338/B/2002. AB határozat
a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 89. §-a alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány ügyében - dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bagi István, dr. Harmathy Attila, dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva és dr. Strausz János alkotmánybírák különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 89. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a 2002. évi országgyűlési képviselőválasztás eredményének megsemmisítésére irányuló, valamint az igazolással történő szavazással kapcsolatban megfogalmazott egyéb indítványi részeket visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 89. §-át kéri megsemmisíteni, mert álláspontja szerint a hivatkozott rendelkezés lehetőséget teremt a tényleges választói akarat manipulálására azáltal, hogy a választópolgár saját belátása szerint dönti el, mely egyéni választókerületben adja le szavazatát. A pártoknak így egy előzetes közvélemény-kutatás eredményeire támaszkodva lehetőségük nyílik a várható szavazatok matematikai modellezésére. Ezáltal - véleménye szerint - a választásokon induló pártok manipulálhatják az eredményeket.
Ennek következtében sérül továbbá azon választók képviseleti joga, akik a lakóhelyük szerinti szavazókörben adták le voksaikat, mivel választói akaratukkal szemben a máshonnan tömegesen érkezett ellentétes érdekű szavazatok kedvezőtlenül befolyásolhatják a választások kimenetelét, ami - az indítványozó álláspontja szerint - a jogegyenlőség (Alkotmány 57. § és 70/A. §) sérelmét eredményezi. Ez a szabályozás véleménye szerint egyúttal nem egyeztethető össze a jogállamisággal (Alkotmány 2. §), valamint az Alkotmány 8. és 54. §-ával sem.
Az indítványozó ezen felül kérte az Alkotmánybíróságtól a 2002. évi országgyűlési képviselő-választás eredményének megsemmisítését. Indítványozta továbbá, hogy az Alkotmánybíróság kérjen be bizonyos választási adatokat az Országos Választási Bizottságtól.
II.
Az Alkotmánybíróság a határozatát az alábbi jogszabályok figyelembevételével hozta meg.
Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"8. § (1) A Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége.
(2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(...)
(3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
A Ve. indítványozó által kifogásolt rendelkezései a következők:
"89. § (1) Az a választópolgár, aki a szavazás napján lakcímétől távol van, a lakcíme szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással azon település helyi választási irodájának vezetőjétől - vagy a szavazás napján szavazatszámláló bizottságától - kérheti a névjegyzékbe való felvételét, ahol a szavazás napján tartózkodik. Az igazolás alapján a választópolgár azon a településen szavazhat, ahol tartózkodik.
(2) Az igazolás kiadásakor a lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetője a választópolgárt egyidejűleg törli a névjegyzékből. Az igazolásban - a választópolgár nyilatkozata alapján - meg kell jelölni a települést, ahol a választópolgár szavazni kíván, és azt a névjegyzéken fel kell tüntetni. Az igazolás átvételét a választópolgár, illetőleg e célra szóló meghatalmazás alapján az általa megbízott személy az aláírásával elismeri.
(3) Az igazolás, valamint a személyazonosság és lakcím igazolására alkalmas igazolvány alapján a tartózkodási hely szerint illetékes helyi választási iroda vezetője vagy a szavazatszámláló bizottság a választópolgárt külön nyilvántartásba veszi. Az igazolást és a külön nyilvántartást a választási iratok között meg kell őrizni.
(4) Igazolást legkésőbb az első fordulót megelőző második napon lehet kiadni. Igazolást személyesen vagy meghatalmazott útján lehet kérni. Az igazolás ajánlott levélben is kérhető, feltéve, hogy az az illetékes helyi választási irodához legkésőbb az első fordulót megelőző 5. napon megérkezik. A levélben meg kell jelölni a települést, ahol a választópolgár szavazni kíván. A levélben kért igazolást a választópolgár számára az általa megjelölt címre tértivevénnyel kell megküldeni.
(5) Az igazolás kiadásához az igazolást kérő a nevét, személyi azonosítóját, lakcímét, annak a településnek a nevét, ahol a szavazás napján tartózkodik, továbbá azt köteles közölni, hogy az igazolást az első, a második vagy mindkét fordulóra kéri."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakításánál a következőkre volt tekintettel:
1.1. Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése biztosítja az aktív és a passzív választójogot. A választójog mindkét alakzata alapvető jognak minősül, ezért a törvényhozónak - az Alkotmány 71. § (3) bekezdésében foglalt felhatalmazás alapján a választásokra vonatkozó szabályok megalkotásánál figyelemmel kell lennie az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére, amely kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban törvény sem korlátozhatja.
A választójog alkotmányjogi tartalmát illetően a 6/1991. (II. 28.) AB határozat megállapította, hogy a választójogot kiemelkedően fontos alapjognak tekinti, ugyanakkor "[a]z Alkotmánybíróság sem a választójog általánosságát, sem annak egyenlőségét nem kezeli abszolút érvényűként, azaz minden korlátozástól mentesként. A testület álláspontja szerint azonban - éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó - akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal. Sem kényelmi szempontok, sem áthidalható technikai nehézségekre való hivatkozás, sem a választási eredmény minél rövidebb idő alatt történő nyilvánosságra hozatalára irányuló célkitűzés nem szolgálhat alapul az említett korlátozáshoz." (ABH 1991, 19, 20.)
Az Alkotmánybíróság a 298/B/1994. AB határozatában megállapította, hogy nem alkotmányellenes, ha a választások tisztaságának védelmére és a választási visszaélések megelőzésére tekintettel a jogalkotó csupán az első fordulót megelőzően teszi lehetővé az igazolás alapján lakóhelytől távol történő szavazást, s azt követően kizárja ennek lehetőségét. (ABH 1994, 696, 699.)
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a választójog akkor érvényesül az általánosság elvének megfelelően, ha a jogalkotó lehetőséget ad arra, hogy előzetes igazolás alapján a szavazás napján nem a lakóhelyükön tartózkodó magyar állampolgárok is részt vehessenek a választásokon. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megítélése szerint is indokolt az igazolással történő szavazás esetében a jogállamiság követelményének megfelelő, a visszaélések lehetőségét kizáró, garanciális jellegű szabályok megalkotása és érvényesítése a választások tisztaságának védelme érdekében.
A választás tisztaságának megóvása, a választási csalás megakadályozása, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelveire (Ve. 3. §) figyelemmel a Ve. 89. §-a konkretizálja a jogállamiság követelményének megfelelő eljárási garanciákat, Így többek között a visszaélések megelőzését szolgálja az, hogy az igazolás kiadásával egyidejűleg a választópolgárt törölni kell a lakcím szerinti névjegyzékből, valamint az is, hogy a tartózkodási helyen szavazó választópolgárokról külön nyilvántartás készül. Lényeges törvényi garancia, hogy igazolás alapján gyakorolt választójoggal csak akkor lehet élni, ha legkésőbb az első fordulót megelőző második napon kérte a választópolgár a tartózkodási hely szerinti névjegyzékbe való felvételét.
Az első fordulót követően ugyanis ismertté válnak az első forduló választási eredményei. A választások tisztaságát sértené, ha ezen eredmények ismeretében a két forduló között is lehetőség volna arra, hogy a választópolgár igazolás alapján másutt adja le szavazatát, mint az első fordulóban.
Az első fordulót megelőzően csupán közvélemény-kutatási adatok válnak megismerhetővé a választásokon részt vevők (a választópolgárok és a választásokon indulók) számára, ezek az adatok azonban nem szolgálhatnak elégséges indokul arra, hogy a jogalkotó kizárja az igazolás alapján a lakóhelytől távol történő szavazást.
Az Alkotmánybíróság hangsúlyozza: a közvélemény-kutatások felmérései, valamint az első forduló alapján rendelkezésre álló tényleges eredmények között a választójog szempontjából lényeges különbség van. A közvélemény-kutatási adatok megismerhetősége alkotmányosan nem elfogadható indok az igazolással történő szavazás kizárására, mert ha a jogalkotó ezen indok alapulvételével zárná ki a lakóhelytől távol történő szavazás lehetőségét, az a választójog aránytalan (ezért alkotmányellenes) korlátozását eredményezné. Azonban amikor már tényleges választási adatok (az első forduló eredménye) válnak megismerhetővé, a jogalkotó a választások tisztaságának biztosítása érdekében, a választójog lényeges tartalmának korlátozása nélkül zárja ki az igazolás alapján történő szavazás lehetőségét.
1.2. Az indítványozó szerint a Ve. ezen szabályozási módja a jogegyenlőséget is sérti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint azonban, miután a jogalkotó az első fordulót megelőzően minden választópolgárra nézve azonos feltételek mellett tette lehetővé az átjelentkezést és a második fordulót megelőzően ugyancsak valamennyi választópolgárra nézve egységes szabályozást alkalmaz a Ve., a jogegyenlőség sérelme nem állapítható meg.
A Ve. 89. §-a és az Alkotmány emberi méltóságról rendelkező 54. §-a, továbbá a bíróság előtti egyenlőséget és a bírósághoz fordulás jogát megfogalmazó 57. §-a között nem állapítható meg értékelhető alkotmányjogi összefüggés.
Az Alkotmánybíróság mindezen indokok alapján az indítványt ezen részében elutasította.
2. Az indítvány második részére vonatkozóan az Alkotmánybíróság megállapította, hogy sem az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 1. §-a, sem más törvény nem teszi lehetővé választási eredmények felülvizsgálatát, így a 2002. évi országgyűlési képviselő-választás eredményeinek megsemmisítését sem. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 29. § b) pontja alapján (ABH 2002, 1791, 1802.) az Alkotmánybíróság visszautasítja az indítványt, ha megállapítható, hogy az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre az eljárás lefolytatására. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében, valamint az indítványban megfogalmazott egyéb kérdések tekintetében, hatáskör hiányában, visszautasította.
Budapest, 2003. szeptember 8.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolása
A többségi határozattal egyetértek. A többségi határozat indokolásával kapcsolatban azonban az alábbi kiegészítést tartom szükségesnek.
A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) indítványozó által támadott 89. §-a nem sérti az "egy választó egy szavazat" elvét, ezen szabály alapján nincs lehetőség arra, hogy a választó több szavazattal éljen. A Ve. kifogásolt rendelkezése erre több garanciát is biztosít, ilyen a lakcím szerinti névjegyzékből való törlés, a szavazás helyén külön nyilvántartásba való felvétel, vagy az igazolás választási iratok között történő megőrzése.
A választás tisztaságát biztosító további garanciának tekinthető az is, hogy a Ve. támadott rendelkezése határidőhöz köti az igazolás kiadását, mely alapján az igazolást legkésőbb az első fordulót megelőző második napon lehet kiadni. Ebből következően az első fordulót követően (a két forduló között) nem lehet igazolást kiadni. Ez esetben ugyanis már ismertek az első forduló választási eredményei, s ezek alapján az igazolással "visszaélve" befolyásolhatnák a választók a szavazás eredményét.
A Ve.-nek a "többes szavazat" leadással szemben kell garanciát nyújtania, mert a választások tisztaságának megsértését ez idézheti elő. Erre véleményem szerint a Ve. támadott rendelkezése kellő és megfelelő garanciát ad. E garancia mellett ugyanakkor biztosítani kell azt is, hogy a választás napján a lakcímétől távol lévő szavazó is leadhassa szavazatát, gyakorolhassa ezen alkotmányos politikai alapjogát. Ellenkező esetben ezen alapjog alkotmányellenes korlátozása valósulna meg, nincs ugyanis alkotmányosan igazolható indok az ilyen korlátozásra (lényegileg az aktív választójog lakcímtől eltérő helyen való gyakorolhatóságának kizárására). Az indítványozó sem tudott ilyet megjelölni, az általa jelzett "visszaélési lehetőségek" nem tekinthetőek kellő súlyú alkotmányos indoknak a fenti korlátozásra. A választó különféle okokból lehet távol a választás napján a lakóhelyétől, ezeket azonban nem köteles feltárni, az egyes indokok között semmiféle megkülönböztetés nem tehető, ezek senki által nem vizsgálhatóak. Kapcsolódva a többségi határozat indokolásának 4. oldal negyedik bekezdésében foglalt érveléshez, fontosnak tartom kiemelni, hogy a Ve. támadott törvényi rendelkezése alkotmányellenességének a megállapítása és megsemmisítése a választójog általánosságát sértené, és ebből következően - az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglaltak szerint - alapvető jog lényeges tartalmát korlátozná.
A modern hírközlési és közlekedési viszonyok mellett a lakcímtől való átmeneti távollét nem képezheti akadályát az állampolgári jogok gyakorlásának, így a választójog gyakorlásának sem. Természetesen a választások tisztaságát szolgáló garanciákat ez esetben is biztosítani kell. A törvényalkotóra tartozik azonban a szóba jöhető technikai megoldások közül annak a kiválasztása, amely a legtöbb garanciát adja; erre az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre. (A törvényalkotó a választások gyakorlati tapasztalatainak hasznosításával a visszaélések megelőzése tekintetében a hatályos szabályozás tartalmát tökéletesítheti.)
A modern választási rendszerek - jogszabályi keretek között - lehetővé teszik a pártok, jelölő szervezetek számára, hogy versenyezzenek a választók szavazatainak megszerzéséért. Ebben a versenyben egyenlő esélyekkel és egyenlő jogszabályi feltételek mellett versenyeznek a résztvevők (pártok, jelölő szervezetek), mindenkire azonos jogszabályi rendelkezések vonatkoznak. Ebben a versenyben megengedett a választói magatartás (döntés) befolyásolása, a választópolgár azonban szabadon dönt arról, hogy támogatja-e valamely párt, jelölő szervezet kampányát. A jogi szabályozás a kampányra vonatkozó rendelkezések megalkotásával befolyásolhatja, tarthatja törvényi keretek között ezt a versenyt, a választás tisztasága szempontjából garanciális szerepe és jelentősége itt a kampánycsendre, a tilalmi időkre vonatkozó törvényi szabályoknak van.
Az indítványozó álláspontjával szemben a Ve. támadott szabályozása nem ad lehetőséget arra, hogy a pártok a választókat az előzetes közvélemény-kutatások eredményei alapján olyan választókerületekbe "irányítsák át", ahol nagyobb eséllyel szerezhetnek mandátumot. A Ve. 8. § (1) bekezdése tiltja azt, hogy a szavazást megelőző nyolcadik naptól a szavazás befejezéséig a választásokkal kapcsolatos közvélemény-kutatás eredményét nyilvánosságra hozzák. A Ve. támadott rendelkezése pedig az igazolás kiadására vonatkozó határidőt legkésőbb az első fordulót megelőző második napban határozza meg. Ebben az időpontban tehát mái-nem hozható nyilvánosságra olyan közvélemény-kutatási eredmény, ami alapján a párt átirányíthatná a szavazótáborát az esélyes(ebb) választókerületbe.
Álláspontom szerint a választók lakóhelyi "röghöz kötése" alkotmányellenes eszköze a "többes szavazás" kizárásának. A választókerületek kialakítása - és ennek elveinek a meghatározása - a jogalkotó feladata, úgyszintén az ő feladata e téren az arányosság követelményét biztosító szabályozás kidolgozása. (Természetesen a demográfiai változások, a lakosságszám változása, a települések közigazgatási határainak, területének változásai igényelhetik a szabályozás változtatását, ennek nyomon követése és a szükséges módosítások elvégzése a jogalkotó feladatát képezi.)
A választókerületek kialakítása során is érvényesülnie kell az arányosság követelményének, azaz annak, hogy egy mandátum megszerzéséhez közel azonos szavazatszám legyen szükséges, és ennek megfelelően kerüljenek kialakításra a választókerületek. [A Ve. 9. § (1) bekezdése e körben rögzíti, hogy "[a] választókerületeket úgy kell kialakítani, hogy választókerületenként a lakosság száma megközelítően azonos legyen."] Ez utóbbi kérdés azonban a "választási földrajz" kérdése, és nem kapcsolódik a Ve. támadott rendelkezéséhez. [A Ve. támadott rendelkezése egy átmeneti helyzetből, a szavazás napján a lakcímtől való (ideiglenes) távollétből indul ki, erre az esetre ad - garanciák mellett - igazolással történő szavazásra lehetőséget.]
Fontosnak tartom kiemelni, hogy az alkotmányellenesség kimondása felvetné az érintett szavazói kör (a választás napján lakcímüktől távol lévők) tekintetében más alkotmányos jogok sérelmét is, mivel ebben az esetben - ha aktív választójogukat gyakorolni kívánják - arra kényszerülnének, hogy a szavazás napján a lakóhelyükön tartózkodjanak. (Vö.: mozgásszabadság, tartózkodási hely szabad megválasztása, munkavégzés helyének megválasztása, etc.)
Az indítványozó indítványában olyan jogsértésekre hivatkozik, melyek lényegileg a Ve. támadott rendelkezése által a választó számára biztosított jog jogellenes gyakorlásából erednek, illetve a jogellenes joggyakorlásra vezethetők vissza. A Ve. 3. § d) pontja alapelvi szinten rögzíti a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás követelményét. A Ve. 77-79. §-ai - a jogorvoslatra vonatkozó általános szabályok között - lehetőséget adnak arra, hogy a jelölt, a jelölő szervezet és az érintett választópolgár, illetőleg jogi személy panaszt nyújtson be a választási törvények megsértésére hivatkozással. Ebből következően, ha az indítványozó bizonyítani tudja az általa állított rendeltetésellenes joggyakorlás tényét, és ebből eredően a választás tisztaságának megsértését, úgy a Ve. által szabályozott jogorvoslati eljárásban lehetőség van a jogsérelem orvoslására. Az indítványozó által állított, de egyébként nem bizonyított vélt jogsérelmek semmi esetre sem eredményezhetik azt, hogy a választás napján lakcímüktől távollévő választók igazolással ne szavazhassanak, a Ve. támadott rendelkezésében foglalt jog rendeltetésellenes gyakorlásának lehetősége nem elégséges alkotmányos indok e jog indítványozó által indítványozott korlátozására, a Ve. támadott rendelkezése alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére.
Budapest, 2003. szeptember 8.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a többségi határozat rendelkező része 1. és 2. pontjában foglaltakkal. Véleményem szerint azonban az indítvány tartalma szerinti elbírálása nyomán az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének, 71. § (1) bekezdésének, valamint az 57. § (1) és (5) bekezdésének sérelmét jelentő alkotmányellenes jogalkotói mulasztást is meg kellett volna állapítania az Alkotmánybíróságnak. Az indítványozó ugyanis azt sérelmezi a Ve. 89. §-ával összefüggésben, hogy az igazolással történő szavazás tömeges, rendeltetésellenes joggyakorlását a rendelkezések nem zárják ki. Vagyis hiányolja a törvénynek az ilyen joggyakorlást kizáró rendelkezéseit, ezzel kapcsolatosan lényegében az alapjogvédelem törvényes garanciáit.
Egyetértek a határozat ama megállapításával, hogy indokolt az igazolással történő szavazás esetében a jogállamiság követelményének megfelelő, a visszaélések lehetőségét kizáró, garanciális szabályok megalkotása és érvényesítése a választások tisztaságának védelmében. Az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kellett volna ebből következően, hogy a Ve. tartalmazza-e a visszaélések lehetőségét kizáró szabályokat. Nem értek egyet a többségi határozatnak azzal a megállapításával, hogy a jogállamiság követelményeinek megfelelő eljárási garanciákat a Ve. 89. §-a konkretizálja.
Amennyiben visszaélésszerűen és nagy számban történik igazolással szavazás, az alkalmas lehet arra, hogy a választások tisztaságát és törvényességét befolyásolja, így alkotmányossági problémák forrása lehet. A Ve. 89. §-a, de a törvény más rendelkezése sem zárja ki a nagy számban történő, visszaélésszerű joggyakorlás lehetőségét az igazolás alapján történő szavazással kapcsolatosan. Az alkotmányellenes mulasztást tehát az Alkotmánybíróságnak az indítvány alapján, - de végső soron akár hivatalból is - vizsgálnia kellett volna.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése a Magyar Köztársaságot demokratikus jogállamként határozza meg. Az Alkotmány 71. § (1) bekezdése kimondja, hogy az országgyűlési képviselőket, valamint a helyi önkormányzati képviselő-testület tagjait, továbbá a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják.
A demokratikus jogállamiság érvényesülésének alapvető feltétele, hogy a választási eljárás tisztaságát, az Alkotmányban meghatározott választási alapelvek érvényesülését olyan garanciális rendelkezések biztosítsák, melyek a választás tisztaságának megóvását [Ve. 3. § a) pont] teljes mértékben lehetővé teszik.
A Ve. 3. §-a a jogalkalmazók számára előírja, hogy a választási eljárás szabályainak alkalmazása során a választásban érintett résztvevőknek érvényre kell juttatniuk a választás tisztaságának megóvása és a jóhiszemű, rendeltetésszerű jogy-gyakorlás alapelveit.
A Ve. rendelkezései (12-13. §) értelmében a választójoggal rendelkező polgárokat abba a névjegyzékbe veszik fel, amely szavazókörben a választójoggal rendelkező személynek a lakóhelye, ennek hiányában tartózkodási helye (a továbbiakban: lakcíme) van.
A Ve. és az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény, valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény rendelkezéseinek összevetéséből, az egyéni és területi választókerületekre épülő választási rendszerből az következik, hogy a választópolgár a választójogát a választókerületében, a lakcímén gyakorolhatja.
A Ve. 89. § (1) bekezdése azonban kivételként intézményesíti az igazolással történő szavazás jogintézményét. E szabály értelmében az a választópolgár, aki a szavazás napján lakcímétől távol van, a lakcíme szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással azon település helyi választási irodájának vezetőjétől - vagy a szavazás napján szavazatszámláló bizottságától - kérheti a névjegyzékbe való felvételét, ahol a szavazás napján tartózkodik. Az igazolás alapján a választópolgár azon a településen szavazhat, ahol tartózkodik. Igazolást legkésőbb az első fordulót megelőző második napon lehet kiadni.
A Ve. tehát lehetővé teszi, hogy a választópolgár a lakcímétől eltérő más helyen (ott, ahol a szavazás napján éppen tartózkodik) gyakorolhassa a választójogát. Egyetértek azzal, hogy az igazolás intézménye, melyet a Ve. 89. §-a szabályoz, önmagában nem alkotmányellenes, hiszen az igazolással való szavazás a választójognak a gyakorlását segíti elő, összhangban a választójog általánosságának elvével,
A Ve. e szabálya alapján azonban érdemi korlátozás nélkül, bármely okból lehetséges a lakcímtől eltérő más helyen, igazolással a választójogot gyakorolni. A szavazás napja a választópolgárok előtt a szavazás napját megelőzően legalább 72 nappal ismertté válik [Ve. 4. § (1) bekezdés]. A választópolgároknak ezért általában lehetőségük van arra, hogy kellő időben ehhez az időponthoz igazodjanak. Nem sértené a választójog általánosságának elvét, ha az egyébként fennálló választójogát a polgár a jelenleginél szigorúbb feltételek mellett gyakorolhatná, ha a szavazás napján lakcímétől távol van.
Véleményem szerint a jogalkotó általában szabadon mérlegelheti, hogy a hatályos választási rendszerre tekintettel az igazolással való szavazást a lakcímtől távol milyen széles körben teszi lehetővé.
Az Alkotmánybíróság a 6/1991. (II. 28.) AB határozatban (ABH 1991, 19.) vizsgálta és alkotmányellenessé nyilvánította az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. tv. 40. § (3) bekezdésének azt a szabályát, amely szerint az állandó lakóhelyétől a szavazás napján távol levő választó igazolással csak "a területi választókerület jelöltjeire szavazhat". Az egyéni választókerület jelöltjeire csak akkor, "ha ideiglenes lakóhelye (tartózkodási helye) és az állandó lakása ugyanabban az egyéni választókerületben van". Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "sem a választójog általánosságát, sem annak egyenlőségét nem kezeli abszolút érvényűként, azaz minden korlátozástól mentesként. A testület álláspontja szerint azonban - éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó - akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal. Sem kényelmi szempontok, sem áthidalható technikai nehézségekre való hivatkozás, sem a választási eredmény minél rövidebb idő alatt történő nyilvánosságra hozatalára irányuló célkitűzés nem szolgálhat alapul az említett korlátozáshoz." Az Alkotmánybíróság rámutatott arra is, hogy "a magyarországi állandó lakással rendelkező, de a választás napján lakóhelyétől távol levő választópolgárt - a Magyar Köztársaság felségterületén belül bárhol is gyakorolja szavazójogát - az országgyűlési képviselők általános választásánál olyan helyzetbe kell hozni, mintha állandó lakóhelyén adná le szavazatát, azaz nem fosztható meg attól a jogtól, hogy az állandó lakóhelye szerinti területi választókerület, valamint egyéni választókerület jelöltjére egyaránt szavazhasson." Az Alkotmánybíróság ugyanakkor felhívta a figyelmet arra, hogy "a szóba jöhető technikai megoldások közül annak a kiválasztása, amely a legnagyobb garanciát nyújtja a választások tisztaságára nézve, egyszersmind biztosítja a szavazás titkosságát is, a törvényalkotóra tartozik."
Figyelmet érdemel, hogy az Alkotmánybíróság e határozata a választójog általánossága elvének érvényesülését a választás napján lakóhelyétől távol levő választópolgárt illetően technikai kérdésként kezelte, és azt hangsúlyozta, hogy a választópolgár nem fosztható meg attól a jogtól, hogy az állandó lakóhelye szerinti területi választókerület, valamint egyéni választókerület jelöltjére egyaránt szavazhasson.
Az igazolással történő szavazás esetében, ha ezt a Ve. viszonylag tág körben - az idézett alkotmánybírósági határozatban rögzített követelményekkel nem teljesen összhangban - teszi lehetővé, alkotmányos követelmény a jogorvoslatokra vonatkozó olyan szabályok megalkotása, amelyek az igazolással való szavazás nem rendeltetésszerű gyakorlásának a választások tisztaságát sértő lehetséges következményeit hatékonyan orvosolhatják.
A Ve. 89. §-ábóI következően elvben lehetővé válik az, hogy az igazolással szavazást ne csupán rendeltetésszerűen gyakorolhassák, hanem a választás tisztaságát sértő módon is.
Ha választópolgárok nem azért élnek az igazolás lehetőségével, hogy lakóhelyüktől távol is gyakorolják választójogukat, hanem kifejezetten azért utaznak el lakóhelyükről - a várható választási eredmények ismeretében -, hogy igazolással más településen és választókerületben adhassák le szavazatukat és gyakorolják választójogukat, akkor ezzel nem csupán a Ve. 3. § á) pontja által is előírt jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás elvét sértik meg, de a választások tisztaságát is - különösen akkor, ha ilyen visszaélésre nagy számban, a választások kimenetelének érdemi befolyásolására alkalmas mértékben kerül sor.
