632/B/2002. AB határozat
a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/E. § (3) bekezdése, valamint 72. § (2) - (3) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény 49/E. § (3) bekezdése, valamint 72. § (2)-(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványokat elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz négy indítványt nyújtottak be, amelyben az indítványozók a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Ktv.) 49/E. § (3) bekezdése, valamint ezzel összefüggésben 72. § (2)-(3) bekezdése alkotmányosságának utólagos vizsgálatát kérik. Az Alkotmánybíróság az ügyeket egyesítette és az indítványokat egy eljárásban bírálta el.
Az indítványozók azért támadják a Ktv. vitatott szabályait, mert a köztisztviselőknek járó jubileumi jutalomhoz előírt szolgálati idő számítása során nem teszi lehetővé az 1992. július 1-je előtt munkavégzéssel járó szövetkezeti tagsági viszonyban eltöltött idő beszámítását. A vitatott szabályok alapján az 1992. július 1-je előtt munkaviszonyban töltött idő a jubileumi jutalomra jogosító jogszerző időnek minősül. Korábban az Alkotmánybíróság a 940/B/1996. AB határozatában rámutatott arra, hogy a szövetkezeti tagsági viszonyban munkavégzéssel töltött időt a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idő számítása során figyelembe kell venni. Egyik indítványozó hivatkozik a Legfelsőbb Bíróság, mint felülvizsgálati bíróság MFV.II.10411/1993/4. számú végzésére is, amely a végkielégítés és a felmondási idő megállapítása során irányadó szolgálati idő számításánál figyelembe veendő szolgálati időnek ismerte el a munkavégzési kötelezettséggel járó szövetkezeti tagsági viszonyban töltött időt.
Az indítványozók álláspontja szerint a Ktv. vitatott rendelkezéseiben foglalt szabályozás az Alkotmány 70/A. §-ába, valamint 70/B. §-ába ütköző hátrányos megkülönböztetést eredményez a köztisztviselők között, aszerint, hogy 1992. július 1-je előtt milyen jogviszony keretében végeztek munkát. Az 1992. július 1-je előtt munkaviszonyban töltött idő a jubileumi jutalom szempontjából jogszerző időnek minősül, a munkavégzési kötelezettséggel járó szövetkezeti tagsági viszonyban töltött időt viszont a jubileumi jutalomra jogosító idő megállapításánál figyelmen kívül kell hagyni.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megkereste a belügyminisztert.
II.
Az Alkotmánybíróság eljárása során az alábbi jogszabályi rendelkezéseket vette figyelembe:
Az Alkotmánynak az indítványozók által felhívott rendelkezései:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
"70/B. § (2) Az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga."
A Ktv.-nek az indítványozók által vitatott szabályai:
"49/E. § (1) A köztisztviselő 25, 30, 35, illetve 40 évi közszolgálati jogviszonyban töltött idő után jubileumi jutalomra jogosult. A jubileumi jutalom az említett közszolgálati jogviszonyban töltött idő betöltésének a napján esedékes.
(2) A jubileumi jutalom
a) 25 évi közszolgálati jogviszony esetén kéthavi,
b) 30 évi közszolgálati jogviszony esetén háromhavi,
c) 35 évi közszolgálati jogviszony esetén négyhavi,
d) 40 évi közszolgálati jogviszony esetén öthavi
illetménynek megfelelő összeg,
(3) A jubileumi jutalomra jogosító idő megállapításánál a 72. § (1)-(2) bekezdése az irányadó azzal, hogy a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban, illetőleg 1992. július 1-je után munkaviszonyban töltött időt figyelmen kívül kell hagyni.
(4) A köztisztviselő nem jogosult jubileumi jutalomra, ha másik foglalkoztatási jogviszonyban már megkapta.
(5) A közszolgálati jogviszonyának megszűnése esetén a köztisztviselőnek nyugdíjazásakor ki kell fizetni
a) a nyugdíjazása évében esedékessé váló jubileumi jutalmat;
b) a 30 év közszolgálati jogviszony után járó jubileumi jutalmat, ha a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idejéből 2 év vagy ennél kevesebb van hátra,
c) a 35 év közszolgálati jogviszony után járó jubileumi jutalmat, ha a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idejéből 3 év vagy ennél kevesebb van hátra,
d) a 40 év közszolgálati jogviszony után járó jubileumi jutalmat, ha a jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idejéből 4 év vagy ennél kevesebb van hátra.
(6) Ha a közszolgálati jogviszony a köztisztviselő halála miatt szűnik meg, az (5) bekezdésben foglalt szabály alkalmazása alapján járó jubileumi jutalmat az örökösnek kell kifizetni."
"72. § (1) A köztisztviselő besorolásánál (23. §) a munkaviszonyban, közszolgálati, közalkalmazotti jogviszonyban, bírósági szolgálati, illetve munkaviszonyban, ügyészségi, hivatásos (szerződéses) szolgálati jogviszonyban, munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban töltött időt kell alapul venni azzal, hogy a munkavégzési kötelezettséggel nem járó, megszakítás nélkül hat hónapot meghaladó időtartamból hat hónapot kell beszámítani. A sor- és tartalékos katonai, valamint a polgári szolgálat, a 14 éven aluli gyermek ápolására, gondozására, illetve a tartós külszolgálatot teljesítő dolgozó házastársa által igénybe vett fizetés nélküli szabadság teljes időtartamát figyelembe kell venni.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazása szempontjából az 1992. július 1-jét megelőzően munkaviszonyban töltött időként jogszabály alapján elismert időtartamból - tekintet nélkül arra, hogy annak ideje alatt munkavégzésre irányuló jogviszony fennállt-e vagy ilyen jogviszony fennállása esetén érvényesült-e munkavégzési kötelezettség - hat hónapot be kell számítani.
(3) E törvény alkalmazása során munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonynak tekintendő különösen a bedolgozói munkaviszony és a munkavégzési kötelezettséget magában foglaló szövetkezeti tagsági viszony, a szakcsoporti tagsági viszony, a vállalkozási és megbízási szerződésen alapuló, valamint a személyes közreműködéssel járó gazdasági és polgári jogi társasági, ügyvédi és az egyéni vállalkozói tevékenység.
(4) Az országgyűlési, az önkormányzati képviselői és a polgármesteri megbízatás időtartamát - ha e megbízatás megszűnését követően a köztisztviselő ismételten közszolgálati jogviszonyt létesít - a közszolgálati jogviszonyban töltött időnek kell tekinteni."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában értelmezte az Alkotmány 70/A. §-ában, valamint a 70/B. §-ában foglalt rendelkezéseket.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ában foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezte. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az Alkotmány e rendelkezése az azonos szabályozási körbe vont jogalanyok közötti olyan alkotmányos indok nélkül tett megkülönböztetést tiltja, amelynek következtében egyes jogalanyok hátrányos helyzetbe kerülnek. Kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésekre terjed ki, abban az esetben, ha a megkülönböztetés nem alapvető alkotmányos jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott megkülönböztetési tilalom nem jelenti azt, hogy minden, még a végső soron nagyobb társadalmi egyenlőséget célzó megkülönböztetés is tilos. A megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel és körültekintéssel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203-204.; 30/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 130, 138-140.; 39/1999. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1999, 325, 342-344.; 37/2002. (IX. 4.) AB határozat, ABH 2002, 230, 241-242. stb.]
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában az Alkotmány 70/B. §-át, mint az általános diszkrimináció tilalmat megfogalmazó 70/A. §-nak a munka világára vonatkoztatott konkretizálását értelmezte. (137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 459.)
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróságnak azt kellett vizsgálnia, hogy nem önkényes-e az a megkülönböztetés, amelyet a Ktv. a jubileumi jutalomra való jogosultság szabályozása során tesz azon köztisztviselők között, akik 1992. július 1-je előtt munkaviszonyban, illetőleg munkavégzési kötelezettséget magában foglaló szövetkezeti tagsági viszonyban álltak.
A jubileumi jutalom a köztisztviselőnek az őt megillető illetmény mellett, alanyi jogon járó, a közszolgálatban töltött hosszabb szolgálati idő elismerésére szolgáló pénzbeli juttatás. Szabályozása a rendszerváltást követően több alkalommal változott. A jubileumi jutalom intézményét 1992. június 30-ig a Munka Törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény 48. § (2) bekezdése szabályozta, amely kimondta, hogy a 25, 40 illetőleg 50 évet munkaviszonyban töltött dolgozók részére jubileumi jutalom jár. E rendelkezés alapján tehát, a jubileumi jutalomra való jogosultságot a munkaviszonyban eltöltött idő alapozta meg. Az 1992. július 1-jén hatályba lépett, a Munka Törvénykönyvéről szóló új törvény, az 1992. évi XXII. törvény a munkaviszonyban foglalkoztatottak esetében a jubileumi jutalmat már nem szabályozza.
A köztisztviselők tekintetében azonban a jubileumi jutalom intézménye 1992. július 1-jét követően is fennmaradt. Szabályait nem a Ktv., hanem a Ktv. felhatalmazása alapján a köztisztviselők munkavégzéséről, munka- és pihenőidejéről, jutalmazásáról, valamint juttatásairól alkotott 170/1992. (XII. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm.r.) állapította meg.
A Korm.r. 4. § (1) bekezdése alapján a köztisztviselő 25, 30, illetve 40 évi közszolgálati jogviszonyban töltött idő alapján vált a jubileumi jutalomra jogosulttá. A jubileumi jutalomra jogosító szolgálati idő számításánál, a közszolgálati jogviszonyban töltött idő számítására a Ktv. 72. §-ában megállapított általános szabályokat kellett alkalmazni. E szabályozás alapján jubileumi jutalomra jogosító időnek minősült, mind a munkaviszonyban, mind a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban töltött idő.
A gazdasági stabilizációt szolgáló egyes törvénymódosításokról szóló 1995. évi XLVIII. törvény (a továbbiakban: Gst.) módosította a jubileumi jutalomra való jogosultság feltételeit. Egyrészt a 112. § (5) bekezdésében kimondta, hogy a jubileumi jutalomra jogosító idő megállapításánál a közigazgatási szervnél közszolgálati jogviszonyban, valamint közalkalmazotti jogviszonyban, bírósági szolgálati, illetve munkaviszonyban, ügyészségi, hivatásos szolgálati jogviszonyban, valamint az 1992. július 1-jéig munkaviszonyban töltött időt kell figyelembe venni. Másrészt pontosította a Ktv. 72. §-ának a közszolgálatban töltött idő számítására vonatkozó előírásait. A Gst. 109. §-a új (3) bekezdéssel egészítette ki a Ktv. 72. §-át, amelyben meghatározta, hogy mely jogviszonyok tekintendők munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonynak. E rendelkezés szerint "(...) munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonynak tekintendő különösen a bedolgozói munkaviszony és a szövetkezeti tagsági viszony, a szakcsoporti tagsági viszony, a vállalkozási és megbízási szerződésen alapuló, valamint a személyes közreműködéssel járó gazdasági és polgári jogi társasági, ügyvédi és az egyéni vállalkozói tevékenység."
Az Alkotmánybíróság indítvány alapján korábban már vizsgálta a Gst. 112. § (5) bekezdésének alkotmányellenességét, abból a szempontból, hogy sérti-e az Alkotmány 70/A. §-át az, hogy a munkavégzési kötelezettséget magában foglaló szövetkezeti tagsági jogviszonyt a jubileumi jutalomra jogosító idő számításánál figyelmen kívül kell hagyni. Az Alkotmánybíróság 940/B/1996. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) úgy foglalt állást, hogy a Gst. vitatott rendelkezése nem alkotmányellenes, az akkor hatályos jogszabályok értelmezése alapján megállapította, hogy az indítványozó tévedett "amikor a Gst. 112. § (5) bekezdésének olyan értelmet tulajdonított, ami kizárja a jubileumi jutalomra való jogosultság megállapításánál az olyan idők figyelembevételét, amelyet szövetkezetekben tagsági jogviszonyban a tagi munka-megállapodáson, vagy a korábbi jogszabályokban előírt tagi munkavégzési kötelezettségen alapuló munkavégzéssel töltöttek." (ABH 1996, 647, 648.)
Nem helytálló az indítványozóknak az Abh.-ra való hivatkozása. Az Abh. elfogadását követően az alapul szolgáló törvényi előírások módosultak, így az a jelen ügy elbírálása során precedensül nem szolgálhat.
Az Abh. elfogadását követően a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény módosításáról szóló 1997. évi CI. törvény ismét megváltoztatta a jubileumi jutalomra való jogosultság szabályait, 73. §-ának (1) bekezdésével módosította a Gst. 112. § (5) bekezdését és a jubileumi jutalomra jogosító idő számításával kapcsolatosan a következőképpen rendelkezett: "A jubileumi jutalomra jogosító idő megállapításánál a Ktv. 72. §-ának (1)-(2) bekezdése az irányadó azzal, hogy a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyban, illetőleg 1992. július 1-je után munkaviszonyban töltött időt figyelmen kívül kell hagyni."
Majd az új szövetkezetekről szóló 2000. évi CXLI. törvény 93. §-a 2001. január 1-jei hatállyal módosította a Ktv. 72. § (3) bekezdését, a módosítás eredményeként a munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyokat felsoroló rendelkezésben a "szövetkezeti tagsági viszony" helyébe a "a munkavégzési kötelezettséget magában foglaló szövetkezeti tagsági viszony" szövegrész lépett. Ez a módosítás egyértelműen kizárta azt, hogy az 1992. július 1-je előtt munkavégzési kötelezettséggel járó szövetkezeti tagsági jogviszony időtartamát a jubileumi jutalomra jogosító idő számításánál figyelembe lehessen venni.
A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény, valamint egyéb törvények módosításáról szóló 2001. évi XXXVI. törvény átfogóan módosította a Ktv.-t, hatályon kívül helyezte a Korm.r.-t, és beépítette a Ktv.-be a köztisztviselőt az illetményen kívül megillető egyéb juttatásokra, így a jubileumi jutalomra vonatkozó szabályokat.
A jubileumi jutalomra vonatkozó szabályozás e módosításait végig kísérve megállapítható az a jogalkotói törekvés, hogy a jubileumi jutalomra való jogosultság feltételeit megállapító szabályozás alapvetően a jubileumi jutalom funkciójának megfelelően rögzítse a jubileumi jutalomra jogosító jogszerző idő számításának előírásait. A jubileumi jutalom a köztisztviselő által az állam, a köz szolgálatában eltöltött hosszú idő elismerésére szolgál. Ezért határozza meg a Ktv. 49/E. §-a szűkebben a jubileumi jutalom megállapításánál figyelembe veendő időt, mint a Ktv. 72. § (1)-(2) bekezdése a köztisztviselő besorolásánál irányadó jogviszonyokban töltött időket.
E szabályozás alapján az 1992. július 1-je után keletkezett jogviszonyok közül, az állami szolgálat körébe tartozó jogviszonyban, a közszolgálati, a közalkalmazotti, a bírósági szolgálati és munkaviszonyban, az ügyészségi és hivatásos (szerződéses) szolgálati jogviszonyban töltött idő vehető figyelembe a jubileumi jutalomra jogosító időként. 1992. július 1-jét megelőzően a munkavégzésre irányuló jogviszonyok közül csak a munkaviszonyban töltött idő beszámítására van mód. Ennek oka abban keresendő, hogy 1992. július 1-jét megelőzően a jogi szabályozás nem tett különbséget az állam tevékenységét ellátó, a köz szolgálatában munkát végző alkalmazottak és a gazdálkodószervek alkalmazottainak jogállása között. Az állam tevékenységét végző alkalmazottak (ma köztisztviselők, közalkalmazottak, bírák, ügyészek) a Munka Törvénykönyvének hatálya alá tartozó munkaviszony keretében látták el feladataikat. Ugyanakkor mivel - a rendszerváltásig - a gazdaság túlnyomó része is állami tulajdonban volt, a gazdálkodószervek munkavállalóit is állami alkalmazottakként kezelte a jogi szabályozás.
Az 1992. július 1-je előtt munkaviszonyban töltött időnek jubileumi jutalomra jogosító időként való elismerésével, az akkori munkaviszony e sajátosságait vette figyelembe a jogalkotó.
A Ktv. 72. § (3) bekezdésében munkavégzésre irányuló egyéb jogviszonyként szabályozott jogviszonyok egyike sem - így a szövetkezeti tagsági jogviszony sem - olyan, amely 1992. július 1-jét megelőzően közszolgálati tevékenység jogi keretéül szolgálhatott volna.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ktv. 49/E. §-a, amely nem teszi lehetővé a munkavégzési kötelezettséget magában foglaló szövetkezeti tagsági viszonyban töltött időnek jubileumi jutalomra jogosító időként való elismerését - mivel a megkülönböztetésnek objektív ismérveken alapuló ésszerű indoka van és így az önkényesnek nem tekinthető - nem sérti az Alkotmány 70/A. §-ában szabályozott jogegyenlőség elvét, így az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésének sérelme sem áll fenn.
Ezért az Alkotmánybíróság a Ktv. 49/E. § (3) bekezdése és 72. § (2)-(3) bekezdése alkotmányellenességének megállapítása iránt benyújtott indítványokat elutasította.
Budapest, 2004. február 16.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke,
előadó alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné s. k.,
dr. Vasadi Éva
alkotmánybíró