29/1999. (X. 6.) AB határozat
a helyi népszavazással kapcsolatos döntések alkotmányossági felülvizsgálatának lehetőségéhez kapcsolódó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő határozatot:
Az Alkotmánybíróság a jogalkotói mulasztás megállapítására irányuló indítványt, amely szerint az Országgyűlés azzal, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény megalkotásakor megszüntette a helyi népszavazással kapcsolatos döntések alkotmányossági felülvizsgálatának lehetőségét és ezáltal alkotmányellenességet idézett elő, elutasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó szerint az Országgyűlés a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) megalkotásával szűkítette a helyi népszavazással kapcsolatos jogorvoslatok körét, ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Az indítványozó alkotmánysértőnek tartja, hogy megszűnt a helyi népszavazással kapcsolatos döntések alkotmányossági felülvizsgálatának lehetősége, az alkotmányossági panasz intézménye.
Az indítvány szerint a Ve. nem biztosítja a helyi népszavazás alapjául szánt kérdések előzetes alkotmánybírósági vizsgálatát, továbbá nem ad jogorvoslatot azok számára, akiknek a népszavazás eredménye, illetve a népszavazás lebonyolítása alapvető jogaikat sértené.
Az indítványozó álláspontja szerint a helyi bíróság felülbírálhatatlan döntése nem garantálja a helyi népszavazás alkotmányosságát, a Ve. jelenlegi jogorvoslati rendszere sérti az Alkotmány 2. § (1), 8. § (1), 44. § (1), 70. §
(1) bekezdéseit és ellentétes az Alkotmány 57. § (5) bekezdésével.
Mindezek alapján az indítványozó azt kéri, az Alkotmánybíróság állapítsa meg, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő a Ve. megalkotásával.
2. Az Alkotmánybíróság eljárása során áttekintette a kérdés szabályozásának történetét. A helyi népszavazással kapcsolatos jogorvoslati szabályokat először az országos és a helyi népszavazást egységesen szabályozó 1989. évi XVII. törvény 32. § (1) bekezdése tartalmazta: "A népszavazás elrendelésének és a népi kezdeményezés érdemi tárgyalásának az eredménytelen hitelesítésen alapuló elutasítása, valamint a népszavazás lebonyolítására, a szavazás eredményének megállapítására vonatkozó törvényes előírások megsértése miatt az Alkotmánybírósághoz lehet alkotmányossági panaszt benyújtani."
A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) átemelte az egységes népszavazási törvényből a helyi népszavazásra és népi kezdeményezésre vonatkozó rendelkezéseket, továbbá átalakította és lényegében mindenki számára biztosította az alkotmányossági panasz benyújtásának lehetőségét. A törvény 51. §-a így szólt: "Az Alkotmánybírósághoz alkotmányossági panaszt lehet benyújtani a helyi népszavazás elrendelésének jogszabálysértő elutasítása, lebonyolítása, illetőleg a helyi népi kezdeményezés tárgyalásának jogellenes elutasítása miatt. Az alkotmányossági panaszt a jogszabálysértéstől számított tizenöt napon belül lehet benyújtani."
Az Ötv. módosításáról rendelkező 1994. évi LXIII. törvény gondoskodott az aláírást gyűjtő ívek és az azokon szereplő kérdések előzetes hitelesítéséről. A törvény 29. §-a az Ötv.-t a következő rendelkezéssel egészítette ki:
"A jegyző megtagadja az aláírást gyűjtő ív hitelesítését, ha a megfogalmazott kérdésben helyi népszavazás nem irható ki, ha az ív nem felel meg a (3) bekezdés a) és b) pontjában foglaltaknak. A jegyző határozata ellen három napon belül kifogást lehet benyújtani a helyi bírósághoz, Budapesten a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz. A bíróság a kifogásról a beérkezéstől számított három napon belül nem peres eljárásban határoz." [Ötv. 45. § (4) bekezdés]
A jogalkotó 1994-ben a helyi népszavazással és népi kezdeményezéssel kapcsolatos jogorvoslati rendet - részben - a rendes bíróságok viszonylatában alakította ki.
Ugyanezt a - már általános - koncepciót választotta a Ve. 155. §-a, amely az egységesítés érdekében hatályon kívül helyezte az Ötv.-nek a helyi népszavazással kapcsolatos eljárási rendelkezéseit, így a törvénynek az alkotmányossági panaszról szóló idézett 51. §-át is.
3. A Ve. 3. §-a alapelvként rögzíti a jogorvoslathoz való jogot, s azt általános és különös részében részletesen szabályozza, megerősítve ezzel a választások és népszavazások törvényességi garanciarendszerét (Ve. X. és XV. fejezet). A törvény értelmében a politikai alapjogokat érintő döntésekkel szemben általános jogorvoslati fórumként a rendes bíróságok járnak el. A jogorvoslati rend csak és kizárólag az országos népszavazás esetében tér el ettől az általános szabálytól, amikor a törvény az első fokon eljáró Országos Választási Bizottság és az Országgyűlés határozataival szemben másodfokú jogorvoslati fórumként az Alkotmánybíróságot jelöli meg. A Ve., továbbá az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény megalkotását követően általánosan megszűnt a korábbi alkotmányossági panasz intézménye.
Az általános jogorvoslati rendtől való eltérés az országos népszavazással foglalkozó 52/1997. (X. 14.) AB határozatból következik, amelynek rendelkező része megállapította: "A választópolgároknak a népszavazással kapcsolatos joga az Alkotmányban biztosított politikai alapjog, ezért a népszavazás tárgyában hozott döntés ellen biztosítani kell az Alkotmánybírósághoz irányuló alkotmányossági panasz lehetőségét." (ABH 1997, 331, 332.) Ennek a határozatnak tett eleget a jogalkotó, amikor a Ve. 130. §-ában az alkotmányban is szabályozott országos népszavazás esetében az Alkotmánybíróságot jelölte meg jogorvoslati fórumként.
4. Az Alkotmánybíróság több határozatában foglalkozott a népszavazás intézményével, szabályozásának történetével, a népszavazással kapcsolatos jogorvoslati joggal.
[2/1993. (I. 22.) AB határozat, ABH 1993, 33, 34.; 18/1993. (III. 19.) AB határozat, ABH 1993, 161.; 52/1997. (X. 14.) AB határozat, ABH 1997, 331.; 24/1999. (VI. 30.) AB határozat , ABK 1999. június-július 265.; 25/1999.
(VII. 7.) AB határozat, ABK 1999. június-július 271.]
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta, ezért azt elutasította.
1. Az indítványozó álláspontja szerint a törvényhozó alkotmányellenes mulasztást követett el azáltal, hogy nem biztosította a helyi népszavazással kapcsolatos döntések alkotmányossági felülvizsgálatát. Az érvelés szerint az a tény, hogy a Ve. 155. § i) pontja hatályon kívül helyezte az Ötv. helyi népszavazással kapcsolatos rendelkezéseit - többek között, a helyi népszavazás jogsértő elutasítása, illetőleg lebonyolítása esetén az alkotmányossági panasz benyújtását lehetővé tevő 45. § (3) bekezdését és 51. §-át -, sérti az Alkotmány 44. § (1) bekezdését, amely szerint a választópolgárok a helyi önkormányzást helyi népszavazással is gyakorolhatják, és az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének második fordulatában foglalt azon rendelkezést, amely szerint a Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú állampolgárnak joga van ahhoz, hogy országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
1990. szeptember 30. és 1997. november 6-a között az Ötv. 51. §-a alapján a helyi népszavazás elrendelésének jogsértő elutasítása, lebonyolítása és a helyi népi kezdeményezés tárgyalásának jogellenes elutasítása miatt alkotmányossági panaszt nyújthatott be az Alkotmánybírósághoz a jogsértést sérelmező. Ezt a lehetőséget a törvényhozó a Ve. megalkotásával megszüntette, és a helyi bíróságot jelölte ki a helyi népszavazás aláírásgyűjtő ívének hitelesítésével kapcsolatos jogvitákat elbíráló szervként. Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 38/B/1992. számú határozatában megfogalmazta, annak eldöntése a jogalkotó mérlegelésére tartozik, hogy valamely konkrét ügyben miként juttatja érvényre a jogorvoslathoz való jogot: a sérelmezett határozat elleni fellebbezés, majd ennek eredménytelensége után a bírósági felülvizsgálat révén, avagy a fellebbezési jog kizárásával közvetlenül a bírósági felülvizsgálat lehetővé tételével. (ABH 1992, 729, 730.) Annak az eldöntése is a törvényhozó mérlegelési jogkörébe tartozik, hogy a helyi népszavazások esetében biztosítja-e a népszavazással kapcsolatos döntések Alkotmánybíróság általi felülvizsgálatát, avagy bírói védelmet nyújt a sérelmes határozatokkal szemben.
2. Az indítványozónak a helyi népszavazásra bocsátandó kérdések előzetes alkotmányossági vizsgálatára vonatkozó érveit látszólag alátámasztják az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában foglaltak. E döntésében a testület a jogbiztonság demokratikus jogállamban betöltött kiemelkedő szerepére rámutatva megállapította: "Az állampolgároknak a népszavazással kapcsolatos jogai védelme érdekében a jogbiztonság megköveteli: már az aláírásgyűjtés megkezdése előtt fel kell tárni és el kell dönteni azokat a jogvitákat, amelyek a szóban forgó tárgykör népszavazásra bocsáthatósága, illetőleg a kérdés megfogalmazása kapcsán felmerülhetnek. Nem szabad ugyanis - sem helyi, sem országos népszavazás keretében - kitenni a választópolgárokat annak, hogy csak utólag, az aláírásgyűjtés befejezése után derüljön ki: azt a kérdést, amelynek népszavazásra bocsátását támogatták, nem a törvény által megkövetelt módon fogalmazták meg, illetőleg a tárgykör valamely okból nem képezheti népszavazás tárgyát." (ABH 1997, 331, 343.)
Ugyanebben a határozatában a helyi népszavazáshoz való jog érvényesülésének feltételeiről az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: "A módosított Ötv. új jogintézményként bevezette az aláírást gyűjtő ívek hitelesítését, amely valójában előzetes állásfoglalást jelent - az aláírásgyűjtés tényleges megkezdése előtt - abban a kérdésben, hogy a kezdeményezők által megfogalmazott kérdés egyáltalán népszavazásra bocsátható-e, illetőleg az aláírást gyűjtő ív megfelel-e a törvényes előírásoknak." (ABH 1997, 331, 337.) Következésképpen, az Alkotmánybíróság e határozatában foglalt álláspontja szerint a jogalkotó megteremtette az aláírásgyűjtő ívek hitelesítésének intézményét, biztosítva ezzel a népszavazásra bocsátandó kérdések előzetes vizsgálatát, illetve a hitelesítés megtagadása ellen az illetékes helyi bírósághoz való fordulás lehetőségét.
3. Az indítványozó álláspontja szerint sérül az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslathoz való alapjog azáltal, hogy a Ve. nem biztosít ténylegesen igénybe vehető jogorvoslatot azok számára, akiknek alapvető jogait, jogos érdekeit a helyi népszavazás érinti.
Az Alkotmánybíróság értelmezésében a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog immanens tartalma az érdemi határozatok tekintetében a más szervhez vagy ugyanazon szervezeten belüli magasabb fórumhoz fordulás lehetősége. [5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.] A Ve. 146. §-a rendelkezik a helyi népszavazás során igénybe vehető jogorvoslati lehetőségekről, a helyi bíróságok, Budapesten pedig a PKKB hatáskörébe utalva a helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetőjének a helyi népszavazás-kezdeményezés aláírásgyűjtő íveinek a hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogások elbírálását.
Ahogyan azt az Alkotmánybíróság a 1437/B/1990. számú határozatában már megfogalmazta, az Alkotmány nem sorolja fel a jogorvoslat eszközeit és nem állapítja meg fórumrendszerét, továbbá azt sem írja elő, hogy mind az első fokon, mind a másodfokon eljáró fórum bíróság legyen. Az Alkotmány ugyanis a különböző eljárásokra vonatkozó törvényi szabályozásra bízza a jogorvoslati formák megjelölését, a jogorvoslatot elbíráló fórumok megállapítását, valamint annak meghatározását, hogy hány fokú jogorvoslati rendszer érvényesülhet. (ABH 1992, 453, 454.) A Ve. tehát akkor korlátozná a jogorvoslathoz való alkotmányos alapjog lényeges tartalmát, ha egyáltalán nem biztosítana a helyi, illetve a területi választási iroda vezetőjének a helyi népszavazás-kezdeményezés aláírásgyűjtő ívei hitelesítésével kapcsolatos döntésével szemben jogorvoslatot. Azzal azonban, hogy 146. §-ában lehetőséget ad a bírói út igénybevételére az első fokon a helyi, illetőleg a területi választási iroda vezetője által hozott határozatok ellen, a Ve. eleget tesz az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt kívánalmaknak, mert a jogorvoslathoz való jog gyakorlása a határozat bírói úton való megtámadása formájában biztosított. Ugyanígy nem sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését az, hogy a helyi bíróság döntése ellen a Ve. nem biztosít további jogorvoslatot. Az Alkotmánybíróság a jogorvoslat fogalmi elemeit vizsgáló 22/1995. (III. 31.) AB határozatában megfogalmazta, amennyiben a jogalkotó úgy dönt, az egyfokú jogorvoslat elégséges (ABH 1995, 108, 110.). Az Alkotmány a törvényhozóra bízza annak eldöntését, hogy az eljárási törvényekben az érdemi döntések felülvizsgálatára hány fokú jogorvoslati rendszert állapít meg.
4. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése szerint, ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság már több határozatában rámutatott arra, hogy a jogalkotói mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség az Alkotmányból akkor vezethető le közvetlenül - az erre irányuló, konkrét jogszabályi felhatalmazáson alapuló jogalkotói kötelezettség nélkül is -, ha valamely alkotmányos alapjog érvényesülése vagy biztosítása ezt feltétlenül, kényszerítően megköveteli. Az Alkotmánybíróság állandó és következetes gyakorlata szerint a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség akkor állapítható meg, ha az alapjogok érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak. A jogalkotói mulasztásnak és az alkotmányellenes helyzetnek együttesen kell fennállnia. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.; 37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.; 22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 14/1996. (IV. 24.) AB határozat , ABH 1996, 56, 58.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat , ABH 1997, 122, 128.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat , ABH 1998, 132, 138.; 23/1998. (VI. 9.) AB határozat , ABH 1998, 182, 185.]
Az Alkotmánybíróság jelen eljárása során megállapította, hogy az Alkotmányban szereplő politikai alapjog, a helyi népszavazásban való választópolgári részvétel és annak alkotmányossági felülvizsgálatával összefüggésben ilyen feltétlen kényszerűség, illetve jogszabályi garanciahiány nem áll fenn. Az Alkotmánybíróság az indítvány elbírálásakor tekintettel volt az Alkotmány 70/K. §-ában foglalt rendelkezésre, amely szerint az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások érvényesítése bírósági útra tartozik. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a jogalkotó által választott megoldással az alapvető jogok sérelmének esetére bírósági hatáskört megállapító alkotmányi szabály, az Alkotmány 70/K. §-a sem szenved sérelmet.
Az Országgyűlés a Ve. megalkotása előtt az 1997. évi LIX. törvénnyel módosította az Alkotmánynak a jogorvoslati jogról szóló rendelkezését. E törvény 12. §-a szerint az Alkotmány 57. §-ának (5) bekezdése helyébe a következő rendelkezés lépett: "A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
Az Alkotmánybíróság értelmezése szerint a jogorvoslati jog a választási eljárás keretén belül sem korlátlan alapjog, a jogszabályi változás önmagában nem alkotmányellenes, a törvényalkotó a jogszabályi megoldások megválasztásában önállósággal rendelkezik.
5. Az Alkotmánybíróság - figyelemmel a 24/1999. (VI. 30.) AB határozat ra (ABK 1999. június-július 268., 269.) - azért rendelte el határozatának a Magyar Közlönyben való közzétételét, mert a helyi népszavazással, mint politikai alapjoggal kapcsolatos jogorvoslati rendszer pontos ismerete a választópolgárok és a választási eljárásban érintett minden résztvevő számára fontos.
Dr. Németh János s. k.
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bihari Mihály s. k.
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.
előadó alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 366/E/1999.