1040/B/1999. AB határozat
az országgyűlést képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 8. § (5) bekezdése, 9. § (5) bekezdése, valamint a 4. számú melléklet IV. pontja alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az országgyűlést képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 8. § (5) bekezdése, 9. § (5) bekezdése, valamint a 4. számú melléklet IV. pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
A nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosa az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Vjt.) 8. § (5) bekezdése, 9. § (5) bekezdése, valamint a 4. számú melléklet IV. pontja alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését indítványozta.
Álláspontja szerint "a Vjt. megsemmisíteni javasolt rendelkezései az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott diszkrimináció-tilalmi rendelkezésébe ütköztethetőek." Az indítványozó szerint "alkotmányellenességük azért vethető fel, mert általános jelleggel, tehát a nemzeti vagy etnikai alapon szerveződő pártok esetében is feltételként írják elő az 5%-os - kapcsolt listánál a 10, illetve 15%-os - választási küszöb elérését. Becsült adatok szerint a magyarországi összlakosság kb. 10%-a tartozik valamely nemzeti vagy etnikai kisebbséghez, így a választások során e szavazatarány megszerzésére nyilvánvalóan nincs reális esélyük. [...] nem beszélhetünk egyenlő esélyről akkor, ha a kifejezetten a kisebbségek érdekeit képviselő pártoknak (a választáson indulni jogosult társadalmi szervezeteknek) ugyanolyan mértékű társadalmi támogatottsággal kell rendelkezniük a listán való mandátumszerzéshez, mint a politikai preferenciák alapján szerveződött - és így értelemszerűen nagyobb szavazóbázis kialakítására képes - pártoknak."
Az indítványozó szerint az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése az állam kifejezett kötelességévé teszi, hogy a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segítse.
II.
1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(...)
70/A. § (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
2. A Vjt. vizsgált rendelkezései:
"8. § (5) Az (1) és (3) bekezdésben említett esetben sem kap mandátumot a lista, ha az alábbi feltételeknek nem tesz eleget:
a) A pártlista nem kap mandátumot, ha az azt állító párt területi listái a választópolgárok által valamennyi területi pártlistára leadott és országosan összesített érvényes szavazatok több mint öt százalékát nem érték el. E vonatkozásban összesíteni csak az ugyanazon párt területi listáira leadott érvényes szavazatokat lehet.
ba) A közös lista, illetőleg a kapcsolásban részt vevő listák nem kapnak mandátumot, ha az országosan összesített érvényes szavazatoknak legalább tíz százalékát, kettőnél több párt által állított közös, illetőleg kapcsolt lista esetében legalább tizenöt százalékát együttesen nem érték el. E vonatkozásban összesíteni csak az ugyanazon pártok által, azonos módon összeállított közös, illetőleg kapcsolt listákra leadott érvényes szavazatokat lehet.
bb) A ba) pont szerinti határt elérő listakapcsolásnak vagy közös listának az a tagja, amely az összes területi pártlistára leadott országosan összesített érvényes szavazatok több mint Öt százalékát nem érte el, kiesik, és nem kaphat mandátumot. E vonatkozásban összesíteni csak az ugyanazon pártok által, azonos módon összeállított listakapcsolásban, illetőleg közös listában részt vevő ugyanazon listákra, illetőleg pártokra leadott érvényes szavazatokat lehet. Ha a listakapcsolásból valamely lista vagy a közös listából valamely párt kiesik, a továbbiakban úgy kell tekinteni, mintha a kiesett lista a kapcsolásban vagy a kiesett párt a közös lista állításában nem vett volna részt, így annak jelöltjei nem szerezhetnek mandátumot."
"9. § (5) Nem minősülnek az (1) bekezdés szerinti töredékszavazatnak és ezért az országos listán történő mandátumszerzés szempontjából nem vehetők figyelembe - a 8. § (10) bekezdésében foglaltak kivételével - az érvénytelen választási fordulóban leadott szavazatok. Nem számolhatók el töredékszavazatként az olyan területi listára, illetőleg listakapcsolásnak vagy közös listának arra a tagjára leadott szavazatok, amely a 8. § (5) bekezdése alapján nem kaphat mandátumot."
"4. sz. melléklet IV. A %-os határ és a területi listán megszerezhető mandátumok kapcsolata
1. A területi listákra leadott szavazatok számát országosan, pártonként külön-külön összesíteni kell (a továbbiakban: a pártra leadott listás szavazatok száma).
2. A pártokra leadott listás szavazatokat összesíteni kell (a továbbiakban: listás szavazatok száma.)
3. Ki kell számítani a pártlistás szavazatok 8. § (5) bekezdésében meghatározott százalékát.
4. Az a párt, amelyik a pártra leadott listás szavazatok száma alapján több szavazatot kapott, mint a 8. § (5) bekezdésében meghatározott százalék, megszerzi a területi választókerületben és a töredékszavazatok alapján az országos listáról elért mandátumait.
5. Az a párt, amelyik a pártra leadott listás szavazataival nem haladja meg a 8. § (5) bekezdésében meghatározott százalékot
a) elveszti az egyéni választókerületben elért töredékszavazatait,
b) nem szerez a területi választókerületben mandátumot,
c) nem szerez mandátumot az országos listán."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. A Vjt. hatályos 8. § (5) bekezdésében és 9. § (5) bekezdésében szereplő - a parlamenti küszöbbel kapcsolatos - rendelkezései részben tartalmi változással, illetőleg tartalmilag változatlanul, de formailag átszámozással, a Vjt.-t 1994. január 1-jei hatállyal módosító 1994. évi III. törvény 5. §-ával, továbbá az 1997. november 5-i hatállyal módosító 1997. évi XCVI. törvény 3. §-ával kerültek megállapításra. Az Alkotmánybíróság a 3/1991. (II. 7.) AB határozatával (ABH 1991. 15.) már érdemben elbírálta a Vjt. akkor hatályos 9. § (2) bekezdése második mondatával - a parlamenti küszöbbel - kapcsolatos indítványt és megállapította, hogy az nem ütközik az Alkotmány 70/A. §-ában meghatározott diszkrimináció tilalmába, így azt elutasította. Tekintettel arra, hogy a jelenlegi indítványnak a Vjt. 4. számú melléklet IV. pontjával kapcsolatos része szervesen kapcsolódik a parlamenti küszöb mértékét szabályozó Vjt. 8. § (5) bekezdés és a 9. § (5) bekezdés rendelkezéseihez, továbbá a parlamenti küszöbre vonatkozó korábbi rendelkezés módosult, ezért az Alkotmánybíróság érdemben vizsgálta az indítvány egészét.
2. Az Alkotmánybíróság a 63/B/1995. AB határozatában már megállapította, hogy "az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak." (ABH 1996. 509., 513.)
3. Az Alkotmánybíróság a 6/1991. (II. 28.) AB határozatával már megállapította: "sem a választójog általánosságát, sem annak egyenlőségét nem kezeli abszolút érvényűként, azaz minden korlátozástól mentesként. A testület álláspontja szerint azonban - éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó - akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal." (ABH 1991. 19., 20.)
4. Az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozatában már megállapította: "A választójog egyenlősége nem jelenti és nem is jelentheti a választáskor kifejezett politikai akaratok csorbítatlanul egyenlő érvényesülését. Bár az Alkotmány kinyilvánítja a választójog egyenlőségét, az állampolgári politikai akarat képviselők útján való, azaz közvetett érvényesülése természetszerűleg aránytalanságot eredményez." [3/1991. (II. 7.) AB határozat, ABH 1991. 15., 17-18.]
5. Az országgyűlési képviselők választásán a területi és az országos listán való mandátumszerzés feltétele az 5-10-15%-os parlamenti küszöb teljesítése. Az indítványozó által kifogásolt rendelkezések - a Vjt. 8. § (5) bekezdése, 9. § (5) bekezdése, valamint a 4. számú melléklet IV. pontja - a parlamenti küszöbbel kapcsolatos, a területi és az országos listán való mandátumszerzés szabályait tartalmazzák. Az indítványozó által megsemmisíteni kért rendelkezések nem tesznek különbséget a választópolgárok, illetőleg a pártok között a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozásuk szerint. Ebből következően nincs olyan csoport, amely - a területi és országos listás mandátumok megszerzésében - hátrányosan lenne megkülönböztetve. A feltételek mindenki számára egyenlőek, így a negatív diszkrimináció lehetősége fel sem merülhet. Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Vjt. 8. § (5) bekezdése, 9. § (5) bekezdése, valamint a 4. számú melléklet IV. pontja nem ütközik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott diszkrimináció tilalmába.
6. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdése lehetővé teszi a jogalkotó számára, hogy a jogegyenlőség megvalósulását, az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó jogszabályt alkosson, pozitív diszkriminációt alkalmazzon. Az Országgyűlés megteheti, hogy a nemzeti és etnikai pártokra az általánostól eltérő - kedvezőbb - szabályokat alkosson a parlamenti küszöb vonatkozásában. Az Alkotmánybíróság a 652/G/1994. AB határozatában már megállapította, hogy "az esélyegyenlőtlenség megszüntetését vagy csökkentését célzó, megkülönböztető szabályozás lehetőségéből nem következik annak alkotmányos kényszere. A tételesen meghatározott pozitív diszkriminációra senkinek sincs alkotmányos joga, annak alkalmazása a törvényhozó szabadságába tartozik. (1067/B/1993. AB határozat, ABH 1996. 446., 448.)" (ABH 1998. 574., 580.)
Az Alkotmánybíróság a 809/B/1998. AB határozatában megállapította, hogy az "esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó törvényi intézkedéseknek széles skálája van, s a különböző szabályozási módok közül a jogalkotó - az Alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva - szabad belátása szerint választhat." (ABH 2000. 783., 785.) Ebből következően az Országgyűlés feladata annak megfontolása, hogy alkot-e az indítványozó által indokoltnak vélt tartalmú törvényi rendelkezést vagy sem.
7. Az indítványozó a parlamenti küszöbre vonatkozó rendelkezések megsemmisítésével - a Vjt. szabályainak a módosításával - véli megoldhatónak a kisebbségek országgyűlési képviseletét, de ilyen kötelező erejű rendelkezést sem az Alkotmány, sem az Alkotmánybíróság korábbi határozata nem tartalmaz. Az Országgyűlés a kisebbségek számára az országgyűlési képviseletet más, alkotmányos módon is biztosíthatja.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2001. december 17.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró