667/B/2002. AB határozat
a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló 2000. évi CXXVIII. törvény 11. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló 2000. évi CXXVIII. törvény 11. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló 2000. évi CXXVIII. törvény (a továbbiakban: Tv.) 11. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Az indítványozó álláspontja szerint "[e]zen jogszabály helyek több jogelvet sértenek, de különösen Alkotmányunk 2. § (1) bekezdésébe ütközik, amely szerint a Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam, de ütközik az Alkotmányunk 57. § (5) bekezdésébe is, amely úgy rendelkezik: A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
Az indítványozó kifogásolta továbbá, hogy "[a] 2000. évi CXXVIII. törvény nem tesz utalást arra, hogy a pontok számának nyilvántartásba vétele elleni jogorvoslatot a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával korlátozta." Az indítványozó álláspontja szerint "[a] 2000. évi CXXVIII. törvény megsérti továbbá az egyéni elbírálás fontos jogelvét, mert kizárja a hatóság mérlegelési jogát, és ezzel az állampolgár jogos érdekét is sérti az egyes cselekményekhez rendelt kategorikusan meghatározott pontok száma." Az indítványozó a támadott törvényi rendelkezésekkel összefüggésben az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, valamint 57. § (5) bekezdésének a sérelmét állította.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
2. A Tv. indítvánnyal érintett és vizsgálatba bevont rendelkezései:
"2. § A közúti közlekedési előéleti pontrendszer (a továbbiakban: pontrendszer) olyan rendszer, amely jogszabályban meghatározott szabályszegés elkövetése esetén kiszabható pontok e törvényben meghatározott számának elérése esetén a vezetői engedély ideiglenes visszavonását teszi lehetővé."
"5. § (1) A Nyilvántartó a közúti közlekedési nyilvántartásról szóló 1999. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Kknyt.) 8. §-a szerinti vezetői engedély nyilvántartás részeként vezeti a pontrendszer következő adatait:
a) az elkövető személyazonosító adatát (családi és utónév, nők esetén a leánykori családi és utónév, anyja leánykori családi és utóneve, születési hely és idő),
b) vezetői engedélyének okmányazonosító jelét,
c) az elbírált cselekmény jogszabály szerinti megnevezését, minősítését, továbbá a KRESZ megszegett rendelkezéseire való hivatkozást,
d) járművezetéstől eltiltás, járműkategória vezetésétől eltiltás alkalmazását, időtartamát,
e) a határozat jogerőre emelkedésének idejét, helyszíni bírság kiszabásának idejét,
f) a határozat, elismervény ügyszámát, illetve sorszámát,
g) az eljáró bíróság, hatóság megnevezését,
h) a szabályszegéshez rendelt pontszámot,
i) a vezetői engedély visszavonásának időpontját,
j) a vezetői engedély leadásának időpontját,
k) a vezetői engedély visszaadásának időpontját,
l) az utánképzés igazolásának időpontját.
(2) A pontrendszer hatálya alá tartozó szabályszegést elbíráló szabálysértési hatóság, fegyelmi hatóság és a helyszíni bírság kiszabására jogosult hatóság az (1) bekezdés a)-h), a bíróság az (1) bekezdés a)-g) pontjaiban megjelölt adatokról a jogerőre emelkedéstől számított nyolc napon belül értesíti a Nyilvántartót.
(3) A Nyilvántartót az (1) bekezdés pontjaiban megjelölt adatokról a vezetői engedély átvételére, kiadására jogosult, külön jogszabályban meghatározott hatóság az okmány leadását, kiadását, az igazolás bemutatását követő három napon belül értesíti.
(4) A Nyilvántartó a (2) bekezdés szerinti értesítésben megnevezett szabályszegéshez a jogszabályban rendelt pontszámot nyilvántartásba veszi."
"7. § Ha a járművezető nyilvántartott pontjainak száma eléri vagy meghaladja a 18-at, vezetői engedélyét a Nyilvántartó határozattal visszavonja és az addig nyilvántartott pontokat nullára csökkenti."
"11. § (1) A pontrendszerre az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény szabályait a (2) és (3) bekezdésben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
(2) Nincs helye bírósági felülvizsgálatnak:
a) a pontok nyilvántartásba vétele,
b) a vezetői engedély visszavonását elrendelő határozat ellen."
3. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény (a továbbiakban: Áe.) vizsgálatba bevont rendelkezése:
"72. § (4) Nincs helye az államigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatának,
a) ha azt törvény kizárja,
(...)."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
Az Alkotmánybíróság, az indítványozó által támadott Tv. 11. § (1) és (2) bekezdései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatát - az indítványozó által megjelölt - az Alkotmány 57. § (5) bekezdésébe foglalt jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog, továbbá az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiság követelménye alapján végezte el.
1. Az Alkotmánybíróság az indítvány vizsgálata során először a Tv. támadott rendelkezéseinek az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való joggal fennálló kapcsolatát vette vizsgálat alá.
A 2001. január 1-jén hatályba lépett, a közúti közlekedési előéleti pontrendszerről szóló 2000. évi CXXVIII. törvény a gépjárművezetők önkéntes jogkövető magatartásának, valamint a közlekedés biztonságának javítása érdekében került megalkotásra. A Tv. 2. §-a rögzíti, hogy a jogalkotó a törvényi szabályozással egy olyan rendszert (pontrendszert) alakított ki, amely jogszabályban meghatározott szabályszegés elkövetése esetén - a törvény mellékletében meghatározott - pontok kiszabását teszi lehetővé, és meghatározott pontszám elérése esetén a vezetői engedély ideiglenesen visszavonható.
A törvényi szabályozás tárgyát képező pontrendszer lényegét tekintve tehát a járművezető magatartásától függően szabályozza a vezetői engedély érvényességét akként, hogy annak visszavonása helyett - annak megelőzéseként - a szabályokat megszegő járművezető a felelősségét megállapító jogerős határozat következményeként a szabályszegés (jogsértés) súlyához, gyakoriságához igazodó számú pontot kap, s ennek következtében a törvényben meghatározott pontszám elérése esetén sor kerül a vezetői engedély visszavonására. Amennyiben a járművezető által kapott pontok száma - a törvényben meghatározott időn belül - nem éri el a felső ponthatárt, úgy a joghátrány (vezetői engedély visszavonása) nem következik be.
A Tv. 5. § (4) bekezdése értelmében, a BM Központi Adatfeldolgozó, Nyilvántartó és Választási Hivatal Közlekedési Nyilvántartó Osztálya (a továbbiakban: Hivatal, illetve Nyilvántartó) a vezetői engedély nyilvántartás részeként vezeti a pontrendszerre vonatkozó, a Tv.-ben meghatározott adatokat. A Tv. 5. § (2) bekezdése alapján a szabályszegést elbíráló bíróság, szabálysértési hatóság, fegyelmi hatóság kötelezettsége a nyilvántartásba vételhez szükséges adatoknak a Nyilvántartóhoz való továbbítása. A Nyilvántartó a fenti szervek értesítésében szereplő adatokon kívül nyilvántartásba veszi továbbá az elbírált szabályszegéshez tartozó pontszámot.
A Tv. 7. §-a alapján, ha a járművezető Nyilvántartó által nyilvántartott pontjainak a száma eléri vagy meghaladja a 18-at, a vezetői engedélyét - az addig nyilvántartott pontok nullára csökkentése mellett - a Nyilvántartó határozattal visszavonja.
Az indítványozó által támadott Tv. 11. § (1) bekezdése a pontrendszerre az Áe. szabályait rendeli alkalmazni, azzal az eltéréssel, hogy a pontok nyilvántartásba vétele, és a vezetői engedély visszavonását elrendelő határozat ellen nincs helye bírósági felülvizsgálatnak.
A fentiekben, valamint az indítványozó indítványában kifejtettek alapján az Alkotmánybíróságnak abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy a támadott törvényi rendelkezések sértik-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jogot.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában, sokféle szempontból foglalkozott már a jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalmával. Az indítvány szempontjából meghatározó elvi tételek az alábbiakban összegezhetők:
"... a jogorvoslathoz való jog lényegi tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.]. Az Alkotmány a különböző eljárásokra vonatkozó törvényi szabályozásra bízza a jogorvoslati formák megjelölését, a jogorvoslatot elbíráló fórumok megállapítását, valamint annak meghatározását, hogy hány fokú jogorvoslati rendszer érvényesülhet (1437/B/1990. AB határozat, ABH 1992, 453, 454.). A jogorvoslathoz való jog követelményét az egyfokú fellebbezési rendszer is kielégíti, de a törvényhozó ezen túlmenő jogorvoslati lehetőséget is adhat [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 68.].
A jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el (513/B/1994. AB határozat, ABH 1994, 734.). Minden jogorvoslat lényegi eleme a »jogorvoslás« lehetősége, vagyis a jogorvoslat fogalmilag és szubsztanciálisan tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát [23/1998. (VI. 9.) AB határozat, ABK 1998. június-július, 286, 288.]." [49/1998. (XI. 27.) AB határozat, ABH 1998, 372, 382.]
"Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a »törvényben meghatározottak szerint« fordulatot használja a jogorvoslathoz való jog deklarálása során. Az Alkotmánybíróság erre vonatkozó értelmezése szerint ezen alkotmányi rendelkezés nemcsak a jogorvoslathoz való jog korlátozhatóságának jogforrási szintjét jelöli, hanem egyben a joggal való élés feltételeinek törvényi szabályozására, a jogorvoslathoz való jognak - az Alkotmány keretei közötti - tartalmi korlátozhatőságára is utal. Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben - többek között - megállapította: az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jogorvoslathoz való alapjogot határozza meg, azonban ez az alapjog sem korlátozhatatlan. Ez az alkotmányi rendelkezés ugyanis a jogorvoslat jogát a »törvényben meghatározottak szerint« biztosítja, amely utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre, arra, hogy a különböző eljárásokban a jogorvoslatnak eltérő formái lehetnek. [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.] Az Alkotmánybíróság egy más határozatában kimondta, hogy az Alkotmány e rendelkezése a jogorvoslathoz való jogot jelöli meg alapjogként és nem az egyes jogorvoslati formákat, illetve azok fórumrendszerét. Ahhoz, hogy valamely jogorvoslati forma funkcióját alkotmányosan betölthesse, a feleknek meghatározott feltételekhez kötött alanyi joggal kell rendelkezniük arra, hogy az általuk állított jogsérelmet a jogorvoslati fórum érdemben és rájuk kiható hatállyal elbírálja [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 59, 65.]." (799/E/1998. AB határozat, ABH 2001, 1011, 1014.)
Az Alkotmánybíróság fent hivatkozott határozatai alapján megállapítható tehát, hogy az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való jog lényegi tartalmát a "jogorvoslás" lehetősége képezi, azaz, hogy a jogorvoslat - az adott konkrét szabályozás keretein belül - mind fogalmilag, mind pedig tartalmát tekintve tartalmazza a jogsérelem orvosolhatóságát. Ezt meghaladóan az Alkotmány a különböző eljárásokra vonatkozó jogorvoslati formák meghatározását, a jogorvoslati fórumrendszer megállapítását - ide értve annak a szabályozását is, hogy hány fokú jogorvoslati rendszer érvényesül az adott szabályozáson belül - a jogalkotóra bízza. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése a jogorvoslathoz való jogot részesíti tehát alkotmányos védelemben, nem pedig - az egyes eljárásokban is eltérő és változatos formát mutató - jogorvoslati formákat, illetve ezek - egyes eljárási fajtánként ugyancsak eltérő - fórumrendszerét.
A támadott törvényi rendelkezések két, joghatásukban eltérő hatósági aktus tekintetében zárják ki a bírósági felülvizsgálat lehetőségét. A pontok nyilvántartásba vétele a Nyilvántartó olyan regisztratív aktusa, mely közvetlenül az ügyfél (járművezető) jogait és kötelezettségeit nem érinti. A pontrendszer alapját képező jogsértést ugyanis ez esetben a szabályszegés elbírálására feljogosított szerv (szabálysértési hatóság, fegyelmi hatóság, helyszíni bírság kiszabására jogosult hatóság, bíróság) már jogerősen elbírálta, és ennek az eljárásában az elkövetőnek módjában állt a rendelkezésre álló jogorvoslati eszközöket igénybe venni. Amennyiben tehát az eljáró arra illetékes szerv a szabályszegést jogerős határozattal az elkövető terhére megállapította és a Tv. az adott szabályszegéshez pontot rendel, a pontok nyilvántartásba vétele az eljáró hatóság olyan regisztratív aktusa, melynek lényege, hogy a pontokat nyilvántartó hatóság az egyes szabályszegésekhez "hozzárendeli" a Tv. mellékletében meghatározott pontokat. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - figyelemmel az Alkotmánybíróság hivatkozott határozataiban foglaltakra is - az egyedi határozati formát nem öltő, fent jelzett, a Tv. 11. § (2) bekezdésének a) alpontjában szabályozott regisztratív hatósági aktus tekintetében nem állapítható meg a jogorvoslathoz való alkotmányos jog sérelme.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint nem állapítható meg a jogorvoslathoz való alkotmányos jog sérelme a vezetői engedély visszavonását elrendelő határozatra vonatkozó, a Tv. 11. § (2) bekezdésének b) pontjában szabályozott, az indítványozó által támadott törvényi rendelkezéshez kapcsolódóan sem. Ez esetben a Nyilvántartó az ügyfél (járművezető) jogait érintő, és rá nézve kötelezést tartalmazó egyedi határozatot hoz. A járművezetőnek az Áe. alapján lehetősége van arra, hogy a vezetői engedélyt visszavonó határozattal szemben fellebbezést nyújtson be, melyet a Hivatal vezetője bírál el.
Az érdemi, ügydöntő határozattal szemben tehát ez esetben biztosított az azonos fórumrendszeren belül a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége, s ezáltal az ügyfél által kifogásolt jogsérelem orvoslásának a lehetősége is.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Alkotmány indítványozó által felhívott 57. § (5) bekezdésének a rendelkezéseiből nem következik, hogy valamennyi közigazgatási határozatta] szemben köteles lenne a jogalkotó - az adott szabályozásra vonatkozó jogorvoslati fórumrendszeren belül - biztosítani a bírósági felülvizsgálat lehetőségét. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint - összhangban a jogorvoslathoz való jog alkotmányos tartalmára vonatkozó idézett határozataiban foglaltakkal - a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog érvényesülésének a közigazgatási határozatok esetében is az a feltétele, hogy az adott szabályozás jogorvoslati fórumrendszerének keretein belül az érdemi, ügydöntő határozattal szemben biztosított legyen a "jogorvoslás" lehetősége, az ügyfelet ért jogsérelem orvosolhatósága.
A jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg a tekintetben, hogy a szabályozás kialakítása során milyen jogorvoslati eszközöket biztosít az ügyfél számára, s milyen jogorvoslati fórumrendszert alakít ki. Tekintettel arra, hogy az Alkotmány nem az egyes jogorvoslati formákat és fórumrendszereket, hanem a jogorvoslathoz való alkotmányos jogot vonja be az alkotmányos védelem körébe, a jogalkotó nem köteles valamennyi közigazgatási határozattal szemben lehetővé tenni a bírósági felülvizsgálat lehetőségét, azaz nem köteles a szabályozás során olyan jogorvoslati fórumrendszert kialakítani, amely kivétel nélkül minden közigazgatási határozattal szemben megnyitja a bírósági felülvizsgálati utat. A közigazgatási határozatok esetében is érvényesülni kell azonban a szabályozás során a jogorvoslathoz való alapjog alkotmányos tartalmának, függetlenül a jogalkotó által meghatározott jogorvoslati formától és fórumrendszertől.
A Tv. 11. § (1) bekezdésében utaló szabályként megjelölt Áe. 72. § (4) bekezdésének a) pontja e körben külön is rögzíti, hogy törvényben meghatározott esetekben kizárt a közigazgatási határozattal szemben a bírósági felülvizsgálat, s a támadott törvényi rendelkezés éppen ilyen törvényi kivételt rögzít.
A fentiekben foglaltak alapján a támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenessége az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján nem állapítható meg.
2. Az indítványozó indítványában hivatkozott az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság alkotmányos elvének a sérelmére is, azonban nem fejtette ki részletezően, hogy - a támadott törvényi rendelkezésekhez kapcsolódóan - miben és mennyiben látja fennállónak az általa felhívott alkotmányos elv sérelmét. Az indítványozó indítványában sérelmezte továbbá azt is, hogy a Tv. nem tesz utalást arra, hogy a pontok számának nyilvántartásba vétele elleni jogorvoslatot a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával korlátozta. Az indítványozó nem fejtette ki és nem is indokolta, hogy az indítványában állított fenti tényből miért és mennyiben következik a támadott törvényi rendelkezések alkotmányellenessége.
Az Alkotmánybíróság az indítvány e tényállítása vonatkozásában megállapította, hogy a törvény elfogadására nem minősített többséggel került sor, azaz a Tv. nem tartozik az "ún. kétharmados" törvények közé. E ténykérdésnek azonban nemcsak ezen indítványi elem fent jelzett tartalmi hiányossága miatt nincs jelentősége, hanem amiatt sem, hogy - a jelen határozat 1. pontjában kifejtettek szerint - a Tv. 11. § (2) bekezdésének a) pontjában foglalt regisztratív aktussal szemben a jogalkotó alkotmányosan nem köteles a bírósági felülvizsgálat lehetőségét biztosítani, illetve a Tv. 11. § (2) bekezdésének b) pontjában foglalt határozattal szemben pedig már eleve biztosított a "jogorvoslás" lehetősége.
Az indítványozó indítványa indokolásában "az egyéni elbírálás jogelvének" sérelmét is állította a Tv. szabályozásához kapcsolódóan, mert az "(...) kizárja a hatóság mérlegelési jogát, és ezzel az állampolgár jogos érdekét is sérti az egyes cselekményekhez rendelt kategorikusan meghatározott pontok száma." Az Alkotmánybíróság ezen indítványi érvelés tekintetében megjegyzi, hogy az indítványozó által megjelölt "egyéni elbírálás jogelve" nem alkotmányos elv, ennek okán nem szolgálhat a támadott törvényi szabályozás alkotmányossági mércéjéül sem.
Az Alkotmánybíróság a fentiekben foglaltak alapján megállapította, hogy a Tv. indítványban megjelölt rendelkezései a jogorvoslathoz való alkotmányos jogot nem sértik, és ebből következően a Tv. 11. § (1) és (2) bekezdésének alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2003. június 24.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró