláspontot, hogy a jelenlegi módosítással együtt a kisebbségi önkormányzati választási eljárás nem összeegyeztethetetlen az Alkotmánnyal.

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró