1154/B/1995. AB határozat
a Nemzetközi Valuta Alapban a tagság elfogadásáról és ezzel kapcsolatos más kérdésekről szóló 7/1982. (V. 4.) NET határozat, a Nemzetközi Valuta Alap alapokmányának kihirdetéséről szóló 1982. évi 6. törvényerejű rendelet, a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bankban a tagság elfogadásáról és ezzel kapcsolatos más kérdésekről szóló 9/1982. (V. 4.) NET határozat, valamint a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank alapokmányának kihirdetéséről szóló 1982. évi 15. törvényerejű rendelet alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság
- a Nemzetközi Valuta Alapban a tagság elfogadásáról és ezzel kapcsolatos más kérdésekről szóló 7/1982. (V. 4.) NET határozat,
- a Nemzetközi Valuta Alap alapokmányának kihirdetéséről szóló 1982. évi 6. törvényerejű rendelet,
- a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bankban a tagság elfogadásáról és ezzel kapcsolatos más kérdésekről szóló 9/1982. (V. 4.) NET határozat,
- a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank alapokmányának kihirdetéséről szóló 1982. évi 15. törvényerejű rendelet
alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó a Nemzetközi Valuta Alapban a tagság elfogadásáról és ezzel kapcsolatos más kérdésekről szóló 7/1982. (V. 4.) NET határozat, a Nemzetközi Valuta Alap alapokmányának kihirdetéséről szóló 1982. évi 6. törvényerejű rendelet, a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bankban a tagság elfogadásáról és ezzel kapcsolatos más kérdésekről szóló 9/1982. (V. 4.) NET határozat, valamint a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank alapokmányának kihirdetéséről szóló 1982. évi 15. törvényerejű rendelet egésze alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát kezdeményezte.
Indítványozta, hogy az említett jogszabályokat az Alkotmánybíróság teljes egészében semmisítse meg.
Beadványában arra hivatkozott, hogy az Elnöki Tanácsnak nem volt alkotmányos hatásköre a hivatkozott NET-határozatok meghozatalára és a Valuta Alaphoz, a Világbankhoz való csatlakozásra; a törvényerejű rendeletek megalkotására, a Valuta Alap és a Világbank alapokmánya kihirdetésére.
Azzal is érvelt, hogy a támadott jogszabályok "sértették a Magyar Népköztársaság állampolgárainak az akkor érvényben lévő alkotmányban biztosított, alapvető jogait." Állította, hogy ezek a jogszabályok jelenleg is az Alkotmány számos szabályát sértik. Utalt arra, hogy "a sérelmezett szabályok 1989. október 23-a utáni érvényben maradásához szükséges lett volna az Országgyűlés jóváhagyása, ami a mai napig nem történt meg."
Részletes, tanulmányszerű fejtegetésében kifejtett véleménye szerint az említett jogszabályok ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, mert sértik és veszélyeztetik a Magyar Köztársaság függetlenségét, demokratikus működését és jogállamiságát.
2. Az indítványozó beadványában az Alkotmány számos más szabályának, több alapvető jognak a sérelmét is állítja.
Ezek között szerepel az Alkotmány 2. § (2) bekezdése, 5. §-a, 8. § (1) bekezdése, 9. § (1) bekezdése, 15. §-a, 16. §-a, 17. §-a, 18. §-a, 50. § (1) és (3) bekezdése, 57. § (1) bekezdése, 66. § (2) bekezdése, 67. § (1) és (2) bekezdése, 70/B. §-a, 70/D. §-a, 70/E. §-a, 70/F. §-a, 70/H. §-a és 70/K. §-a - anélkül azonban, hogy az Alkotmány e rendelkezéseivel összefüggésben részletesen kifejtené, hogy az alkotmányellenesség megállapítását mely szabályokkal összefüggésben, milyen okból kéri.
Az indítványozó azt is állítja, hogy az érintett nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségek teljesítésekor a szerződések rendelkezéseit megsértik, a szerződések "mind fogantatásukban, mind gyakorlati végrehajtásukban sértik és veszélyeztetik" az Alkotmány hivatkozott szabályait.
Ennek igazolására terjedelmes előkészítő iratot, cikkeket, tanulmányokat, könyvet csatolt. Kérte esetleg személyes meghallgatását is.
II.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.
Az Alkotmány 19. § (1) bekezdése úgy szól, hogy a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve az Országgyűlés. A (3) bekezdés f) pontja kimondja, hogy e jogkörében az Országgyűlés megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket.
A Nemzetközi Valuta Alap alapokmányának kihirdetéséről szóló 1982. évi 6. törvényerejű rendelet egyes szabályai a következők:
"1. § A Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa a Nemzetközi Valuta Alap 1945. december 27-én hatályba lépett - 1969. július 28-i, valamint 1978. április 1-jei hatállyal módosított - alapokmányát e törvényerejű rendelettel kihirdeti.
2. § A Nemzetközi Valuta Alap alapokmányának hivatalos magyar fordítása a következő:
"A Nemzetközi Valuta Alap alapokmánya
A Kormányok, amelyek nevében a jelen alapokmányt aláírták, a következőben állapodnak meg:
Bevezető Cikk
(i) Nemzetközi Valuta Alap alakul és a jelen alapokmány rendelkezéseinek megfelelően működik, amint azt eredetileg elfogadják és a későbbiekben módosítják.
XXVI. cikk
A tagság visszavonása
1. szakasz. A tagok kilépési joga
Bármelyik tag bármikor kiléphet az Alapból oly módon, hogy írásbeli felmondást nyújt be az Alapnak annak központjához. A kilépés e felmondás kézhezvételének időpontjában lép életbe."
A Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank alapokmányának kihirdetéséről szóló 1982. évi 15. törvényerejű rendelet érintett rendelkezései a következők:
"1. § A Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank 1945. december 27-én hatályba lépett - 1965. december 17-i hatállyal módosított - alapokmányát e törvényerejű rendelettel kihirdeti.
2. § A Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank alapokmányának hivatalos magyar fordítása a következő:
"A Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank alapokmánya A Kormányok, amelyek nevében a jelen alapokmányt aláírták, a következőkben állapodnak meg:
Bevezető Cikk
Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank alakul és a jelen alapokmány alábbi rendelkezéseinek megfelelően működik:
VI. Cikk
Kilépés és a tagság felfüggesztése
A műveletek felfüggesztése
1. szakasz:
A tagok kilépési joga
Bármely tag bármikor kiléphet a Bankból oly módon, hogy írásbeli felmondást nyújt be a Banknak annak központjához. A kilépés a felmondás kézhezvételétől hatályos."
Az Alkotmánybíróság az indítványozóval folytatott levelezés, a beadványok részletes tanulmányozása után az indítványozó személyes meghallgatását nem tartotta szükségesnek, az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 30. § (4) bekezdésében biztosított jogkörénél fogva az indítványt zárt ülésen bírálta el.
1. Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt a nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos hatáskörét vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság 30/1990. (XII. 15.) AB határozata (ABH 1990. 128., 131-132.) szerint a nemzetközi szerződést kihirdető, belső jogszabály "mint jogszabály nincs kiemelve az alkotmányossági felülvizsgálat köréből," ezért a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára az Abtv. 1. § b) pontja alapján az Alkotmánybíróság hatásköre kiterjed. Az idézett határozat a kihirdető jogszabály részét képező nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseinek alkotmányossági vizsgálatát érdemben el is végezte.
Az Alkotmánybíróság 4/1997. (I. 22.) AB határozata (ABH 1997. 41.) megállapította, hogy a nemzetközi szerződés alkotmányosságát az Alkotmánybíróság nemcsak az Abtv. 1. § a) pontja alapján, előzetes normakontroll-eljárás keretében, hanem az Abtv. 1. § b) pontja alapján utólagos normakontroll-eljárásban is vizsgálhatja.
Így az Alkotmánybíróság a jelen ügyben ennek megfelelően folytatta le eljárását.
2. A 4/1997. (I. 22.) AB határozat állást foglalt abban az eljárási kérdésben is, hogy a szerződéskötési jogosultság áthágása vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak hogyan van hatásköre.
A nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó jogosítványokat az Alkotmány a következők szerint szabályozza. A 19. § (3) bekezdés f) pontja szerint az Országgyűlés megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket; a 30/A. § (1) bekezdés b) pontja szerint a köztársasági elnök a Magyar Köztársaság nevében nemzetközi szerződéseket köt (az Országgyűlés előzetes hozzájárulása, illetve miniszterelnöki ellenjegyzés mellett); a 35. § (1) bekezdés j) pontja szerint a Kormány közreműködik a külpolitika meghatározásában, a Magyar Köztársaság Kormánya nevében nemzetközi szerződéseket köt.
Az Alkotmány szerint tehát nemzetközi szerződés megkötésére az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a Kormány jogosultak. Az Alkotmánybíróságnak a nemzetközi szerződés megkötése egész folyamatának vizsgálatára nincs hatásköre, mert annak döntően politikai korlátai vannak. Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróságnak ne volna hatásköre a szerződéskötési jogosultság alkotmányossági vizsgálatára. Az Alkotmány 19. § (2) bekezdés f) pontja szerint az Országgyűlés hatáskörébe a "kiemelkedő fontosságú" nemzetközi szerződések megkötése tartozik. A köztársasági elnök törvényhozói hatáskörbe tartozó szerződést csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával köthet. A Kormány nem köthet törvényhozói hatáskörbe tartozó nemzetközi szerződést. Az Alkotmánybíróság dönthet a szerződéskötési folyamat ezen alkotmányos korlátainak megtartásáról és e kérdésben a szerződés megkötése előtt is hozhat határozatot. Ez következik az Abtv. 1. § f) pontjában foglalt rendelkezésből, amely szerint az állami szervek között felmerült hatásköri összeütközés megszüntetésére az Alkotmánybíróságnak fennáll a hatásköre. A szerződéskötési jogosultság áthágása formai alkotmánysértés, amely a szerződés megkötése után is minden olyan eljárásban vizsgálható, amelyre az Alkotmánybíróságnak joga van, tehát mind előzetes, mind utólagos alkotmányossági normakontroll során (ABH 1997. 41., 44.).
III.
1. A jelen esetben valamennyi támadott jogszabály, határozat, kihirdetett nemzetközi egyezmény még az Alkotmánynak, vagyis az 1949. évi XX. törvénynek az 1989. évi XXXI. törvénnyel való módosítását megelőzően, 1989. október 23-a előtt, 1982-ben keletkezett.
Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében megállapította, hogy "a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) hatálybalépéséig az Elnöki Tanácsnak (NET) a jogalkotás területén Országgyűlést helyettesítő jogköre volt azzal, hogy az Alkotmányt nem módosíthatta és nem alkothatott törvény nevű jogforrást. A törvényerejű rendelet azonban törvényeket is módosíthatott és hatályon kívül helyezhetett. Ezen nem változtatott az sem, hogy a törvényerejű rendeleteket az Országgyűlés legközelebbi ülésén be kellett mutatni. Ez a bemutatás nem volt a törvényerejű rendeletek érvényességi kelléke, sem azok hatályosságát nem korlátozta. A Jat. jelentősen megszorította a NET törvényerejű rendelet kibocsátására vonatkozó jogkörét. A 6. § (1) bekezdése értelmében a NET 1988. január 1. után nem alkothatott a kizárólagos törvényhozási tárgyakban (Jat. 2-5. §) törvényerejű rendeletet. Ez azonban nem érintette a Jat. hatálybalépése előtt alkotott jogszabályok (köztük a törvényerejű rendeletek) hatályát [Jat. 61. § (2) bekezdés]. Törvényerejű rendelet nevű jogforrás ma már nem bocsátható ki. A hatályos törvényerejű rendeleteket csak törvénnyel lehet módosítani vagy hatályon kívül helyezni. A hatályos törvényerejű rendeletek az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alkalmazásában törvénynek minősülnek" [20/1994. (IV. 16.) AB határozat, ABH 1994. 106., 112.].
A jelen esetben, az Alkotmánybíróság említett gyakorlatára figyelemmel, nincs tételes jogi alap annak megállapítására, hogy a nemzetközi szerződést kihirdető hatályos törvényerejű rendeletek pusztán abból az okból alkotmányellenesek lennének, hogy a nemzetközi szerződést, tárgyánál fogva, a hatályos Alkotmány szerint kizárólag az Országgyűlés köthetné meg.
A hatályos jogszabályoknak mindenkor a hatályos Alkotmánynak kell megfelelniük [lásd pl. 27/1991. (V. 20.) AB határozat, ABH 1991. 73., 76.]. A vizsgált szabályok keletkezésekor hatályban volt Alkotmány 30. § (1) bekezdés e) pontja értelmében a NET jogosult volt nemzetközi szerződések kötésére és megerősítésére is. Az Alkotmánynak nincs olyan szabálya, amely visszaható hatállyal előírná, hogy az Alkotmánynak a nemzetközi szerződések megkötésére vonatkozó hatályos szabályait alkalmazni kellene a hatálybalépésük előtt már elfogadott, megkötött és kihirdetett nemzetközi egyezményekkel összefüggésben is.
Az Alkotmánybíróság utal arra is, hogy - a gyakorlatára vonatkozó elvi állásfoglalása szerint [2/1991. (X. 29.) TÜ-áf.], amelyet az 58/1991. (XI. 8.) AB határozat is idézett - a Jat. hatálybalépéséig "a megalkotásuk időpontjában jog-forrástani szempontból nem alkotmányellenes, ám a későbbiek során alkotmányossági szempontból elégtelenné vált jogforrási szinten megalkotott jogszabályoknak kizárólag e formai alkotmánysértés címén történő megsemmisítésétől tartózkodik" (ABH 1991. 289., 290.). Az Alkotmánybíróság 11/1992. (III. 5.) AB határozata pedig kimondta, hogy a törvényhozót minden jogviszonnyal kapcsolatban kötik a visszaható hatályú törvényhozás korlátai; az Alkotmánybíróságot pedig még ennél is jobban korlátozza az, hogy az Alkotmány hatálybalépése előtti időre még a norma tartalmi alkotmányellenességét sem állapíthatja meg (ABH 1992. 77., 82.).
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a jogszabályok kihirdetéséről és hatálybalépéséről szóló 1974. évi 24. törvényerejű rendelet - melyet a Jat. 63. § a) pontja helyezett hatályon kívül - 2. § (2) bekezdése értelmében a Magyar Közlönyben kellett közzétenni a NET-nek azokat a határozatait, amelyek az államvezetés iránymutatásait tartalmazták, vagy amelyeknek közzétételét a NET elrendelte. A 2. § (4) bekezdése kimondta, hogy az említett határozatok kötelezőek az ország egész területén a természetes és jogi személyekre, valamint a külföldön tartózkodó magyar állampolgárokra. Az indítványozó által kifogásolt határozatok ebbe a körbe tartoztak.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság a törvényerejű rendeleteket, valamint a 7/1982. (V. 4.) NET határozatot és a 9/1982. (V. 4.) NET határozatot formai okokból támadó indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánynak az Országgyűlés hatásköréről szóló 19. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezése alapján az Alkotmány számolt a nemzetközi kapcsolatok körében a nemzeti szuverenitás bizonyos korlátozásával.
A szuverenitás korlátozása természetszerű velejárója annak, hogy az állam nemzetközi kapcsolatokban szerepel, nemzetközi kötelezettségeket vállal [30/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998. 220., 232.].
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "az államok szuverenitásukat nemzetközi szerződéssel, vagy belső elhatározásból - megfelelő szintű jogszabállyal -korlátozhatják" [36/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999. 320., 322.].
Az Alkotmánybíróság szerint a konkrét esetben az egyes nemzetközi szerződésekre vonatkozó említett szabályok nem ellentétesek az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, mert nem sértik és nem veszélyeztetik a Magyar Köztársaság függetlenségét, demokratikus működését és jogállamiságát.
Az Alkotmány lehetővé teszi nemzetközi szerződések megkötését. A nemzetközi szerződés nemzetközi jogalanyok (államok, nemzetközi szervezetek) között
jön létre. A nemzetközi szerződés megállapodás, ez a felek akarat-megegyezését tételezi fel. A felek megegyezése nemzetközi jogok és kötelezettségek létrehozására, módosítására vagy megszüntetésére irányul. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos eljárásról szóló 1982. évi 27. törvényerejű rendelet lehetővé, meghatározott szerződéseknél pedig kötelezővé teszi, hogy a nemzetközi szerződést jogszabályba foglalják, kihirdessék (13. §).
A támadott szabályok az állam egyes önként vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeire vonatkoznak, nemzetközi jogi kötelezettség szabad vállalásának jogszabályban való megjelenése önmagában nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével.
A szerződések jogáról szóló, Bécsben az 1969. évi május hó 23. napján kelt szerződés kihirdetéséről szóló 1987. évi 12. törvényerejű rendelet 6. cikke szerint minden állam rendelkezik szerződéskötési képességgel. A Bécsi Egyezményben részes államok a szerződés értelmében elismerik a szerződéseknek, mint a nemzetközi jog forrásainak és a nemzetek közötti békés kapcsolatok alkotmányos és társadalmi berendezkedésre tekintet nélkül való fejlesztése eszközének állandóan növekvő jelentőségét; és azt, hogy a szabad kötelezettségvállalás és a jóhiszeműség alapelve, valamint a pacta sunt servanda szabálya általánosan elismert.
Ezzel összefüggésben utalni kell arra is, hogy - a nemzetközi szerződések jogával összhangban - a Nemzetközi Valuta Alap alapokmányának XXVI. Cikke a tagság visszavonásáról szól, a Nemzetközi Újjáépítési és Fejlesztési Bank alapokmányának VI. Cikke a tagok kilépési jogát szabályozza. E szabályok értelmében, ha annak politikai, gazdasági vagy más alapos indoka felmerül, bármelyik tag bármikor kiléphet az Alapból, illetve a Bankból.
IV.
1. Az indítványozó számos beadványában mindkét NET-határozatot és törvényerejű rendeletet teljes egészében is, konkrét rendelkezések megjelölése és azoknak az Alkotmány felhívott szakaszaival való összevetése nélkül támadja; az Alkotmány 2. § (2) bekezdése, 5. §-a, 8. § (1) bekezdése, 9. § (1) bekezdése, 15. §-a, 16. §-a, 17. §-a, 18. §-a, 50. § (1) és (3) bekezdése, 57. § (1) bekezdése, 66. § (2) bekezdése, 67. § (1) és (2) bekezdése, 70/B. §-a, 70/D. §-a, 70/E. §-a, 70/F. §-a, 70/H. §-a és 70/K. §-a valamint a vizsgált szabályok ellentétét általánosságban állítja.
Az Abtv. 22. § (2) bekezdése szerint az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint ez azt jelenti, hogy az indítványozónak meg kell jelölnie nemcsak a jogszabályt, hanem ezen belül azt a konkrét rendelkezést, amelyet az Alkotmány valamely konkrét rendelkezésébe ütközőnek tart.
A valamely jogszabályt és annak valamennyi végrehajtási rendeletét teljes egészében és általánosságban támadó beadványok általában nem felelnek meg az érdemi eljárásra alkalmas indítványokkal szemben támasztott követelményeknek [440/B/1993. AB határozat, ABH 1993. 910.].
A konkrét esetben az indítványozó két NET határozat és két, számos cikkből és több függelékből álló nemzetközi szerződést kihirdető törvényerejű rendelet alkotmányellenességének vizsgálatát és "teljes megsemmisítését" kezdeményezte, ezért megállapítható, hogy az indítvány - ezekben a részeiben - érdemi elbírálásra alkalmatlan.
2. Az Alkotmánybíróságról az Alkotmány 32/A. §-a szól. Hatáskörét az Abtv. 1. § a)-h) pontjai határozzák meg.
Sem ez a felsorolás, sem más törvény nem utalja az Alkotmánybíróság hatáskörébe nemzetközi szerződés mikénti végrehajtásának felülvizsgálatát.
Az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre annak vizsgálatára sem, hogy a kifogásolt nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettségek teljesítésekor a szerződések rendelkezéseit megsértik-e, illetve a szerződések gyakorlati végrehajtása sérti-e, veszélyezteti-e az Alkotmány hivatkozott szabályait.
Az Alkotmánybíróság mindezekre figyelemmel a rendelkező részben foglaltak szerint döntött.
Budapest, 2001. február 13.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság helyettes elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró