1392/B/2007. AB határozat
A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 36. § (6) bekezdése, valamint a 78. § (8) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 36. § (6) bekezdése, valamint a 78. § (8) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 36. § (6) bekezdése, kiegészítő beadványában pedig a Tpvt. 78. § (8) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint az, hogy a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) elnöke a Versenytanács elnökével együttesen a GVH jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető közleményt adhat ki, a jogállamiság követelményével ellentétes. Ennek indokaként előadta, hogy a GVH gyakran a közleményekben foglaltakra és nem pedig a jogszabályokra alapítja a határozatait. Állítása szerint a törvénnyel szembeni, illetve azt módosító értelemmel bíró közleményeket a GVH a határozataiban jogszabályokként alkalmazza. Utal arra is, hogy a közlemények közzétételére vonatkozó rendelkezés a Tpvt.-ben nem szerepel, ezért "nem lehet tudni, hogy ezek a közlemények - ha hivatalos közlönyben nem, akkor - egyáltalán közzétételre kerülnek-e valahol". Az indítványozó emellett azt is sérelmezi, hogy a közlemények túllépnek a jogalkalmazási gyakorlat ismertetésén és - például a 2/2003. közlemény a "kőkemény" (hard core) versenykorlátozás fogalmával - új anyagi jogi kategóriákat vezetnek be.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezése:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
2. A Tpvt.-nek az indítvánnyal támadott rendelkezései: "36. § (6) A Gazdasági Versenyhivatal elnöke a Versenytanács elnökével együttesen a Gazdasági Versenyhivatal jogalkalmazási gyakorlatának alapjait ismertető közleményt adhat ki. A közleménynek kötelező ereje nincs, rendeltetése a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése."
"78. § (8) A Gazdasági Versenyhivatal a 11. §-ba ütköző, titkolt megállapodások hatékony felderítése érdekében engedékenységi politikát alakíthat ki, amelynek keretében meghatározhatja, hogy milyen elvek alapján, illetve milyen mértékben kerülhet figyelembevételre a jogsértés felderítésében hatékonyan közreműködő jogsértő vállalkozás eljárást segítő együttműködő magatartása a bírság kiszabásáról hozott döntés mérlegelésekor. Az engedékenységi politika feltételeit a 36. § (6) bekezdése szerinti közleményben kell meghatározni."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatban vizsgálta a tartalmi szempontból állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő, formai szempontból azonban e körön kívül eső aktusok alkotmányosságát.
Legutóbb a 23/2007. (IV. 19.) AB határozatában - melyben az Adó- és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal által közzétett tájékoztatót vizsgálta - kimondta, hogy "a[z] Alkotmánybíróságnak hosszú ideje következetes gyakorlata szerint az állami irányítás egyéb jogi eszközeinek megítélésénél nem a forma és az elnevezés a meghatározó, hanem az a tartalom, amely alkalmassá teszi arra, hogy az állami irányítás egyéb jogi eszközei közé sorolható jogi iránymutatásként érvényesüljön [először: 60/1992. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1992, 275, 278. ]. (...) Az Abtv. [az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény] 1. § b) pontja értelmében az Alkotmánybíróságnak a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenessége utólagos vizsgálatára van hatásköre. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlatában is érdemben elbírálta az olyan állami aktusok alkotmányosságát, amelyek ugyan túlléptek a kibocsátó szerv jogalkotási hatáskörén, azaz érvénytelenek voltak, de a kibocsátó szándéka szerint normakénti követésre tartottak igényt, illetve a gyakorlatban úgy is hatályosultak (ABH 1992, 275.; ABH 1993, 292.). [31/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995, 158, 161.]" (ABH 2007, 311, 315.)
Jelen ügyben azonban az indítványozó kizárólag a GVH elnöke és a GVH Versenytanácsa elnöke együttes közleménye kiadásának lehetőségét vélte a jogbiztonságot sértő előírásnak, ezért az Alkotmánybíróság kizárólag a Tpvt. támadott rendelkezéseit vizsgálta.
A Tpvt. támadott rendelkezései természetüket tekintve felhatalmazó rendelkezések. Arra jogosítják fel a GVH elnökét és a GVH Versenytanácsának elnökét, hogy együttesen a jogalkalmazási gyakorlat alapjait ismertető közleményt adjanak ki. E közleményeket sem az Alkotmány, sem a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) nem említi, így jogszabálynak, vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének sem minősülnek. Az állami irányítás - alárendelt szervekre vonatkozó - egyéb jogi eszközeire a Jat. vonatkozik, ettől eltérően a - jogalanyokhoz szóló - közleményeket az ágazati törvények (esetünkben a Tpvt.) szabályozzák. Céljuk a GVH jogalkalmazási gyakorlata alapjainak ismertetése, ezen keresztül a jogalkalmazás kiszámíthatóságának növelése, valamint annak rögzítése, hogy a jogalkalmazó milyen - önmagára nézve kötelező - tartalommal tölti meg a jogszabály rendelkezéseit, összefoglalva a múltban kialakult, illetve a jövőben követni kívánt jogalkalmazási gyakorlatot. Az Európai Unió - az Európai Unióról szóló szerződés és az Európai Unió működéséről szóló szerződés 101. és 102. cikke nyomán kialakult - kartellgyakorlatára tekintettel bizonyos tartalmi kérdések (engedékenységi politika, összefonódások megkülönböztetésének szempontjai, bírság összege meghatározásának szempontjai) szintén közlemények útján kerülnek ismertetésre. Az ilyen közlemények a versenyjogban (kartelljogban) gyakran alkalmazott keretnormák tartalmáról (gyakorlati alkalmazásának feltételeiről) adnak tájékoztatást az érintettek számára.
Ezt követően az Alkotmánybíróság a támadott rendelkezések alkotmányosságát vizsgálta meg. Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte a jogállamiság elvéből levezetett jogbiztonság követelményét. A 26/1992. (IV. 30.) AB határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a világos, érthető és megfelelően értelmezhető normatartalom a normaszöveggel szemben alkotmányos követelmény. A jogbiztonság - amely az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság fontos eleme - megköveteli, hogy a jogszabály szövege értelmes és világos, a jogalkalmazás során felismerhető normatartalmat hordozzon. (ABH 1992, 135, 142.)
Az Alkotmánybíróság már több határozatában kimondta azt is, hogy a normavilágosság sérelme miatt az alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha a szabályozás a jogalkalmazó számára értelmezhetetlen, vagy eltérő értelmezésre ad módot és ennek következtében a norma hatását tekintve kiszámíthatatlan, előre nem látható helyzetet teremt a címzettek számára, illetőleg a normaszöveg túl általános megfogalmazása miatt teret enged a szubjektív, önkényes jogalkalmazásnak. [Pl. 1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 607, 608.; 10/2003. (IV. 3.) AB határozat, ABH 2003, 130, 135-136.; 1063/B/1996. AB határozat, ABH 2005, 722, 725-726.; 381/B/1998. AB határozat, ABH 2005, 766, 769.]
Az Alkotmánybíróság a jogállami jogbiztonság fent kifejtett tartalma alapján megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem sértik az Alkotmány 2. § (1) bekezdését.
A Tpvt. 36. § (6) bekezdését az annak módosításáról szóló 2000. évi CXXXVIII. törvény 19. § (3) bekezdése iktatta be. A törvényjavaslathoz fűzött miniszteri indokolás szerint is a versenyjogok törekvése: általánosan megfogalmazott és így rugalmasan értelmezhető szabályokkal jelöljék ki a piaci verseny szabadságának határait. Ebből következően nagy szerep hárul a versenyhatóságra és a bíróságokra, amelyek döntéseik révén tartalommal töltik meg a generálklauzulák rendelkezéseit. A legtöbb versenyhatóság kibocsáthat olyan közleményeket, amelyekben a jogalanyok számára világossá teszi a versenyjogi keretnormák - saját gyakorlatában értelmezett ("élő jogként" követett) - tartalmát. A joggyakorlat alakulását és szempontjait előre jelző közlemények azonban sem a felekre, sem a bíróságokra nézve nem kötelezőek.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a felhatalmazást tartalmazó jogszabályi rendelkezések alapján a kibocsátott közlemények nem tartalmazhatnak kötelező jogi iránymutatásokat, feladatuk nem más jogalkalmazó szervek tevékenységének egységesítése. Éppen ellenkezőleg, e közlemények - az Európai Unió gyakorlatára tekintettel - az érintett piaci szereplők számára fogalmaznak meg olyan támpontokat, amelyek alapján világossá válik számukra, hogy a versenytanács milyen szempontrendszert alkalmaz határozatának meghozatala során. Pontosan a GVH jogalkalmazási gyakorlata alapjainak széles körű ismertetése lehet alkalmas arra, hogy - a jogbiztonság követelményének érvényesülését fokozva - világossá tegye a jogalanyok számára a versenyhivatali döntések alapjait, valamint jelen esetben azt, hogy milyen elvek alapján, illetve milyen mértékben kerülhet figyelembevételre a jogsértés felderítésében hatékonyan közreműködő jogsértő vállalkozás eljárást segítő együttműködő magatartása a bírság kiszabásáról hozott döntés mérlegelésekor. Ugyanezek a megállapítások irányadók a Tpvt. 78. § (8) bekezdésére is különös tekintettel arra, hogy maga az Európai Unió szintén Bizottsági közlemény keretében (2006/C 298/11) rendelkezik az engedékenységi politikáról, az az a kartellügyek esetében a bírságok alóli mentességről és a bírságok csökkentéséről. Ezen túlmenően amennyiben a konkrét ügyben a sérelmet szenvedett fél úgy véli, hogy a versenyhivatal határozata téves jogértelmezés miatt törvénysértő, lehetősége van azt a rendes bíróság előtt megtámadni, hiszen a közigazgatási szervek jogalkalmazó (jogértelmező) tevékenységét, ezen keresztül a közigazgatási határozatok törvényességét az Alkotmány 50. § (2) bekezdése és az 57. § (1) és (5) bekezdése alapján a bíróságok ellenőrzik.
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem sértik a jogbiztonság követelményét, ezért az indítványt ebben a vonatkozásban elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján megvizsgálta azt is, hogy sérti-e a jogbiztonságot az a tény, hogy a GVH közleményei nem kerülnek közzétételre a hivatalos lapban.
E közleményekre nem vonatkozik a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény IV. fejezete, mely a hivatalos lapokról, az az a Magyar Közlönyről, valamint a minisztérium és az országos hatáskörű szerv hivatalos lapjáról, illetve azok tartalmáról rendelkezik.
A GVH a hivatalos internetes honlapján (www.gvh.hu) a legszélesebb körű nyilvánosság számára biztosítja az e közleményekhez való térítésmentes hozzáférés lehetőségét. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott rendelkezések nem sértik a jogbiztonság követelményét, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a vonatkozásban is elutasította.
Budapest, 2009. január 27.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró