19/2005. (V. 12.) AB határozat

a fővárosi és az országos kisebbségi önkormányzatok megválasztásának eljárási rendjéről szóló 46/1998. (X. 21.) BM rendelet 17. § (2) bekezdése alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályi rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a fővárosi és az országos kisebbségi önkormányzatok megválasztásának eljárási rendjéről szóló 46/1998. (X. 21.) BM rendelet 17. § (2) bekezdése alkotmányellenes, ezért azt a jelen határozat közzétételének napjával megsemmisíti.

Ezt a határozatát az Alkotmánybíróság a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó Fővárosi Választási Bizottság a fővárosi és az országos kisebbségi önkormányzatok megválasztásának eljárási rendjéről szóló 46/1998. (X. 21.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 17. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontja szerint az R. hivatkozott rendelkezése, mely szerint, ha a fővárosi kisebbségi önkormányzatot választó elektorok gyűlésén "tizenháromnál kevesebb elektor van jelen vagy egyéb okból nem jön létre a szavazatszámláló bizottság, a szavazatszámláló bizottság feladatait az FVB jelen levő tagjai látják el", sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését, 7. § (2) bekezdését, 37. § (3) bekezdését és 77. § (2) bekezdését, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 1. § (1)-(2) bekezdését, továbbá a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 3. §-ában foglalt választási eljárási alapelveket és a 21. § (1) bekezdését.

Az indítványozó álláspontja szerint az R. preambulumában hivatkozott Ve. 153. §-ának (1) bekezdése, valamint a belügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 147/1994. (XI. 17.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr1.) 2. §-a (1) bekezdésének a) pontja nem adott a belügyminiszternek felhatalmazást arra, hogy a kisebbségi választási eljárást szabályozza. [Bár a Kr1. a belügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 150/2002. (VII. 2.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Kr2.) 9. § (2) bekezdése értelmében hatályát vesztette, azonban a Kr2. 2. § (1) bekezdésének a) pontja a Kr1. hivatkozott rendelkezésével szó szerint megegyező szabályozást tartalmaz.] "A Jat. fent hivatkozott 8. § (1) bekezdése a miniszter rendeletalkotási jogkörét két konjunktív feltételhez köti, nevezetesen, hogy feladatkörébe tartozzon a kérdés szabályozása, illetőleg meghatározott szintű felhatalmazás alapján járjon el rendeletalkotási tevékenysége során. Ezek közül azonban egyik feltétel sem teljesül a belügyminiszter 46/1998. (X. 21.) BM rendelete 17. § (2) bekezdése tekintetében, mivel a fent hivatkozott kormányrendelet alapján a kisebbségi választási eljárás szabályozása nem tartozik a belügyminiszter feladatkörébe, továbbá sem a Ve.-ben, sem más meghatározott szintű jogszabályban a belügyminiszter nem kapott felhatalmazást arra, hogy a választási eljárást szabályozva a Fővárosi Választási Bizottságnak (a továbbiakban: FVB)- mint a választópolgárok független, kizárólag a törvénynek alárendelt szervének a Ve. 33. § (2) bekezdésében foglalt feladat- és hatáskörét bővítve - önálló feladatot állapítson meg. Ennélfogva a belügyminiszter - túllépve a hatáskörét - alkotmányellenes helyzetet teremtett azáltal, hogy a jogalkotás rendjét szabályozó törvényi rendelkezéssel ellentétben, felhatalmazás hiányában szabályozott hatáskörébe nem tartalmazó kérdést. A kifogásolt szabályozás továbbá súlyosan sérti a fent hivatkozott választási eljárási alapelveket, valamint a Ve. 21. § (1) bekezdését is, mivel az FVB számára a szavazatszámláló bizottsági feladatok meghatározásával olyan helyzetet teremthet, amely következtében nem biztosított a demokratikus választás garanciális eljárási alapelveinek megvalósulása, illetőleg megakadályozza a Választási Bizottság törvényben foglalt elsődleges feladatainak ellátását. Amennyiben ugyanis az FVB teljesíti a belügyminiszter rendeletében előírt szavazatszámláló bizottsági feladatokat, úgy egyúttal nem képes ellátni a választások tisztaságának, törvényességének biztosítását, a pártatlanság érvényesítését a jogorvoslati eljárás során, végső soron a választás törvényes rendjének helyreállítását."

Az Alkotmánybíróság az indítványt véleményezésre megküldte a belügyminiszternek.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."

"7. § (2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

"37. § (3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni."

"77. § (2) Az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek."

2. A Jat.-nak az indítványozó által hivatkozott rendelkezései:

"1. § (1) A jogalkotó szervek a következő jogszabályokat alkotják:

a) az Országgyűlés törvényt,

b)

c) a Kormány rendeletet,

d) a miniszterelnök és Kormány tagja (a továbbiakban együtt: miniszter) rendeletet,

e)

f) az önkormányzat rendeletet.

(2) E rangsornak megfelelően az alacsonyabb szintű jogszabály nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."

"8. § (1) A miniszter feladatkörében és törvényben, törvényerejű rendeletben vagy kormányrendeletben kapott felhatalmazás alapján ad ki rendeletet."

3. A Ve.-nek az indítványozó által hivatkozott rendelkezései:

"A választási eljárás alapelvei

3. § A választási eljárás szabályainak alkalmazása során a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk az alábbi alapelveket:

a) a választás tisztaságának megóvása, a választási csalás megakadályozása,

b) önkéntes részvétel a jelölésben, a választási kampányban, a szavazásban,

c) esélyegyenlőség a jelöltek és a jelölő szervezetek között,

d) jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás,

e) jogorvoslat lehetősége és pártatlan elbírálása,

f) a választás eredményének gyors és hiteles megállapítása."

"21. § (1) A választási bizottságok a választópolgárok független, kizárólag a törvénynek alárendelt szervei, amelyeknek elsődleges feladata a választási eredmény megállapítása, a választások tisztaságának, törvényességének biztosítása, a pártatlanság érvényesítése és szükség esetén a választás törvényes rendjének helyreállítása."

"153. § (1) Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben állapítsa meg:

a) a névjegyzék és választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása, valamint a választókerületek és a szavazókörök kialakítása előkészítésének rendjét,

b) a választási eljárás határidőit és határnapjait,

c) a választási irodák feladatait és tagjainak képzését; az országos, területi, helyi választási irodák közötti hatáskörmegosztást,

d) a választásokkal összefüggő állami feladatok számítástechnikai, szavazatösszesítési rendjének megszervezését, technikai lebonyolítását,

e) az értesítő, az ajánlószelvény, az aláírásgyűjtő ív mintáját, a választási jegyzőkönyvek, adatlapok és egyéb nyomtatványok mintáit, példányszámát és továbbításának rendjét,

f) a választási eredmény országosan összesített adatainak körét,

g) a választási költségek normatíváit, tételeit, elszámolási és belső ellenőrzési rendjét."

4. A Kr1. 2. § (1) bekezdésének a) pontja helyébe lépő, azzal szó szerint megegyező szabályozást tartalmazó Kr2. 2. § (1) bekezdésének a) pontja:

"2. § (1) A belügyminiszter általános közjogi feladatai körében

a) előkészíti az országgyűlési és a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, a kisebbségi önkormányzati képviselők választásával, valamint az országos és helyi népszavazással kapcsolatos jogi szabályozást, továbbá irányítja és szervezi a választások, valamint az országos népszavazás lebonyolítását;"

5. Az R. indítvánnyal érintett rendelkezései:

"A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 153. §-ának (1) bekezdésében, valamint a belügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 147/1994. (XI. 17.) Korm. rendelet 2. §-a (1) bekezdésének a) pontjában kapott felhatalmazás alapján a fővárosi és az országos kisebbségi önkormányzatok megválasztásának eljárási rendjéről a következőket rendelem el:"

"17. § (2) Ha a gyűlésen tizenháromnál kevesebb elektor van jelen vagy egyéb okból nem jön létre a szavazatszámláló bizottság, a szavazatszámláló bizottság feladatait az FVB jelen levő tagjai látják el."

III.

Az indítvány megalapozott.

1. Az Alkotmánybíróság számos esetben minősített jogszabályt formai okból alkotmányellenesnek amiatt, mert az nem felelt meg a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjének. Már a 31/1991. (VI. 5.) AB határozatban rámutatott: "[f]ormai, alaki okból alkotmányellenesek a támadott kormány-, illetőleg miniszteri rendeletek azért, mert sértik a jogszabályi hierarchia alkotmányosan meghatározott rendjét. Az Alkotmány 35. §-ának (2) bekezdése szerint ugyanis a Kormány rendelete törvénnyel, a 37. § (3) bekezdése alapján pedig a Kormány tagjának rendelete törvénnyel vagy a Kormány rendeletével ellentétben álló nem lehet." (ABH 1991, 133, 135.)

A végrehajtási jellegű jogszabályokkal kapcsolatban az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: "[a] végrehajtási jogszabályok - az alapszabály keretei között - elsősorban olyan részletes szabályokat állapítanak meg, amelyek elősegítik az alapszabály rendelkezéseinek a gyakorlati megvalósulását, értelmezik az alapszabályban használt fogalmakat. A felhatalmazás kereteinek túllépése - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül -alkotmányellenességet eredményez." [19/1993. (III. 27.) AB határozat, ABH 1993, 431, 432-433.]

Az Alkotmány és a Jat. szabályozásának összefüggéseit a 2/2002. (I. 25.) AB határozat a következők szerint határozta meg: "[a]z Alkotmánybíróság az Alkotmány 7. § (2) bekezdését értelmezve több döntésében rámutatott, hogy [az] Alkotmány 7. § (2) bekezdése alapján ugyan a jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges, ez a rendelkezés azonban önmagában nem tette alkotmányos szabállyá a jogalkotásról szóló törvény normáit (496/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 493, 496.) . Így önmagában a Jat. szabályainak megsértése nem valósít meg alkotmányellenességet, csak akkor, ha egyben valamely alkotmányos elv vagy rendelkezés sérül [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 159.; 34/1991. (VI. 15.) AB határozat, ABH 1991, 170, 172.]. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe foglalt jogállamiságból eredő jogbiztonság védelme érdekében, illetve más alkotmányos rendelkezések alapján (lásd pl. a jogforrási hierarchiára vonatkozó alkotmányi szabályokat) egyes jogalkotási (a Jat.-ban is szereplő) alapelveket alkotmányos védelemben részesít." (ABH 2002, 41, 56.)

2. Az Alkotmánybíróság eljárása során a jelen ügyben először azt vizsgálta, hogy az R. indítvánnyal támadott, 17. § (2) bekezdése megfelel-e az Alkotmány 37. § (3) bekezdésében, illetve a Jat. 8. § (1) bekezdésében meghatározott formai feltételeknek, vagyis, hogy a belügyminiszter feladatkörében eljárva, illetőleg megfelelő felhatalmazás alapján állapított-e meg feladatot az FVB-nek.

Az R.-t - annak preambuluma szerint - a belügyminiszter a Ve. 153. §-ának (1) bekezdése és a Kr1. 2. § (1) bekezdésének a) pontja alapján bocsátotta ki. A Ve. 153. §-ának (1) bekezdése részletesen meghatározza, hogy a Ve. végrehajtása érdekében a belügyminiszter mely tárgykörökben alkothat rendeletet, a Kr1., illetve a helyébe lépő Kr2. 2. § (1) bekezdésének a) pontja pedig jogszabály-előkészítésre, illetve a választások irányítására és szervezésére ad felhatalmazást a belügyminiszternek. Sem a Ve., sem a Kr2. hivatkozott rendelkezése nem ad tehát a belügyminiszternek felhatalmazást arra, a választási bizottságok - és így az FVB - részére a Ve. 21. § (1) bekezdésébe foglalt feladatain túlmenően újabb feladatokat állapítson meg.

A fentiekből következően az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a belügyminiszter túllépte a számára a Ve.-ben, illetve a Kr2.-ben meghatározott jogalkotási felhatalmazás kereteit akkor, amikor az R. 17. § (2) bekezdésében új feladatot állapított meg az FVB tagjai részére. A felhatalmazás kereteinek túllépése ellentétes a Jat. 8. § (1) bekezdésével, és - a jogforrási hierarchia rendjének megsértésén keresztül - megalapozza mind az Alkotmány 37. § (3) bekezdésének, mind az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiság követelményének a sérelmét. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az R. 17. §-ának (2) bekezdését megsemmisítette.

3. Az Alkotmánybíróság - állandó gyakorlatának megfelelően [64/1991. (XII. 17.) AB határozat, ABH 1991, 297, 307.; 30/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 202, 209.] - az R. 17. § (2) bekezdésének formai okból, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, illetve 37. § (3) bekezdésének sérelmére alapított megsemmisítése miatt a továbbiakban nem vizsgálta azokat az indítványi elemeket, amelyek az R. kifogásolt rendelkezésének a megsemmisítését más alkotmányos összefüggésekre, illetve tartalmi indokokra alapozva kérték.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 30/B/2003.