A vizsgált szabályozásnál a jogalkotónak kettős érdeket kell figyelembe vennie: az eljárás gyorsaságát az érvényes választási eredmény elérése érdekében, másrészt pedig a választók alapjogvédelmét és ennek garanciáit. A Ve. 89. §-a az első követelményre van tekintettel a határidők megállapításával. A visszaélések elbírálása, vagyis a jogorvoslat konkrét esetekben (hibás regisztráció vagy törlés esetén) biztosított a választási szervek és a bíróságok előtt.
Hiányoznak azonban azok a törvényi szabályozások, amelyek a nem egyedi, konkrét, személyes jogsérelmek garanciái, hanem a nagy számban történő, rendeltetésellenes joggyakorlás lehetőségét zárják ki, s a választói alapjog gyakorlásának és a választás tisztaságának védelmét törvényi rendelkezésekkel garantálják.
Az alapvető biztosítékok közül a Ve. csak részkérdéseket szabályoz: a lakcím szerinti névjegyzékből való törlés szabályait és azt, hogy a helyi választási iroda vezetője vagy a szavazatszámláló bizottság külön nyilvántartást vezessen. A lakcím szerinti névjegyzékből való törlés szabályai csak a kettős vagy többes szavazást zárják ki. A külön nyilvántartás, illetve ezek időben való összesítése elvileg kiszűrhetné a tömegességet és felkelthetné ezzel a nem rendeltetésszerű joggyakorlás gyanúját. Azonban a tömegesség vizsgálásának kötelezettségére, megállapításának egyes szempontjaira már nincs előírás a törvényben. Nincs előírás a helyben vezetett nyilvántartásokkal összefüggésben sem; a Ve. azt írja elő, hogy az igazolást és a külön nyilvántartást a választási iratok között kell megőrizni.
Az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozata (ABH 1997, 331.) értelmében "az egyes alapjogok gyakorlását megilleti a bírói védelem. Az intézményvédelem olyan sajátos védelmi eszközök és intézmények törvényi kialakítását követelheti meg, amelyek működése bizonyos pontjain alkotmányos követelménnyé válik a bírói jogorvoslat. Így van ez a ... választójog esetében is
A 29/1999. (X. 6.) AB határozat kimondta, hogy a Ve. 3. §-a alapelvként rögzíti a jogorvoslathoz való jogot, s azt az általános rendelkezések között részletesen szabályozza, megerősítve ezzel a választások törvényességi garanciarendszerét (Ve. X. és XV. fejezet).
A Ve. szabályai értelmében azonban a kifejtettek szerint az igazolással való szavazásnál a rendeltetésszerű joggyakorlás általános elvének érvényesülését biztosító törvényi rendelkezések hiányoznak. A választási bizottságok és a bíróságok a konkrét hatásköri szabályok hiányában pedig nem tehetnek teljes mértékben eleget a Ve. általános szabályai szerinti feladatuknak; a Ve. jogorvoslati rendszere a vizsgált körben hiányos. Ez a hiányosság alkotmányellenes helyzetet teremt az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 71. § (1) bekezdése, valamint az 57. § (1) és (5) bekezdése vonatkozásában.
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
A Ve. szabályozási koncepcióján belül, amely az igazolással való szavazást szinte korlátlanul lehetővé teszi, hiányoznak az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében meghatározott demokratikus jogállamiság követelményeinek megfelelő, ellensúlyozó rendelkezések a választás tisztaságának megóvása és a jóhiszemű, rendeltetésszerű joggyakorlás biztosítása érdekében.
A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróságnak mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet kellett volna megállapítania az indítvány alapján, és fel kellett volna hívnia a törvényhozót, hogy alkosson az igazolással való szavazás nem rendeltetésszerű gyakorlásának következményeit hatékonyan kizáró szabályokat.
Budapest, 2003. szeptember 8.
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom.
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró