37/2005. (X. 5.) AB határozat
az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. május 30-i ülésnapján elfogadott törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének előzetes vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság a köztársasági elnöknek az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény alkotmányellenessége előzetes vizsgálatára benyújtott indítványa alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja: az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés 2005. május 30-i ülésnapján elfogadott törvény 2. § (1) bekezdése valamint 8. §-a alkotmányellenes.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az Országgyűlés a 2005. május 30-i ülésnapján 194 igen szavazattal, 6 ellenében, 129 tartózkodás mellett elfogadta az elmúlt rendszer titkosszolgálati tevékenységének feltárásáról és az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára létrehozásáról szóló 2003. évi III. törvény (a továbbiakban: ÁSZTLtv.) módosításáról szóló, T/14230. számú törvényjavaslatot (a továbbiakban: Törvény) .
Az Országgyűlés elnöke a Törvényt 2005. május 31-én küldte át a köztársasági elnök hivatalába kihirdetésre.
A Törvénnyel szemben a köztársasági elnök alkotmányos aggályokat fogalmazott meg, ezért azt nem írta alá, hanem a 2005. június 14-én kelt indítványában - az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében biztosított jogkörénél fogva - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. §-ának a) pontja, 21. § (1) bekezdésének b) pontja és a 35. §-a alapján a Törvény előzetes alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte.
A köztársasági elnök álláspontja szerint a kihirdetésre megküldött törvény 2. § (1) bekezdése - az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontját megállapító részében -, valamint 8. §-a - az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontjában meghatározott személyi kör tekintetében - alkotmányellenes.
2. Az indítvány lényege szerint a kihirdetésre megküldött Törvény lényegi eleme, hogy kiveszi az anonimizá-landó adatok köréből az operatív kapcsolat, a hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, azonosításához és a működése megismeréséhez szükséges személyes adatait [a Törvény 2. § (1) bekezdése alapján a ÁSZTLtv. új 5. § (4) bekezdés c) pontja].
Ezeket az adatokat bárki nyilvánosságra hozhatja [ÁSZTLtv. hatályos 5. § (5) bekezdése]. A Törvény 8. §-a által megállapított ÁSZTLtv. 10/A. §-a alapján a Levéltár a honlapján bárki számára hozzáférhetővé teszi az olyan dokumentumokat, melyekből a nem anonimizálandó adatok is megismerhetőek.
A módosítás révén tehát megszűnne az operatív kapcsolat, a hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, joga arra, hogy a Levéltár kezelésében lévő személyi anyagaikban az azonosításukhoz szükséges személyes és a működésükre vonatkozó adataikat a törvény anonimizálással védje. Azokat bárki korlátozás nélkül megismerheti.
Mind a hatályos ÁSZTLtv. szabályozása - hogy a megfigyelt személy megismerheti a vele kapcsolatba hozható hálózati személyről, operatív kapcsolatról és hivatásos alkalmazottról az annak azonosításához szükséges adatokat [3. § (2) bekezdés] - mind a Törvény szándéka azzal, hogy ezeket az adatokat a jövőben bárki megismerhesse, korlátozza e személyeknek a személyes adatok védelméhez való jogát [Alkotmány 59. § (1) bekezdés].
Ugyancsak korlátozza ezt a jogot a ÁSZTLtv.-nek az a rendelkezése is, hogy a közszereplő hivatásos alkalmazott, a közszereplő operatív kapcsolat és a közszereplő hálózati személyek azonosításához szükséges adatai bárki által megismerhetőek és nyilvánosságra hozhatóak [5. § (4) bekezdés c) pont].
A jelen ügyben megfogalmazott egyik alkotmányossági kérdés az, hogy megfelelnek-e az alapjog-korlátozás alkotmányos feltételeinek a Törvény azon rendelkezései, melyek bárki számára hozzáférhetővé teszik az operatív kapcsolat, a hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, személyes és működésükkel kapcsolatos adatait, függetlenül attól, hogy az illető közszereplő-e [Törvény 2. § (1) bekezdése és 8. §-a az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdés új c) pontja tekintetében].
A köztársasági elnök szerint a Törvény 2. § (1) bekezdése és 8. §-a alkotmányos indok nélkül tenné bárki részére hozzáférhetővé ezeket az adatokat, ezért sérti a személyes adatok védelméhez az Alkotmány 59. § (1) bekezdésében biztosított jogot.
A 60/1994. (XII. 24.) AB határozatból (ABH 1994, 342.) a köztársasági elnök szerint az következik, hogy az operatív kapcsolatok, hálózati személyek, hivatásos alkalmazottak e tevékenységükkel összefüggő adatai személyes adatok, és nyilvánosságra hozatalukra, illetve közérdekűségükre csak akkor lehet igényt tartani, ha e személyek közszereplők. Ellenkező esetben az érintett személyek személyes adatai az Alkotmány 59. § (1) bekezdése yédelme alatt állnak.
A köztársasági elnök szerint a törvényhozó a Törvény elfogadása során nem fogalmazott meg olyan alkotmányos célt, melynek elérése indokolttá és szükségessé tenné a teljes nyilvánosságra hozatallal járó alapjog-korlátozást. Mivel a megfigyeltek az ÁSZTLtv. hatályos 3. § (2) bekezdése alapján is megismerhetik a velük kapcsolatba hozható operatív kapcsolatról, hálózati személyről, hivatásos alkalmazottról az azonosításukhoz szükséges adatokat, az ezzel összefüggő információs önrendelkezési jog érvényesítéséhez (és az "információs kárpótláshoz") nincs szükség ezeknek a személyes adatoknak a teljes nyilvánosságra hozatalára.
Alkotmányosan elfogadhatatlan ugyanakkor az alapvető jog korlátozása indokaként az, hogy a törvényhozó az ügynöki tevékenységre vonatkozó személyes és egyéb adatok esetenkénti jogsértő nyilvánosságra hozatalát úgy kívánja megelőzni, hogy lehetővé teszi valamennyi ilyen személyes adat nyilvánosságra hozatalát.
A köztársasági elnök utalt arra is, hogy a Törvény új 5. § (4) bekezdése c) pontjában felsorolt személyek egységes kezelése adataik nyilvánosságra hozatalát illetően alkotmányossági szempontból aggályos, mert a hivatásos alkalmazottaknak, tehát a beszervezőknek és tartótiszteknek, illetve a hálózati személyeknek, tehát a beszervezett ügynököknek a titkosszolgálatok működtetésében és tevékenységében jelentősen eltérő szerepük volt. Kérte ezért, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmányossági vizsgálatot a Törvény új 5. § (4) bekezdése c) pontjában felsorolt személyi körök tekintetében külön-külön folytassa le.
3. A köztársasági elnök szerint a Törvény 2. § (1) bekezdése az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontját megállapító részében, valamint 8. §-a az ÁSZTLtv. 10/A. §-át megállapító részében - amennyiben az az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontjában meghatározott személyi körre vonatkozik - ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való joggal is.
Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. Ez a szabály a "más hatósági döntések" ellen is előírja a jogorvoslat megnyitását, a köztársasági elnök szerint függetlenül attól, hogy az adott állami szerv a közigazgatási szervnek minősül-e. Ha tehát állami szerv jogszabály felhatalmazása alapján magánjogi jogalanyokat érintő közhatalmi jellegű egyedi döntést hozhat, az Alkotmány 57. § (5) bekezdése megköveteli a jogorvoslat lehetőségét. Különösen irányadó ez a szabály akkor, ha az egyedi döntés valamely alapjog szempontjából lényeges életviszonyra vonatkozik és a döntés által bekövetkező érdeksérelem jelentős lehet.
Ebben az értelemben állapította meg az Alkotmánybíróság az Abh.-ban, hogy a vizsgált törvény akkor alkotmányos, ha "a közérdekű adatok feltárását olyan eljárás előzi meg, amely szavatolja azok valódiságát. Vagyis a bizottság államigazgatási eljárási jellege és a bírói út a törvény alkotmányosságának feltétele." Az Abh. felhívja a figyelmet arra is, hogy a különböző biztonsági szolgálatok által kezelt adatok teljes körűségének és megbízhatóságának kérdése súlyos alkotmányossági kérdésként vetődik fel, ha a törvényhozó a teljes adatanyag, s így minden hálózati személy kilétének nyilvánosságra hozása mellett dönt. Ha pedig a nyilvánosságra hozatal nem teljes körű, az adatok megbízhatósága elsősorban abból a szempontból jelentős, hogy hamis - különösen utólag behelyezett - adatok és nevek nyilvánosságra kerülése ellen a Törvényben meghatározott eljárás nyújtson elegendő biztosítékot.
A Törvény 2. § (1) bekezdése és 8. §-a lényegében a teljes nyilvánosságra hozatalt tűzi célul, legalábbis ami az ÁSZTLtv. új 5. § (4) bekezdés c) pontjában felsorolt személyek azonosításhoz szükséges adatokat és ebbéli tevékenységeiket illeti. Ez a személyes adatvédelmi aspektus mellett közvetlenül kihathat az érintettek jóhírnevére [Alkotmány 59. § (1) bekezdés] is. Ezért alkotmányossági feltétel, hogy az ilyen adatok nyilvános feltárását olyan eljárás előzze meg, mely szavatolja azok valódiságát. Vagyis a közigazgatási eljárás és végső soron a bírói út a nyilvánosságra hozatal feltétele. Ilyen garanciális jogorvoslati rendelkezéseket a Törvény, illetve az ÁSZTLtv. nem tartalmaz.
Az utólagos jogorvoslat igénybevétele, bár fontos lehet, de számos esetben nem lenne képes hatékony módon repa-rálni az alapjog sérelmet. Márpedig az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint a jogorvoslatnak érdeminek és hatékonynak kell lennie.
A megelőző és hatékony jogorvoslati út kizárását sem elkerülhetetlennek, sem arányosnak nem lehet tekinteni. Mindezek alapján a Törvény 2. § (1) bekezdése és 8. §-a a köztársasági elnök szerint ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével, mert nem biztosítja a megelőző, hatékony jogorvoslatot az érintettek számára.
II.
1. Az Alkotmány szabályai szerint: "57. § (...)
(5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja. (...)
59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
2. A Törvénynek a köztársasági elnöki indítvánnyal támadott szabályai a következőképpen rendelkeznek:
"2. §
(1) Az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdés c) pontja helyébe a következő rendelkezés lép, a bekezdés a következő új
d) ponttal egészül ki, egyben a jelenlegi d) pont jelölése
e) pontra változik:
"(Nem kell anonimizálni)
c) az operatív kapcsolat, a hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, családi és utónevét, illetve neveit, születési helyét és idejét, munkahelyét, foglalkozását, beszervezésének, illetve állományba vételének idejét, az azt végző személy nevét és rendfokozatát, minősítését, a beszervezés, illetve az állományba vétel alapját, foglalkoztatása vonalát, fedőnevét, illetve fedőszámát, nők esetében leánykori családi és utónevét, illetve neveit,
d) a bírósági, illetve államigazgatási vagy más hatósági ' eljárás során hatáskörében, illetve a Magyar Dolgozók Pártja vagy a Magyar Szocialista Munkáspárt tisztségviselőjeként vagy alkalmazottjaként e minőségében eljáró személy családi és utónevét, illetve neveit, továbbá beosztását;" (...)
Az ÁSZTLtv. a következő új 10/A . §-sal egészül ki:
"10/A. § (1) A Levéltár a honlapján bárki számára - az általa kezelt iratok vonatkozásában teljeskörűen - hozzáférhetővé teszi
a) az 1. §-ban meghatározott szervek iktatókönyveinek, továbbá operatív tisztjei saját munkanaplóinak digitalizált másolatait,
b) az 1. §-ban meghatározott szervek hálózati nyilvántartásából az ún. 6-os kartonok digitalizált másolatait, ha az érintett személy ún. beszervezési dossziéja ('B'-dosszié) vagy ún. munkadossziéja ('M'-dosszié) szerepel a Levéltár által kezelt valamely iktatókönyvben,
c) a Belügyminisztérium Személyzeti Főosztályának kartonális nyilvántartásából a 'T'-tisztek, valamint az 'SZT'-tisztek kinevezési parancsait.
(2) Ha a Levéltár az e törvény 5. §-a alapján történő megismeréshez valamely általa kezelt iratról másolatot készít, annak digitalizált változatát a Levéltár a honlapján bárki számára hozzáférhetővé teszi.
(3) A Levéltárban kezelt iratok digitalizált másolatait teljeskörűen a Levéltár honlapján bárki számára hozzáférhetővé kell tenni. A közzététel ütemezését - az (1) bekezdésben meghatározott közzététel megvalósulását követően - a Testület határozza meg.
(4) A Levéltár honlapján megfigyelt személyre és harmadik személyre vonatkozó személyes adatokat kizárólag az érintett megfigyelt személy, illetve harmadik személy kifejezett hozzájárulásával lehet bárki számára hozzáférhetővé tenni.
(5) Az e §-ban meghatározott másolatok elkészítésekor az 5. § rendelkezéseit alkalmazni kell."
III.
1. Alkotmányjogi szempontból a jelen ügy előzményének lehet tekinteni az egyes fontos tisztségeket betöltő személyek ellenőrzéséről szóló (módosított) 1994. évi XXIII. törvény (a továbbiakban: Etv.) egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában született alkotmánybírósági határozatokat.
Az Etv.-t eddig az Alkotmánybíróság több határozatban vizsgálta, így többek között a 60/1994. (XII. 24.) AB határozatban (a tiovábbiakban: 1. Abh.) és a 23/1999. (VI. 30.) AB határozatban (a továbbiakban: 2. Abh.) .
Az Etv. eredeti alapkoncepciója volt, hogy kötelezővé tette meghatározott állami tisztségviselők és más fontos tisztségek betöltőinek ellenőrzését, abból a szempontból, hogy bizonyos személyek a jogállam kialakulása előtt végeztek-e (belső reakció elhárító) állambiztonsági tevékenységet; kaptak-e döntéseikhez az állambiztonsági szervektől adatokat, illetve tagjai voltak-e a karhatalmi alakulatnak, a Nyilaskeresztes Pártnak. Ha a vizsgálat során valakiről ezeket megállapítják, akkor az ellenőrzés eredményét nyilvánosságra hozzák, kivéve, ha az ellenőrzött személy tisztségéről lemondott. Mindez azt jelentette, hogy az Etv. attól függően minősítette az ellenőrzött személy bizonyos adatait közérdekűvé, hogy a személy a politikai közéletben részt vesz-e, a közvéleményt alakítja-e.
Az 1. Abh. értelmében az Etv. alkotmányossági vizsgálatának legfontosabb kérdése kettős megközelítésben is felvethető volt, aszerint, hogy a kiindulás az információszabadságból vagy a személyi adatok közérdekűvé nyilvánításából történik. A III/III. Csoportfőnökség (és részben a többi titkosszolgálat) nyilvántartásai mind céljukat, mind tartalmukat, mind titkosságukat tekintve ellentétesek a jogállam minden eszméjével és tételesen az Alkotmánnyal is. Mi indokolhatja tehát a jogállamban titkos minősítésük fenntartását, illetve hogyan lehet úgy nyilvánosságra hozni őket, hogy közben azoknak a személyiségi jogai, akik e jogaik alkotmányos védelmét élvezik, ne sérüljenek? Ez a kérdésfeltevés az alkotmányellenesen létrejött titkosszolgálati adattárak egészének sorsát érintette, az Alkotmánybíróság ezért a vizsgálatot a nyilvántartások további sorsának alkotmányosságára is kiterjesztette.
Az 1. Abh. értelmében mindkét megközelítés azonban ugyanahhoz az ügydöntő kérdéshez vezet: a közérdekű nyilvántartás mely adatai kezelhetők mégis személyes adatként, illetve mely személyes adatok minősíthetők közérdekűnek? A határozat megállapította, hogy az Etv.-vel érintett nyilvántartások titkosságának megszüntetéséből nem következik az, hogy a nyilvántartásokban szereplő adatokat mindenki számára hozzáférhetővé kell tenni, vagyis hogy az adatok automatikusan közérdekű adattá válnak. A titkosság megszűnése önmagában azt eredményezi, hogy információs önrendelkezési jogát [Alkotmány 59. § (1) bek.] minden érintett érvényesítheti, azaz saját személyes adatát megismerheti és azzal rendelkezhet. Egyebekben viszont az 1. Abh. szerint az ellenőrzendő személyeknek az állami vagy a közéletben betöltött pozíciója az, ami az adataikat az Alkotmány 61. § (1) bekezdése értelmében közérdekűvé teszi. Az Alkotmánybíróság a határozatában tehát a közérdekű adat fogalmát az Alkotmány 61. § (1) bekezdésére vonatkoztatta, s nem abban az értelemben használta, ahogy azt a személyes adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló 1992. évi LXIII. törvény (a továbbiakban: Avtv.) 2. § 3. pontja meghatározza, illetve ahogy arról az Avtv. 19. § (3) bekezdése rendelkezik. Az 1. Abh. szerint közérdek önmagában nem elég alapjog-korlátozás indokolására -hacsak maga az Alkotmány kifejezetten nem engedélyezi, mint például a kisajátítás esetében. [Vö. 64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993, 373, 381.] A személyi szám határozat kifejezetten el akarta kerülni, hogy az adatvédelmet csupán a közérdekre hivatkozva át lehessen törni [15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40, 42.]. Ez az alkotmányos követelmény érvényes arra a törvényre is, amely - mint az Etv. - az Avtv.-től függetlenül elrendeli személyes adat nyilvánosságra hozását. Az 1. Abh. szerint ügydöntő tehát annak az alapjognak vagy alkotmányos elvnek, illetve intézménynek azonosítása, amely a személyes adat nyilvánosságra hozását szükségessé teszi, továbbá annak vizsgálata, hogy az információszabadság és az adatvédelem alapjogai kölcsönös korlátozása mindegyikük céljához viszonyítva arányos legyen.
Az 1. Abh., noha számos ponton alkotmányellenességet állapított meg, a főkérdésben az indítványokat lényegében elutasította. Emellett az Etv. alapkoncepcióját a fent kifejtettek szerint kitágította: felvetette az alkotmányellenes nyilvántartások és az ezekben foglalt adatok jogi sorsa általános rendezésének kérdését, és - alkotmányellenességet előidéző mulasztást megállapítva - felhívta a törvényalkotót, hogy mind a megfigyeltek, mind az ügynökök információs önrendelkezési jogát biztosítsa.
Az Etv.-t ezt követően módosító 1996. évi LXVII. törvény az 1. Abh.-nak kívánt eleget tenni. Rendelkezései, néhány eljárási, technikai szabály pontosítása mellett, főként az ellenőrzendő személyi kör meghatározására és az információs önrendelkezési jog gyakorlásának biztosítására irányulnak. Ez utóbbi célból az Etv. mint új intézményt, létrehozta a Történeti Hivatalt (TH), speciális levéltárként.
A Történeti Hivatal jogutódjaként jött létre az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára (a továbbiakban: Levéltár), amelyről a 2003. január 22-én hatályba lépett ÁSZTLtv. rendelkezett. Az ÁSZTLtv. azzal jellemezhető, hogy a Levéltár olyan közlevéltár, amely állami szaklevéltárként működik. A levéltár illetékessége a törvényben meghatározott iratokra terjed ki. A Levéltár működésének speciális szabályait, valamint ellátandó feladatait az ÁSZTLtv. határozza meg.
Az ÁSZTLtv. 1. § (1) bekezdése szerint:
"A törvény hatálya kiterjed azokra az iratokra és adatokra, amelyek 1944. december 21. és 1990. február 14. között az állambiztonsági tevékenységet végző magyar állami szervek működésével összefüggésben
a) a Belügyminisztérium III-as Főcsoportfőnökségénél, ennek területi és helyi szerveinél, illetve elődeiknél (a Magyar Államrendőrség budapesti és vidéki főkapitányságának Politikai Rendészeti Osztályain és a Gazdasági Rendészeti Osztályok operatív csoportjaiban, a Magyar Államrendőrség Államvédelmi Osztályánál, a Belügyminisztérium Államvédelmi Hatóságánál, az Államvédelmi Hatóságnál, 1953 és 1956 között a Belügyminisztérium államvédelmi feladatokat ellátó szervezeti egységeinél, a Belügyminisztérium Politikai Nyomozó Főosztályánál), a Belügyminisztérium Határőrség Felderítő Osztályánál, valamint a Honvédelmi Minisztérium Katonapolitikai Osztályán, a Honvédelmi Minisztérium Katonapolitikai Csoportfőnökségén, a Honvédelmi Minisztérium Katonai Elhárító Főcsoportfőnökségén, a Honvédelmi Minisztérium IV. Főcsoportfőnökségén, a Magyar Néphadsereg Vezérkara 2. Csoportfőnökségén, a Belügyminisztérium Külügyi Osztályánál, a Belügyminisztérium Nemzetközi Kapcsolatok Osztályánál, a Belügyminisztérium Belbiztonsági Osztályánál, a Belügyminisztérium Állambiztonsági Operatív Nyilvántartó Osztályánál, vagy
b) a Belügyminisztérium Személyzeti Főosztályánál a Belügyminisztérium III. Főcsoportfőnökségének alkalmazottaival és a titkos, illetve a szigorúan titkos állományú munkatársaival kapcsolatban,
c) illetőleg az egyes fontos, valamint közbizalmi és közvélemény-formáló tisztségeket betöltő személyeket ellenőrző bizottságnál
keletkeztek és irattári anyagába tartoztak."
2. A különböző országok közpénzekből fenntartott levéltáraira - miként arra a köziratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvény javaslatához fűzött indokolás rámutat -általánosan jellemző, hogy elsődleges feladatként a közhatalmat gyakorló vagy közfeladatot ellátó szervek irattáraiba tartozó dokumentumoknak (összefoglaló néven: köziratoknak) azt a részét őrzik meg és bocsátják a kutatók rendelkezésére, amely az irattárat létrehozó szerv működéséhez már nem szükséges, de adattartalma miatt a történetírás elsődleges forrásául szolgálhat, vagy az állam folytonossága, illetőleg az állampolgárok érdekeinek védelme szempontjából nélkülözhetetlen.
A nyugat-európai államok túlnyomó többsége - az információ szabadságáról, valamint a személyes adatok védelméről szóló törvényeikhez igazodva - új levéltári törvényt alkotott. Tipikusnak tekinthető, hogy e jogszabályok mindegyike a köziratok védelme és használhatóságának biztosítása érdekében meghatározza egyebek között az archiválási kötelezettség alá tartozó irattárak, valamint az ezen irattárak maradandó értékű iratainak átvételére illetékes levéltárak körét, s ezzel összefüggésben definiálja az irat fogalmát, idesorolva bármely típusú adathordozón rögzített adatot és információt; abból az alapelvből kiindulva, hogy a köziratok nyilvánosságát csak az állampolgárok és az állam jogos érdekeinek védelme miatt, akkor is csak meghatározott időre szólóan lehet korlátozni, szabályozza a levéltárban őrzött köziratok használatát.
E szabályozás jellemzője, hogy más rendelkezések vonatkoznak az iratok tudományos kutathatóságára, megismerésére és más szabályok a bárki által való megismerésre; eltérés mutatkozik a személyes adatot tartalmazó, illetve nem tartalmazó levéltári anyag védelmét illetően. Fő szabály szerint, az európai joggyakorlatban is általánosan alkalmazott harminc év az általános kutatási időhatár: a keletkezés naptári évétől számított harminc éven túli levéltári anyagban kutathat bárki. Személyes adatot tartalmazó levéltári anyagra speciális kutatási időhatár vonatkozik: főszabályként az ilyen anyag az érintett halálozási évét követő harminc év után válik bárki számára kutathatóvá.
A jelen ügyben nem szükséges a közlevéltárakban végezhető tudományos kutatás lehetőségével [és az ezzel összefüggő nyilvánosságra hozatallal] kapcsolatos alkotmányossági követelményeket vizsgálni, mert a Törvény támadott szabályaiban, lényeges tartalmuk szerint, "bárki" általi megismerhetőségről és nyilvánosságra hozatalról van szó.
3. Az ÁSZTLtv. hatályos 5. § (1) bekezdése értelmében - anonimizált formában - bárki megismerheti és nyilvánosságra hozhatja a Levéltárában kezelt iratokat. Nem kell azonban anonimizálni, többek között, azokat az adatokat, amelyek a közszereplő hivatásos alkalmazott, a közszereplő operatív kapcsolat és a közszereplő hálózati személyek azonosításához szükségesek [5. § (4) bekezdés hatályos c) pontja].
Ezen túlmenően a megfigyelt, a harmadik személy, a hivatásos alkalmazott, az operatív kapcsolat és a hálózati személy megismerheti és nyilvánosságra hozhatja a Levéltárban kezelt iratban szereplő, kizárólag vele kapcsolatba hozható személyes adatokat [3. § (1) bekezdés].
A megfigyelt személy továbbá megismerheti a vele kapcsolatba hozható hálózati személyről, operatív kapcsolatról és hivatásos alkalmazottról az annak azonosításához szükséges adatokat is [3. § (2) bekezdés].
Végül a 3. § (3) bekezdése alapján a megfigyelt személy, illetve a harmadik személy megismerheti és - a harmadik személy, illetve a megfigyelt személy hozzájárulásával - nyilvánosságra hozhatja a megfigyelt és a harmadik személy között történt személyes érintkezéseket rögzítő vagy leíró adatokat (pl. személyes találkozásról, beszélgetésről gyűjtött adatok) .
E hatályos rendelkezések célja az érintettek információs önrendelkezési jogának garantálása és a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos jog érvényesülése, megfelelő egyensúly teremtése az információ szabadsága és a személyes adatok védelme között.
A Törvény ezt, a fokozatosságra épülő iratnyilvánossá-gi struktúrát átalakítja. A módosítás lényegi eleme, hogy kiveszi az anonimizálandó adatok köréből az operatív kapcsolat, a hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, azonosításához és a működése megismeréséhez szükséges személyes adatait [a Törvény 2. § (1) bekezdése alapján a ÁSZTLtv. új 5. § (4) bekezdés c) pontja].
Ezeket az adatokat bárki nyilvánosságra hozhatja [ÁSZTLtv. hatályos 5. § (5) bekezdése ]; a Törvény 8. §-a által megállapított ÁSZTLtv. 10/A. §-a alapján pedig a Levéltár a honlapján bárki számára hozzáférhetővé teszi az olyan dokumentumokat, melyekből a nem anonimizálandó adatok is megismerhetőek.
A módosítás révén már most megszűnne az operatív kapcsolat, a hálózati személy és azon hivatásos alkalmazott, akinek a személyi anyaga a Levéltár kezelésében van, joga arra, hogy a Levéltár kezelésében lévő személyi anyagaikban az azonosításukhoz szükséges személyes és a működésükre vonatkozó adataikat a törvény anonimizálással védje - tekintet nélkül arra, hogy az iratok mikor keletkeztek, illetve az érintett személy él-e még, vagy halála óta mennyi idő telt el.
A Törvény nem tartalmaz semmilyen kiegyensúlyozást az információ szabadsága és a személyes adatok védelme között. Korlátozás nélkül, az adatok megismeréséhez fűződő alkotmányos jog érvényesülésének biztosít egyoldalúan, feltétlen elsőbbséget.
A személyes adatok védelméhez való jog korlátozását indokolhatja a megfigyeltek információs önrendelkezési joga (és "információs kárpótlása"), továbbá az 1. Abh.-ban előírt az a követelmény, hogy a közszereplők arra vonatkozó adatai, hogy korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytattak, vagy olyan szerv tagjai voltak, amely korábban a jogállamisággal ellentétes tevékenységet folytatott, az Alkotmány 61. § szerinti közérdekű adatok.
Az 1. Abh.-ból azonban az következik, hogy az operatív kapcsolatok, hálózati személyek, hivatásos alkalmazottak e tevékenységükkel összefüggő adatai személyes adatok, és nyilvánosságra hozatalukra, illetve közérdekűségükre csak akkor lehet igényt tartani, ha e személyek közszereplők. Ellenkező esetben az érintett személyek személyes adatai az Alkotmány 59. § (1) bekezdése védelme alatt állnak.
Az Alkotmánybíróság a működése kezdetétől a személyes adatok védelméhez való jogot nem hagyományos védelmi jogként értelmezi, hanem annak aktív oldalát is figyelembe véve, információs önrendelkezési jogként [20/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 69, először kifejezetten: 15/1991. (IV. 13.) AB határozat, ABH 1991, 40,41.]
Nincs olyan alkotmányos cél, melynek elérése indokolttá és szükségessé tenné a teljes nyilvánosságra hozatallal járó alapjog-korlátozást. Mivel a megfigyeltek a ÁSZTLtv. hatályos 3. § (2) bekezdése alapján is megismerhetik a velük kapcsolatba hozható operatív kapcsolatról, hálózati személyről, hivatásos alkalmazottról az azonosításukhoz szükséges adatokat, az ezzel összefüggő információs önrendelkezési jog érvényesítéséhez (és az "információs kárpótláshoz") nincs szükség ezeknek a személyes adatoknak a teljes nyilvánosságra hozatalára.
A puszta információs érdek önmagában nem elég a személyes adatok védelméhez való jognak a Törvény kifogásolt szabályai szerinti korlátozásához.
Nem jöhet szóba az alapvető jog korlátozása indokaként az, hogy a törvényhozó az ügynöki tevékenységre vonatkozó személyes és egyéb adatok esetenkénti jogsértő nyilvánosságra hozatalát úgy kívánja megelőzni, hogy lehetővé teszi valamennyi ilyen személyes adat nyilvánosságra hozatalát. Az 1. Abh. értelmében önmagában a közérdek, vagy olyan jogpolitikai célkitűzések, mint "az elmúlt rendszer állambiztonsági szolgálatai tevékenységének megismerése" (ÁSZTLtv. Preambuluma), nem elegendőek a személyes adatok nyilvánosságra hozatalához. A hivatásos alkalmazottak, hálózati személyek (ügynökök) stb. nyilvános azonosítása, a tevékenységüket dokumentáló anyagok nyilvánosságra hozatala önmagában egyébként sem elegendő "az elmúlt rendszer állambiztonsági szolgálatai tevékenységének megismeréséhez". Bármilyen súllyal bírtak is az állambiztonsági szervek a pártállami rendszerben, irataik és adataik csak alapos szakmai forráskritikával és a másutt feltalálható további adatokkal való egybevetés alapján képezhetik a "múlt feltárásának" forrásbázisát, és az ilyen adatminőség a feltétele annak, hogy személyiségi jogok korlátozása alkotmányos lehessen.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a Törvény 2. § (1) bekezdése valamint 8. §-a az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontjában meghatározott személyi kör tekintetében ellentétes az Alkotmány 59. § (1) bekezdésével. A személyes adatok védelméhez való jog sérelmének megállapítása következtében nem volt szükség arra a további vizsgálódásra, hogy a Törvény új 5. § (4) bekezdése c) pontjában felsorolt személyek egységes kezelése alkotmányosan elfogadható-e.
4. Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése "a bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen" írja elő a jogorvoslat megnyitását.
A jogorvoslathoz való alapvető jog tárgyilag a hatósági döntésekre terjed ki. Nem terjed ki a nem állami, pl. a munkáltatói (1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 605.), vagy a tulajdonosi (1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602, 603.) döntésekre, és nem terjed ki az állami, de nem hatósági, pl. a katonai elöljárói [485/B/1992. AB határozat, ABH 1992, 611, 613.; 578/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 590, 591.; 57/1993. (X. 28.) AB határozat, ABH 1993, 349, 351.] döntésekre. Azt, hogy valamely állami vagy nem állami szerv döntése hatóságinak minősül-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alkalmazásában, csak a konkrét szabályozási környezetre tekintettel lehet eldönteni.
Az 1. Abh. értelmében az Etv. alkotmányossága megítélésének általános kérdései közé tartozott az, hogy az Etv.-ben meghatározott adatoknak a hiányos vagy megbízhatatlan volta, illetve a törvény ezeken alapuló végrehajtása nem vezet-e alkotmányellenes diszkriminációra; a határozat szerint ugyanennek az alkotmányos problémának a másik oldala volt, hogy az 1. Abh. szerint az Etv. "akkor alkotmányos, ha a közérdekű adatok feltárását olyan eljárás előzi meg, amely szavatolja azok valódiságát. Vagyis a[z ellenőrzést végző] bizottság államigazgatási eljárási jellege és a bírói út az Etv. Törvény alkotmányosságának feltétele."
A köztársasági elnök indítványa szerint "a Törvény 8. §-a - az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontjában meghatározott személyi kör tekintetében - alkotmányellenes."
A Törvény 8. §-a a Levéltári törvénybe egy új, 10/A. §-t iktat be. Ezek a rendelkezések a Levéltár számára írnak elő kötelezettségeket. Ezek egyike, hogy "[ha] a Levéltár az e törvény 5. §-a alapján történő megismeréshez valamely általa kezelt iratról másolatot készít, annak digitalizált változatát a Levéltár a honlapján bárki számára hozzáférhetővé teszi."
A Törvény feladatot és hatáskört ír elő a Levéltár számára, ennek ellátása a Levéltárra tartozik.
A Levéltár a hozzáférhetővé tételre vonatkozó döntésével a Törvény alapján közhatalmi tevékenységet végez, meghatározott szempontok alapján természetes személyekkel kapcsolatba hozható adatok kötelező nyilvánosságra hozataláról dönt.
A Levéltár tevékenysége ebben a részében hatósági tevékenység, a Levéltár a Törvény új 10/A. §-a alapján jogalkalmazást végez, döntési jogköre van. A Levéltár akkor, amikor a Törvény új 10/A. §-a alapján eljár és döntéseket hoz, államigazgatási ügyet intéz.
A kifejtettekből következően a Törvény 8. §-ában meghatározott hozzáférhetővé tétel akkor alkotmányos az Alkotmány 57. § (5) bekezdése tükrében, ha személyes adatoknak a Levéltár honlapján való hozzáférhetővé tételét olyan eljárás előzi meg, amely - megfelelő eljárási garanciák biztosításával - szavatolja azok valódiságát.
5. A Törvény 2. § (1) bekezdése az ÁSZTLtv. 5. § (4) bekezdése c) pontját megállapító részében bizonyos személyes adatok megismerését teszi lehetővé kérelemre, bárki számára.
A Törvény 2. § (1) bekezdése nem ír elő kötelező nyilvánosságra hozatalt a Levéltár számára, hanem a levéltári anyag tanulmányozását, abból adatok kigyűjtését teszi lehetővé tudományos vagy más cél érdekében. Ilyen esetben a Levéltár a kutatható, illetve a bárki által megismerhető levéltári anyagnak a folyamatos használhatóvá tételét biztosítja - anélkül, hogy az érintett anyagban szereplő személyes adatokról döntenie kellene.
A Törvény ebben a részében levéltári anyag nem korlátozott kutathatóvá tételéről rendelkezik, nem csak tudományos célú kutatás keretében. A Törvénynek ez a támadott szabálya azt teszi csupán lehetővé, hogy azokat a levéltári anyagokat, amelyek a levéltár kezelésében vannak, mások használják. Ez a használat független attól, hogy az irat vagy az abban foglalt adat hamis vagy hamisított, illetve tartalma valós vagy valótlan-e. Sem Levéltárnak a rendelkezésre állása körében hozott döntései, sem a kutatást végző személy döntései nem minősülnek az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alkalmazásában hatósági döntésnek.
Minthogy a jogorvoslathoz való jog csak a hatósági döntésekre terjed ki, a Levéltár anyagában történő kutatásra vonatkozó törvényi rendelkezések nem hozhatók összefüggésbe a jogorvoslathoz való alapvető joggal. Nem a jogorvoslathoz való jogot, hanem a személyes adatok védelméhez való jogot sérti az olyan törvény, amely személyes adatok kellő védelme - pl. megfelelő védelmi idő, hozzájáruló nyilatkozat, anonimizálás vagy más garancia - nélkül tesz kutathatóvá személyes adatokat is tartalmazó anyagokat, függetlenül attól, hogy az adatok valódiak vagy valótlanok, a kutatást végző vagy más személy nyilvánosságra hozza-e azokat vagy sem.
A Törvény 2. § (1) bekezdés az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével nem ellentétes.
6. Az Alkotmánybíróság a határozatát az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel tette közzé a Magyar Közlönyben.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 563/A/2005.