28/1998. (VI. 16.) AB végzés

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottságnak országos népszavazással kapcsolatos aláírásgyűjtő ív, illetőleg konkrét kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozata ellen benyújtott kifogások alapján - dr. Kiss László alkotmánybíró és dr. Ádám Antal alkotmánybíró különvéleményével - meghozta a következő

végzést:

Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 21/1998. (IV. 1.) határozata ellen irányuló kifogásokat érdemi vizsgálat nélkül visszautasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a végzést a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

Az Együtt Magyarországért Unió véleménynyilvánító országos népszavazást kívánt kezdeményezni abban a kérdésben: "Egyetért-e azzal, hogy a Duna magyarországi szakaszán vízlépcső épüljön?"

Az Unió elkészítette az említett kérdést magában foglaló aláírásgyűjtő ívet, majd az Unió képviseletében dr. Magyar György ügyvezető elnök 1998. március 19-én beadvánnyal fordult az Országos Választási Bizottsághoz. Ebben az aláírásgyűjtő ív, illetőleg az azon szereplő kérdés hitelesítését kérte. Az Országos Választási Bizottság 1998. április 1-jei ülésén meghozott 21/1998. (IV. 1.) határozatával mind az aláírásgyűjtő ívet, mind a kérdést hitelesítette.

E határozat ellen több természetes és jogi személy kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, azt kérve, hogy a testület a határozatot semmisítse meg, és az Országos Választási Bizottságot utasítsa új eljárásra. Az Alkotmánybíróság a kifogásokat egyesítette és egy eljárás keretében bírálta el.

Az Alkotmánybíróság mindenekelőtt azt vizsgálta, hogy a kifogások a törvényben megszabott határidőn belül érkeztek-e, az elkésett kifogás alapján ugyanis nincs lehetőség a sérelmezett határozat érdemi felülvizsgálatára.

Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a kifogások 1998. április 7-én, 8-án, illetőleg 9-én érkeztek az Alkotmánybírósághoz, azaz valamennyi kifogás a törvényben megszabott határidő letelte után.

Az ügyben irányadó jogszabály az 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.).

Az Országgyűlés a Ve. megalkotásakor olyan általános szabályok megállapítására tett kísérletet, amelyek egyaránt irányadók

- az országgyűlési képviselők választására,

- a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatok tagjainak a választására,

- az országos és a helyi népszavazásra, továbbá

- azokra az egyéb választási eljárásokra, amelyre jogszabály a Ve. alkalmazását elrendeli.

Mivel ekként a Ve. tárgyi hatálya egymástól elég nagy mértékben különböző eljárásfajtákra terjed ki, úgyszólván elkerülhetetlen volt, hogy a jogi szabályozás helyenként nehezen áttekinthető, illetőleg nem jutnak benne kellően érvényre az egyes eljárásfajták sajátosságai. Mindazonáltal egyértelműen megállapítható, hogy a törvény tartalmaz olyan rendelkezést, amely megszabja az országos népszavazás kezdeményezésével kapcsolatos kérdőív, illetőleg kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat elleni kifogás benyújtásának határidejét.

A Ve. 130. §-ának (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: "Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen az Alkotmánybírósághoz lehet kifogást benyújtani."

Ugyanezen § (2) bekezdése szerint: "Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást e határozat közzétételét követő három napon belül az Alkotmánybírósághoz lehet benyújtani."

Az idézett két rendelkezés egybevetése nyomán azonnal kiderül, hogy amíg a Ve. 130. §-a az Országgyűlés határozata elleni kifogás benyújtására állapított meg határidőt, ugyanezt nem tette meg az Országos Választási Bizottság határozata elleni kifogásra nézve. Az adott esetben azonban nem törvényszerkesztési hibával állunk szemben, hanem a törvényalkotó szándékosan tekintett el a törvény más fejezetében már megállapított határidő megismétlésétől.

A Ve. 116. §-a ugyanis kimondja: "Az I-X. fejezet, valamint a 89. § rendelkezéseit az országos népszavazáson a jelen fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni." Mivel az országos népszavazásról szóló fejezet a kifogás benyújtására nézve nem állapít meg eltérő rendelkezést, e tekintetben - a 116. §-ban foglalt rendelkezés folytán - a törvény 78. §-ának (1) bekezdésében foglalt általános szabály az irányadó, amelynek értelmében: "...a kifogást úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a sérelmezett ... döntés meghozatalától számított három napon belül megérkezzen".

Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a határidőtűzés ismertetett módja szempontjából nincs jelentősége annak, hogy a Ve. 78. §-ának (1) bekezdése eredendően nem az Alkotmánybírósághoz, hanem a rendes bírósághoz benyújtható kifogásról rendelkezik. Mivel ugyanis sem a Ve. 130. §-ának (1) bekezdése, sem pedig az országos népszavazásról szóló fejezete nem tartalmaz eltérő szabályt az Alkotmánybírósághoz benyújtható kifogás határidejére nézve, e tekintetben automatikusan a Ve. 78. §-ának (1) bekezdése jut érvényre.

Tekintettel arra, hogy a kifogások mindegyike a Ve.-ben megállapított határidő letelte után érkezett az Alkotmánybírósághoz, a testület az elkésett kifogásokat érdemi vizsgálat nélkül visszautasította. A testület egyfelől az alkotmányossági vizsgálatot igénylő kérdések nagy számára, másfelől az ügy soronkívüli elbírálására irányuló kötelességére tekintettel nem élt az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 40. §-ában foglalt felhatalmazásával és nem indított hivatalból eljárást annak megállapítására, vajon az Országgyűlés a Ve. megalkotásakor bizonyos - a népszavazással kapcsolatos politikai alapjog gyakorlása szempontjából fontos - kérdések szabályozásának elmulasztásával nem idézett-e elő mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.

Az Alkotmánybíróság azért rendelte el végzésének a Magyar Közlönyben való közzétételét, mert a végzésben foglaltak ismerete - a folyamatban lévő aláírásgyűjtés folytán - a választópolgárok számára fontos.

Dr. Sólyom László s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bagi István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lábady Tamás s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Németh János s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye

A vizsgált ügyben az Alkotmánybíróságnak érdemben döntenie kellett volna, mivel az indítványok benyújtása - álláspontom szerint - nem tekinthető elkésettnek.

1. Az OVB elnöke az OVB határozata ellen benyújtott kifogások eljárási vonatkozásaival kapcsolatban az alábbi észrevételeket tette:

"Az OVB kifogásokkal megtámadott határozatának rendelkező része hivatkozik a jogorvoslati eljárásra irányadó rendelkezésekre. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 2. § c) pontja értelmében a törvényt alkalmazni kell az országos népszavazásra is. Mivel a Ve. 130. § (1) bekezdése, mint speciális rendelkezés, konkrét jogorvoslati időt nem határoz meg, a 116. § értelmében arra a 78. §-ban foglaltak az irányadók. A 78. § (1) bekezdése alapján pedig a kifogást úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a döntés meghozatalától számított 3 napon belül megérkezzen. A Ve. 4. §-a szerint a határidőket a naptári napok szerint kell számítani, a határidők jogvesztőek.

Az Alkotmánybíróság által megküldött kifogások érkezési dátuma 1998. április 7., 8. és 9. Az OVB döntésének időpontja 1998. április 1.

Utalok továbbá arra is, hogy a népszavazási eljárást kezdeményező - mivel a döntés ellen határidőben nem érkezett kifogás - az aláírások gyűjtését már megkezdte."

2. Sem az Alkotmánybíróság, sem az OVB álláspontját nem osztom az idézett törvényi rendelkezések értelmezése terén.

A vizsgált esetben alkotmányellenes helyzet állt elő ugyanis azáltal, hogy a Ve. 130. § (1) bekezdése hiányos tartalmával a jogalkalmazó számára olyan értelmezést tett lehetővé, amely a jogorvoslathoz való jognak, mint állampolgári alapjognak a megvonását eredményezte. A pontatlan és hiányos törvényi szabályozás tehát közvetlenül alkotmányos alapjog sérelmét idézte elő.

Amint a törvények közötti kollízióból adódó, meg nem engedett diszkrimináció vagy valamely alkotmányos alapjog korlátozása alkotmányellenes helyzethez vezethet, ugyanúgy ilyen alkotmányellenes helyzetet eredményezhet az is, ha a jogalkotói mulasztás idézi elő az említetteket. Azok az elvek és követelmények tehát, amelyeket az Alkotmánybíróság a törvények közötti kollízióra nézve kimunkált [35/1991. (VI. 20.] AB határozat, ABH 1991, 154.) értelemszerűen vonatkoztathatók a jogalkotói mulasztással előidézett alkotmányellenes helyzetek vizsgálatára is.

Az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban a törvényekben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírói, államigazgatási vagy más hatósági döntés ellen, amely jogát vagy jogos érdekét sérti. Az OVB népszavazási kérdést hitelesítő határozata ezt a Ve. 130. § (1) bekezdésében biztosított jogorvoslati jogot, mint állampolgári alapjogot vonta el azzal, hogy a Ve. 78. § (1) bekezdésének mechanikus alkalmazásával gyakorlatilag teljesen elvonta a jogorvoslás lehetőségét.

"Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az alapvető jog korlátozása csak akkor marad meg alkotmányos határok között, ha a korlátozás nem az alapjog érinthetetlen lényegére vonatkozik, ha az elkerülhetetlen, ha a korlátozás súlya a korlátozással érintett elérni kívánt célhoz képest nem aránytalan." [2/1990. (II. 18.) AB hat.; 20/1990. (X. 4.) AB hat.; 7/1991. (II. 28.) AB hat.; 22/1992. (IV. 10.) AB hat. ABH 1992, 123.]. Ezt az alkotmányos követelményt látom megsértettnek, s ezért bocsátkozom bele a mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés tartalmi vizsgálatába.

3. Hangúlyozandónak tartom: Az Alkotmánybíróságnak a hatályos törvényi szabályozás alapulvételével is el kellett volna érdemben bírálnia az adott ügyet addig is, amíg a törvényhozó a jelzett alkotmánysértést orvosolja.

A jogalkotói akarat felderítésénél magam is az Nt. 22. § (2) bekezdésében írt rendelkezésekből indulok ki, amely szerint:

"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése ellen az Alkotmánybírósághoz lehet kifogást benyújtani.

(2) Az Országgyűlés népszavazást elrendelő, valamint kötelezően elrendelendő népszavazás elrendelését elutasító határozata elleni kifogást a határozat közzétételét követő három napon belül az Alkotmánybírósághoz lehet benyújtani.

(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helyben hagyja, vagy azt megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."

E törvényi rendelkezések olyan szabályoknak számítanak, amelyekkel nem állítható párhuzamba sem a Ve. 2. § c) pontja ["e törvényt kell alkalmazni: a) az országgyűlési képviselők választására, b) a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a helyi kisebbségi önkormányzatok tagjainak a választására, c) az országos és a helyi népszavazásra, d) az országos és a helyi népi kezdeményezésre, továbbá e) azokra a választási eljárásokra, amelyekre e törvény alkalmazását jogszabály elrendeli (az a)-e) pontban foglaltak együtt: választás)"], sem pedig a Ve. 116. §-ában írt rendelkezés. ("Az I-X. fejezet, valamint a 89. § rendelkezéseit az országos népszavazáson a jelen fejezetben foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.") Nem hívható fel tehát e felhatalmazások nyomán - kisegítőül - a 78. § (1) bekezdésében adott szabályozás sem: "A panaszt és a kifogást (a továbbiakban együtt: kifogás) úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a sérelmezett tevékenységtől, illetőleg döntés meghozatalától számított három napon belül megérkezzen. A kifogást elbíráló választási bizottság, illetőleg bíróság a benyújtott kifogásról a beérkezéstől számított három napon belül dönt." Ez utóbbi rendelkezés ugyanis nem szakítható ki a közvetlen szövegkörnyezetéből, amely azt - teljesen egyértelműen és világosan - kizárólagosan az országos képviselőválasztással összefüggő előírások sorába ágyazza be. A 77. § (1) bekezdése "jelöltről", "jelölő szervezet"-ről, "érintett választópolgár"-ról, a (2) bekezdése "választási bizottságról" szól, de a 78. § (4) bekezdése is az ott írt "kifogást" olyannak tekinti, amelyről a bíróság "nem peres eljárásban, három hivatásos bíróból álló tanácsban határoz." Szó van még itt "kötelező jogi képviselet"-ről is, illetőleg a "kifogás előterjesztőjének meghallgatásáról". Nyilvánvaló, hogy a 78. § (1) bekezdésében szabályozott kifogás nem az a kifogás, amelyről a Ve. 130. § (1) bekezdésében esik szó, következésképpen a más természetű (egyik esetben kifejezetten és kizárólagosan a választásokhoz, a másik esetben kimondottan az országos népszavazáshoz kötött) jogintézményekhez (a csak elnevezésükben azonos kifogásokhoz) nem kapcsolódhatnak ugyanazok az eljárási szabályok sem. A Ve. 78. § (1) bekezdésének első mondata nem szakítható el a második mondatától, figyelemmel arra, hogy a két mondat tartalma képez egy gondolati egységet. Nevezetesen: "A panaszt és a kifogást (a továbbiakban együtt: kifogás) úgy kell benyújtani, hogy az legkésőbb a sérelmezett tevékenységtől, illetőleg döntés meghozatalától számított három napon belül megérkezzen. A kifogást elbíráló választási bizottság, illetőleg bíróság a benyújtott kifogásról a beérkezéstől számított három napon belül dönt." Téves tehát az a jogértelmezés, amely a Ve. 78. § (1) bekezdésének első mondata és a Ve. 130. § (1) bekezdése között vél bármiféle - összeházasításra is érdemes - kapcsolatot találni. A Ve. 78. § (1) bekezdésének első mondata nem a Ve. 130. § (1) bekezdésével, hanem a Ve. 78. § (1) bekezdés második mondatával van szoros tartalmi és logikai kapcsolatban. A "megérkezzen" szó sem az indítványnak az Alkotmánybírósághoz való megérkezését jelenti, hanem azt, hogy a választási bizottsághoz, illetőleg bírósághoz (a bíróság mint tudjuk nem azonos az Alkotmánybírósággal) kell a kifogásnak megérkeznie. Ha ugyanis a bíróság itt az Alkotmánybíróságot is jelölné, úgy annak - a Ve. 78. § (1) bekezdése második mondatának értelmében - a beérkezéstől számított három napon belül döntenie is kellene. Erre nézve viszont a Ve. 130. § (3) bekezdése egészen mást mond, mégpedig azt, hogy "az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el". Nem lehet tehát önkényesen összevegyíteni a Ve. 78. § (1) bekezdés első mondatát és a 130. § (1) és (3) bekezdésének tartalmát.

A "3 napon belüli" döntési kötelezettséget a Ve. 78. § (1) bekezdése annak a szervnek adta, amelyikhez a kifogás "megérkezik". Az Alkotmánybíróság és az OVB által adott jogértelmezés elválasztotta a törvényi elemeket egymástól úgy, hogy a "megérkezés" helyéül az Alkotmánybíróságot jelölte meg, míg a "3 napon belüli döntési kötelezettséget" ottfelejtette a Ve. 78. § (1) bekezdésében.

Az éppen vizsgált ügy egyébként tökéletesen tükrözi a jelzett anomáliákat: az OVB 1998. április 1-jén (szerdán) hitelesítette a határozatot, amellyel szemben - legalábbis az ő értelmezése szerint - szombat délután 16.00 óráig lehetett volna kifogást benyújtani. Vajon ki és hol várt erre a kifogásra szombat délután 16.00 órakor? Ez a momentum is világosan és egyértelműen mutatja, hogy a "megérkezésre" biztosított három nap a képviselőválasztás intézményére szabott jogorvoslati idő, s az analóg módon semmiképpen nem alkalmazható az országos népszavazásra bocsátandó kérdések hitelesítésénél.

A Ve. 4. §-ában adott szabályozás tehát - lévén ismét "tárgy-specifikus", - ugyancsak nem lehet alkalmazható az országos népszavazás esetében:

"4. § (3) Az e törvényben meghatározott határidők jogvesztők, azok - ha a törvény másképpen nem rendelkezik - a határidő utolsó napján 16 órakor járnak le.

(4) A napokban megállapított határidőket a naptári napok szerint kell számítani."

4. A Ve. 130. § (1) bekezdése - a fentiekre figyelemmel - csak önmagában vizsgálandó, ahhoz - mintegy kisegítő szabályokként - nem kapcsolhatók azok az eljárási rendelkezések, amelyeket a törvényalkotó - logikai értelmezéssel feltárható módon - kifejezetten és kizárólagosan csak a képviselők választására gondolva állapított meg. Az utóbbi szabályok mechanikus - és nem értelemszerű - átemelése ugyanis - a bizonyítottak szerint - egészen a jogorvoslati jog tényleges elenyészéséig vezet el. (Pl. az OVB kettős ünnepek előtti utolsó munkanapon hozott döntéseit soha sem lehetne kifogással megtámadni). Nyilvánvalóan a törvényalkotó akarata sem arra irányult, hogy amit az egyik kezével adott, azt a másikkal rögtön el is vegye. Márpedig gyakorlatilag ezzel a következménnyel járna a Ve. 78. § (1) bekezdésének - OVB szerinti, mechanikus - analóg alkalmazása, amely szerint a kifogásnak három napon belül kellene "megérkeznie".

Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat az "alkotmányossági panasz" címzettjévé az Alkotmánybíróságot tette (ABH 1997, 332.), amelynek nyilván nem az OVB értelmezése szerinti, - a Ve. 78. § (1) bekezdésének analógiáján alapuló - 3 napos, jogvesztő határidőn belül kell döntenie, hanem "soron kívül". A Ve. rendelkezéseinek analóg alkalmazása az Nt. esetében tehát a törvényi rendelkezések nem mindenféle kritika nélküli, mechanikus és önkényes egymásravetítését jelenti, hanem "értelemszerű" figyelembevételét akkor is, ha ezt a formulát az (át)utaló szabályok expressis verbis nem is alkalmazzák.

5. Az Országgyűlés - az Alkotmánybíróság 64/1997. (XII. 17.) AB határozat ában hiányolt alkotmányossági panaszként (ABH 1997, 380.) szabályozta az alkotmányossági kifogást, amely - alkotmányossági panasz mivoltánál fogva - jogorvoslatnak minősül. [57/1991. (XI. 8.) AB hat. ABH 1991, 244.] A jogorvoslati jogot pedig csak "- a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan -, a jelenlevő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja." [Alkotmány 57. § (5) bek.]. Az OVB akkor, amikor a Ve. szabályainak analóg, de nem értelemszerű alkalmazása mellett döntött, nem volt tekintettel arra, hogy e szabályok Nt. esetében történő kritika nélküli alkalmazása nem elégíti ki az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében írt követelményt. Az ugyanis a népszavazási kérdés hitelesítése tárgyában benyújtott kifogásokra - mint jogorvoslatokra - alkalmazva nyilvánvalóan nem lehet a "jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében álló", azzal arányos akkor, ha az lesz annak az eredménye, hogy a jogorvoslattal a kifogást benyújtó gyakorlatilag nem is élhet.

6. A Ve. 130. § (1) bekezdése - jelenlegi tartalmában - nem fedi le az Alkotmánybíróság 52/1997. (X. 14.) AB határozatában alkotmányos követelményként meghatározott jogorvoslathoz való jogot. Az Országgyűlés e követelménynek csak formailag tett eleget, s nem gondoskodott a választópolgárok e fontos politikai alapjogának egyértelmű eljárási biztosítékokkal való körülövezéséről. Nem világos pl. az, hogy közzéteendő döntésről van-e szó, van-e határidő a kifogás benyújtására, s az pontosan mikortól számítandó. A hatályos szabályozás olyan actio popularis-t intézményesített, amely mindenféle időbeli korlátozás nélkül, mindenkinek a rendelkezésére áll. A választópolgárok számára azonban nemcsak a szűkre szabott, de a parttalan jogorvoslati jog is sérelmes lehet. Ahogy - kifogások esetében - a háromnapos benyújtási határidők útját állhatják a kellőképpen megalapozott jogorvoslati kérelmek összeállításának, másik oldalról viszont a parttalanul szabadjára engedett jogorvoslás lehetősége is előidézheti a jogbiztonság sérelmét. (Hogyan értelmezhető pl. a jelen actio popularis esetében a "döntés meghozatala", mint időpont?)

A törvényi szabályozás hiányosságai tükröződnek az OVB népszavazási kérdést hitelesítő határozatán is. (Pl. az indokolásban a csírái sem jelennek meg azoknak a motívumoknak és szempontoknak, amelyek a döntéshez vezettek, a közzétételről sincs semmiféle intézkedés.) Mindezek pedig a - kifogásban megnyilvánuló - jogorvoslathoz való jogot lényeges módon korlátozzák, ha éppen lehetetlenné nem teszik. Ezt a "következményt" pedig nem a jogorvoslathoz való jog elkésettségének megállapításával, hanem a jogorvoslati jogot érintő mulasztásos alkotmánysértés megállapításával kellett volna orvosolni. Ez felelt volna meg az Alkotmánybíróság eddigi következetes gyakorlatának.

7. Az Alkotmánybíróság a jogbiztonságot a jogállamiság egyik fontos elemének tartja, amely egyebek között megköveteli azt is, hogy biztosított legyen a tényleges lehetőség ahhoz, hogy a jogalanyok a magatartásukat a jog előírásaihoz tudják igazítani. [25/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 132.] A jogalkotás hibáinak korrigálására nem vállalkozhat a jogalkalmazás: "Szabályozási hiányosság jogszabály értelmezéssel nem pótolható" [12/1990. (V. 23.) AB határozat, ABH 1990, 167.]. "Ha pedig a jogszabályi tényállás túl elvont, túl általános, akkor a jogszabály rendelkezése a jogalkalmazás belátása szerint kiterjeszthető vagy leszűkíthető. Az ilyen szabály lehetőséget ad a szubjektív jogalkalmazói döntésre ... Ez csorbítja a jogbiztonságot." (1160/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 608.)

Az OVB általi jogértelmezés is mutatja, hogy a Ve. 130. § (1) bekezdésének gyakorlati alkalmazása alkotmányellenes helyzetet idézhet elő. A formailag biztosított utaló és felhatalmazó szabályok mechanikus, kritikátlan analóg alkalmazásával a népszavazási kérdést hitelesítő határozat elnevezésükben bár azonos (kifogás), de meghatározó tartalmi elemeikben mégis lényegesen eltérő funkciójú és rendeltetésű intézményeket kötött össze. Ezt az átkötést azonban csak azáltal lehetett biztosítani, hogy a jogértelmezés során figyelmen kívül maradt a Ve. 130. § (1) bekezdésének második mondata. Ennek elhagyásával pedig csak kényszerházasság jöhetett létre a Ve. 78. § (1) bekezdésének első mondata és a Ve. 130. § (1) bekezdése között.

A kialakult alkotmányellenes helyzet fő oka tehát a megfelelően kimunkált - és összefüggésekre is kellő figyelmet fordító - jogszabály hiánya, amely jelen esetben csak a jogalkotó által pótolható. A 38/1993. (VI. 11.) AB határozatban az Alkotmánybíróság kimondta, hogy az Alkotmánybíróság elkerüli a jogszabály, illetőleg jogszabályi rendelkezés megsemmisítését, ha a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani lehet. Ilyenkor az Alkotmánybíróság azoknak az értelmezéseknek a körét határozza meg általában az alkotmányos követelményeknek megfelelően, amelyek esetén a jogszabály az Alkotmánnyal összhangban van. [IV. (2) a) pont]. A vizsgált esetben azonban nincs remény arra, hogy ez az összhang (az Nt. és a Ve. között) - a jog(törvény)alkotó közbejötte nélkül - biztosítható legyen. A kívánt összhangot csak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésben elmarasztalható törvényhozó teremtheti meg azzal, hogy a jogállami követelményeknek megfelelő, egyértelmű, s a jogorvoslati jogot ténylegesen biztosító rendelkezéseket léptet a jelenlegi, alkotmányellenes helyzetek kialakulásához is elvezető szabályozás helyébe.

Az Alkotmánybíróságnak az ügy vizsgálata során észlelnie kellett volna ezt a mulasztást, és a fentiekre tekintettel - hivatalból eljárva - meg kellett volna állapítania a törvényalkotó mulasztását, és ennek megfelelően köteleznie az Országgyűlést annak megszüntetésére. Ennek konkrét módja lehetett volna a Ve. 130. § (1) bekezdésének 1998. december 31-i hatállyal történő megsemmisítése. Ennek elmaradása olyan - e különvéleményben érzékeltetett - joghézagot "éltet tovább", amely mindannyiszor alkotmányellenes állapotot keletkeztet, ahányszor országos népszavazásra bocsátandó kérdés hitelesítésére kerül sor.

Minthogy a jelenleg hatályos rendelkezés - álláspontom szerint - sem a kifogás benyújtására jogosultakra, sem pedig a határidőkre nézve nem tartalmaz semmiféle korlátozást [s ahhoz - az előbbiek szerint - nem kínálhat analóg megoldást a Ve. 4. §-a, és a 78. § (1) bekezdése sem], így értelmetlen a beérkezett kifogások érkezési dátumainak vizsgálata, s erre figyelemmel a kifogások érdemben is elbírálhatók, s azokat el is kellett volna bírálni.

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 356/H/1998/2.