44/2009. (IV. 8.) AB határozat

a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet egyes rendelkezéseinek alkotmányellenességének megállapításáról, illetve az érintett rendelkezések folyamatban lévő perek során történő alkalmazhatóságáról

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság folyamatban lévő ügyben alkalmazandó jogszabály alkotmányellenességének megállapítására irányuló bírói kezdeményezések tárgyában meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 2007. január 1. és december 31. napja között hatályos 12. számú melléklete alkotmányellenes volt.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet 2007. január 1. és december 31. napja között hatályos 12. számú melléklete a Zala Megyei Bíróság előtt 7.K.20.390/2008. szám alatt folyamatban lévő perben nem alkalmazható.

3. Az Alkotmánybíróság a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény 50/A. § (7)-(9) bekezdései alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló, valamint ezen rendelkezéseknek a Zala Megyei Bíróság előtt 7.K.20.390/2008. szám, illetve a Somogy Megyei Bíróság előtt 5.K.20.416/2008. szám alatt folyamatban levő perekben történő alkalmazási tilalmának kimondására irányuló bírói kezdeményezéseket elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

1. A Zala Megyei Bíróság az előtte 7.K.20.390/2008. szám alatt folyamatban lévő perben a tárgyalás felfüggesztése mellett indítványozta az Alkotmánybíróságnál annak megállapítását, hogy a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoctv.) 50/A. § (7)-(9) bekezdései, illetve a pénzbeli és természetbeni szociális ellátások igénylésének és megállapításának, valamint folyósításának részletes szabályairól szóló 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) - 2007. január 1. és december 31. napja között hatályos - 12. számú melléklete alkotmányellenesek. Kérte annak kimondását is, hogy a hivatkozott jogszabályhelyek a bíróság előtt folyamatban lévő perben nem alkalmazhatóak.

A bírói kezdeményezés szerint a felperes közgyógyellátás megállapítása iránti kérelmet nyújtott be a helyi önkormányzathoz mint elsőfokú szociális hatósághoz, amely a felperes gyógyszerkeretét a Területi Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: TEP) szakhatósági állásfoglalása alapján 6000 Ft havi egyéni és 6000 Ft évi eseti keretben határozta meg. A felperes - arra hivatkozással, hogy havi rendszeres gyógyszerköltsége ennél magasabb - megfellebbezte a határozatot. Fellebbezését a Nyugat-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal azért utasította el, mert az Országos Egészségbiztosítási Pénztár (a továbbiakban: OEP) mint másodfokú szakhatóság az elsőfokú szakhatósági állásfoglalást jóváhagyta. A közigazgatási hivatal határozata szerint a gyógyszerkeret meghatározásánál nincs mód a szakhatósági állásfoglalásban meghatározott összegtől való eltérésre. Az érintett a másodfokú határozat bírósági felülvizsgálata iránt keresetet nyújtott be. Az eljárásban a bíróság ideiglenes intézkedésként a felperes egyéni havi gyógyszerkeretének összegét 12 000 Ft-ra emelte, és ezt követően az Alkotmánybírósághoz fordult. Az indítványozó bíró szerint a Szoctv. 50/A. § (7)-(9) bekezdései sértik az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdését és közvetve a 70/D. § (1) bekezdését is. Meglátása szerint a törvény meglehetősen alacsony összegben maximálja a gyógyszerkeretet, ami oda vezet, hogy a létminimumnál alacsonyabb összegből élők betegségének kezelése nincs biztosítva: ha ugyanis e személyek gyógyszerköltsége a törvényi gyógyszerkeretet meghaladja, akkor a szükséges gyógyszerek teljes körű megvásárlása megélhetésüket veszélyezteti. A bíró elismeri, hogy a "szociális normák az ország mindenkori teljesítőképességének függvényében hozhatók meg", de úgy véli, hogy "egy alkotmányos minimális ellátási szint" biztosítása az állam kötelessége.

Az R. 37. § (1) bekezdése szerint a TEP a 12. számú melléklet szerinti szakhatósági állásfoglalásban nyilatkozik az elismert havi rendszeres gyógyító ellátás térítési díjáról, külön megjelölve a gyógyszerek térítési díját. Az indítványozó bíró szerint ez a szakhatósági állásfoglalást magában foglaló - 2007-ben hatályos - blanketta sérti a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 45. § (1) bekezdését, valamint 72. § (1) bekezdés ed) alpontját, és így az Alkotmány 35. § (2) bekezdését. A szakhatósági állásfoglalás blanketta ugyanis semmiféle indokolást nem tartalmaz, ami szakhatósági önkényre, másrészt oda vezethet, hogy a szociális hatóság a szakhatósági állásfoglalás indokát - melyet határozatába kellene foglalnia - nem tudja megismerni, és így határozatát nem tudja a Ket. előírásai szerint megindokolni. Ez azt eredményezi, hogy sem az ügyfél, sem a határozatot felülvizsgáló bíróság számára nem derülnek ki a határozatból annak indokai.

2. A Somogy Megyei Bíróság az előtte 5.K.20.416/2008. szám alatt folyamatban lévő perben a tárgyalás felfüggesztése mellett szintén annak megállapítását indítványozta, hogy a Szoctv. 50/A. § (7)-(9) bekezdései sértik az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdését és ezzel összefüggésben a 70/D. § (1) bekezdését. Emellett a bíróság előtt folyamatban lévő perben alkalmazási tilalom kimondását is kérte.

A bírói kezdeményezés szerint a felperes közgyógyellátás megállapítása iránti kérelmet nyújtott be az első fokú szociális hatósághoz, amely a felperes gyógyszerkeretét a TEP szakhatósági állásfoglalása alapján 6900 Ft havi egyéni és 6000 Ft évi eseti keretben határozta meg. A felperes fellebbezését - miután az Országos Egészségbiztosítási Pénztár mint másodfokú szakhatóság az elsőfokú szakhatósági állásfoglalást helybenhagyta - a Dél-dunántúli Regionális Közigazgatási Hivatal Szociális és Gyámhivatala elutasította. Az érintett a másodfokú határozat bírósági felülvizsgálata iránt keresetet nyújtott be, melyben a határozat megváltoztatását és a havi gyógyszerkeret felemelését kérte. A perben kirendelt igazságügyi szakértő szakvéleménye szerint a felperes legkisebb havi gyógyszerköltsége 13 969 Ft, míg szakmailag elfogadható legmagasabb költsége 20 176 Ft. A bíróság ideiglenes intézkedésként a felperes egyéni havi gyógyszerkeretének összegét 12 000 Ft-ra emelte, majd ezt követően az Alkotmánybírósághoz fordult. Indokai megegyeznek az előző indítványozó bíró érveivel.

3. Az Alkotmánybíróság az ügyeket - tárgyi összefüggésükre tekintettel - az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (ABH 2003, 2065.) 28. § (1) bekezdésének megfelelően egyesítette és egy eljárásban bírálta el.

II.

1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:

"35. § (2) (... ) A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes.

(...)"

"70/D. § (1) A Magyar Köztársaság területén élőknek joguk van a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez."

"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak."

2. A Szoctv. támadott rendelkezései:

"50/A. § (7) A szakhatósági állásfoglalásban külön meg kell jelölni az egyéni gyógyszerkeret alapjául szolgáló gyógyszer térítési díjának - ideértve a külön jogszabály szerint kiemelt, indikációhoz kötött támogatásban részesített gyógyszerért dobozonként fizetendő díjat - összegét (a továbbiakban: gyógyszerköltség). A gyógyszerköltség meghatározásánál a kérelmező krónikus betegségéhez igazodó, egyhavi mennyiségre számolva legalacsonyabb költségű, külön jogszabályban meghatározott szakmai szabályok szerint elsőként választandó, legalacsonyabb napi terápiás költséggel alkalmazott készítményeket kell alapul venni. A gyógyszerköltség megállapítása során legfeljebb havi 6000 forintig vehetők figyelembe a nem csak szakorvos által, illetve nem csak szakorvosi javaslatra rendelhető gyógyszerek. Ha a kérelmező havi gyógyszerköltsége a 6000 forintot meghaladja, a 6000 forint feletti összeg a szakhatósági állásfoglalásban a csak szakorvos által, illetve csak szakorvosi javaslat alapján rendelhető gyógyszerek figyelembevételével, az egészségbiztosítási szerv vezetőjének döntése alapján állapítható meg.

(8) Az egyéni gyógyszerkeret összege a jogosult egyéni havi rendszeres gyógyszerköltsége, de 2006. évben legfeljebb havi 12 000 Ft lehet. A 2006. évet követően az egyéni gyógyszerkeret legmagasabb havi összegét az éves központi költségvetésről szóló törvény határozza meg. Amennyiben az egyéni rendszeres gyógyszerköltség a havi 1000 Ft-ot nem éri el, egyéni gyógyszerkeret nem kerül megállapításra.

(9) Az eseti keret éves összege 2006. évben 6000 Ft. A 2006. évet követően az eseti keret összegét az éves központi költségvetésről szóló törvény határozza meg. Amennyiben a közgyógyellátásra jogosult személyrészére egyéni gyógyszerkeret nem kerül megállapításra, a gyógyszerkeret megegyezik az eseti kerettel."

3. A Ket érintett rendelkezései:

"45. § (1) A szakhatóság hozzájárulását, a hozzájárulása megtagadását, az egyedi szakhatósági előírást vagy feltételt (a továbbiakban együtt: szakhatósági állásfoglalás), valamint ezek indokolását az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság - a közreműködő szakhatóság megnevezésével - határozatába foglalja."

"72. § (1) A határozatnak tartalmaznia kell

(... )

e) az indokolásban

(... )

ed) a szakhatósági állásfoglalás indokolását,

(...)"

4. Az R. támadott 12. számú mellékletének 2007. január 1. és december 31. között hatályos szövege:

"12. számú melléklet a 63/2006. (III. 27.) Korm. rendelethez

III.

Az indítványok az alábbiak szerint részben megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság először a Szoctv. 50/A. § (7)-(9) bekezdéseire vonatkozó indítványokat vizsgálta meg. Az indítványozó bírók szerint e rendelkezések sértik az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdését és a 70/D. § (1) bekezdését.

Az Alkotmánybíróság áttekintette a közgyógyellátásra vonatkozó általános szabályokat, és a következőket állapította meg. A közgyógyellátás a szociálisan rászorult személy részére az egészségi állapota megőrzéséhez és helyreállításához kapcsolódó kiadásainak csökkentése érdekében biztosított hozzájárulás [Szoctv. 49. § (1) bekezdés]. A normatív, illetve méltányossági alapon megállapítható jogosultság keretében a Szoctv. 49. §-a alapján az érintett térítésmentesen jogosult a társadalombiztosítási támogatásba befogadott gyógyszerekre gyógyszerkerete erejéig; egyes, külön jogszabályban meghatározott gyógyászati segédeszközökre; illetve bizonyos gyógyászati ellátásokra. A gyógyszerkeret a rendszeres gyógyszerszükséglet támogatását szolgáló egyéni gyógyszerkeretből és az akut megbetegedésből eredő gyógyszerszükséglet támogatását szolgáló eseti keretből tevődik össze. Az egyéni havi gyógyszerkeret összegét - amely az indítványozó bíró hivatkozásával ellentétben maximálisan nem 6000, hanem 12 000 Ft lehet - a Szoctv. 50/A. §-a szerint a háziorvos igazolása alapján az egészségbiztosítási szerv állapítja meg, amely az általa elismert gyógyító ellátási szükséglet alapján szakhatósági állásfoglalást ad a jegyzőnek. Mindazonáltal, ha a kérelmező havi gyógyszerköltsége a 6000 Ft-ot meghaladja, az e feletti összeg a csak szakorvos által, illetve csak szakorvosi javaslat alapján rendelhető gyógyszerek figyelembevételével, az egészségbiztosítási szerv vezetőjének döntése alapján állapítható meg. Az eseti keret éves összege 6000 Ft.

A bírói kezdeményezések szerint a havi gyógyszerkeretet túlságosan alacsony összegben határozta meg a jogalkotó, megsértve a létminimum alatt élők szociális biztonsághoz és legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jogát.

Az Alkotmánybíróság jelen ügyben is hangsúlyozza, hogy "[a]z Alkotmány 70/D. §-ában foglalt lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog biztosítása olyan alkotmányos állami feladatot jelent, amelyet az állam központi szervei és a helyi önkormányzati - továbbá egyéb - szervek rendszere révén valósít meg. Ennek keretében az állam - egyebek között - egészségügyi intézményhálózat működtetésére és az orvosi ellátás megszervezésére köteles. Az egészségügyi intézményhálózat és az orvosi ellátás körében az Alkotmánybíróság csak elvontan, általános ismérvekkel csak egészen szélső esetekre korlátozottan határozhatja meg az állami kötelezettség kritikus nagyságát, vagyis azt a szükséges minimumot, amelynek hiánya már alkotmányellenességhez vezet. Ilyennek volna minősíthető például, ha az ország egyes területein az egészségügyi intézményrendszer és az orvosi ellátás teljesen hiányozna. Az ilyen szélső eseteken túl azonban az Alkotmány 70/D. §-ban meghatározott állami kötelezettségnek nincs alkotmányos mércéje. A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog tehát önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen, az az Alkotmány 70/D. § (2) bekezdésében foglalt állami kötelezettségként fogalmazódik meg, amely magában foglalja azt a kötelezettséget, hogy a törvényhozó a testi és lelki egészség bizonyos területein alanyi jogokat határozzon meg." [54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 186-187.].

Az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való jog [Alkotmány 70/E. §] kérdésével már több határozatában foglalkozott, és kimondta, hogy a rászorulókról való gondoskodás nem a szociális jogok tekintetében fennálló alanyi jog, hanem állami feladat. Az államnak az Alkotmányból levezethető kötelezettsége az intézményi háttér biztosítása, a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerének megszervezése és működtetése [32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991, 146, 163.]. A 42/2000. (XI. 8.) AB határozat rendelkező részében a korábbi gyakorlatra alapítva a következő megállapítások szerepelnek: "Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése szerinti szociális biztonsághoz való jog a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza. A megélhetési minimum garantálásából konkrétan meghatározott részjogok (...), mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. E tekintetben az állam kötelezettsége és ebből következően a felelőssége nem állapítható meg.

Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése alapján az állam a polgárok megélhetéshez szükséges ellátásra való jogának realizálása érdekében társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. A megélhetési minimumot biztosító szociális ellátások rendszerének kialakításakor alapvető alkotmányi követelmény az emberi élet és méltóság védelme. Ennek megfelelően az állam köteles az emberi lét alapvető feltételeiről (... ) gondoskodni." (ABH 2000, 329.)

A 676/E/2000. AB határozat a következőképpen összegezte az Alkotmánybíróság gyakorlatát. "Az Alkotmánybíróság - az Alkotmány rendelkezéseit értelmező hatáskörében eljárva - mondta ki: "[a]z alkotmányossági mérce ezzel - az emberi méltósághoz való jog bevonása folytán - a 70/E. § (1) bekezdésének elvontságából (szociális ellátórendszer fenntartása a megélhetéshez szükséges ellátás biztosítására) a minőség tekintetében is konkréttá vált: a szociális intézményrendszer keretében nyújtandó ellátásnak olyan minimumot kell nyújtania, hogy az biztosítsa az emberi méltósághoz való jog megvalósulását." [42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329, 334.] Az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog tehát - az emberi méltósághoz való jog megvalósulásának alkotmányos követelménye által meghatározottan - jelenti az emberi státus, az emberi létfeltételek mindazon összetevőit (segélyezési, ellátási, gondozási formákat), amelyeket az állam a törvényalkotás útján biztosítani köteles. Ennek megfelelően a jogalkotó számára a törvények szabályozásának elfogadása során az a kötelezettség fakad, hogy a betegségük, rokkantságuk miatt erre rászorulók részére a megélhetéshez szükséges ellátást a szociális intézmények rendszerével biztosítsa. A törvényhozónak az ellátási formákat gazdasági, intézményi, egészségügyi és más szempontokra figyelemmel, az emberi méltósághoz való jog sérelme nélkül kell kialakítania. Az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit, a szociális gondoskodás, az ellátás jogintézményeit és mértékét az Alkotmány nem határozza meg. "Az alkotmányi előírások megvalósítása - számos feltételtől függően - változó és folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat." (1588/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 510, 511.)

E szabadságot azonban korlátozhatja a társadalom mindenkori helyzete, s végső soron határait megszabják az Alkotmány rendelkezései. A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére, az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét, mindaddig, amíg valamely az Alkotmányban rögzített elv (pl. a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Az Alkotmánynak tehát a 17. § és a 70/E. §-ai általános jelleggel nevesítik az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit (szociális ellátórendszer fenntartása), de nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez, vagy életszínvonal fenntartásához. Az Alkotmány a szociális ellátó rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat nem határozza meg. Az egyes ellátások feltételeit, mértékét, és ennek megfelelően - az esetenként eltérő - rászorultság és megélhetéshez szükséges ellátás tartalmát a külön törvények határozzák meg (pl. a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény). A szociális biztonság megvalósulása érdekében alkotott jogszabályok és egyéb jogi eszközök határozzák meg tehát, hogy a szociális gondoskodást megvalósító szolgáltatásokból, juttatásokból stb., mely feltételek megléte esetén, mely személyi kör részesülhet. Ezen keresztül konkretizálódik az Alkotmány 17. § és a 70/E. §-aiban általánosan előírt állami kötelezettség. Az Alkotmánybíróság a fentiekre figyelemmel hangsúlyozza, hogy a jogszabály, illetve a jogalkotó szabadon határozhatja meg a rászorultaknak járó ellátás feltételeit és mértékét is, mindaddig amíg ezek a feltételek más alkotmányos rendelkezéseket nem sértenek." (ABH 2005, 926, 929.).

Az Alkotmánybíróság osztja az indítványozó bírók álláspontját abban a vonatkozásban, hogy a létminimum alatt élő közgyógyellátásra jogosultak számára adott esetben nehézséget jelenthet, ha az állam csupán meghatározott mértékig vállalja át az érintettek gyógyszerköltségének megfizetését. Nem hagyható ugyanakkor figyelmen kívül egyrészt az, hogy a gyógyszerkeret a társadalombiztosítási támogatásba befogadott (általános társadalombiztosítási támogatással már eleve rendelkező) gyógyszerekre vonatkozik, tehát ilyen értelemben a közgyógyellátottak - rászorultságuk miatt - a gyógyszerellátás tekintetében további, többlet támogatást kapnak. Ezen túlmenően pedig az is fontos körülmény, hogy az Alkotmányból levezethető, az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához elengedhetetlen megélhetési minimum biztosításának a kötelezettsége a szociális ellátások összessége által nyújtandó megélhetési minimumra vonatkozik (32/1998. AB határozat, ABH 1998, 251, 254.). A jelenleg hatályos szabályozás szerint a közgyógyellátásban részesülők számos más szociális rászorultságtól függő pénzbeli és természetbeni ellátást is igénybe vehetnek (pl. lakásfenntartási támogatás, energiafelhasználási támogatás, átmeneti segély, adósságkezelési szolgáltatás, mozgáskorlátozotti kedvezmények, fogyatékossági támogatás, gyermekvédelmi támogatások stb.). Az Alkotmánybíróság egy korábbi határozatában úgy ítélte meg, hogy "[b]ár az Alkotmány 17. §-a tartalmazza az alkotmányossági szempontból is fontos rászorultsági elvet, de önmagában ez az elv sem teremti meg annak kényszerítő voltát, hogy a hadigondozotti ellátásnak ki kell terjednie a teljeskörű ingyenes gyógyszerellátásra" (1191/B/2005. AB határozat, ABH 2008. május, 781, 783.). Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a "térítésmentes gyógyszerhez jutás joga" az Alkotmány 17. §-a mellett sem az Alkotmány 70/D. §-ából, sem pedig 70/E. §-ából nem vezethető le.

A közgyógyellátottak a gyógyszerellátás tekintetében a hatályos jogszabályi környezetben különös állami gondoskodásban részesülnek. Annak megítélésére, hogy a jogalkotó által a gyógyszerkeret felső határaként meghatározott konkrét összeg megfelelőnek, elegendőnek tekinthető-e, az Alkotmánybíróságnak jelen esetben - még nem lévén beavatkozást igénylő "szélső esetről" szó - nincs lehetősége. Az igénybe vehető gyógyszerkeret összegszerű megállapítása a mindenkori lehetőségek mérlegelésével a jogalkotó feladata, a mérték meghatározása nem alkotmányossági kérdés.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/D. §-ára és 70/E. §-ára alapított, a Szoctv. 50/A. § (7)-(9) bekezdéseivel kapcsolatban előterjesztett bírói kezdeményezéseket elutasította.

Mivel a Szoctv. támadott rendelkezései alkotmányellenességét állító kezdeményezéseket az Alkotmánybíróság nem találta megalapozottnak, ezért az alkalmazási tilalom kimondására irányuló kérelmeket is elutasította.

2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az R. 12. számú mellékletével kapcsolatos azon kérelmet vizsgálta meg, mely szerint ellentétes a Ket.-tel - és így sérti az Alkotmány 35. § (2) bekezdését - az, hogy a melléklet alapján az egészségbiztosítási pénztár által adott szakhatósági állásfoglalást nem kell megindokolni.

2.1. Az Alkotmánybíróság megjegyzi mindenekelőtt a következőket. Az indítványozó bíró az R. 12. számú melléklete 2007. január 1. és december 31. napja között hatályos szövege alkotmányellenességének megállapítását kérte.

Az Alkotmánybíróság hatáskörébe főszabályként csak hatályos jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tartozik. Hatályon kívül helyezett, illetőleg módosított jogszabályi rendelkezés alkotmányosságának vizsgálatára csak a konkrét normakontroll két esetében - az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 38. § (1) bekezdése alapján benyújtott bírói kezdeményezés és 48. §-a alapján előterjesztett alkotmányjogi panasz alapján - van mód, mivel ezekben az esetekben alkalmazási tilalom kimondására van lehetőség (335/B/1990. AB végzés, ABH 1990,261.). Tekintve, hogy az indítvány bírói kezdeményezés, az Alkotmánybíróság a vizsgálatot az R.-nek az ügy bírósági elbírálása során hatályos rendelkezései tekintetében folytatta le.

2.2. Az R. 35. §-a úgy rendelkezik, hogy a közgyógyellátásra való jogosultság megállapítása iránti kérelemhez csatolni kell a havi rendszeres gyógyító ellátási szükségletekről a 10. számú melléklet alapján kiállított háziorvosi igazolást. Az igazoláson meg kell jelölni a külön jogszabályban meghatározottak szerint csak szakorvos által rendelhető (SZ jelzésű), és az első ízben csak szakorvos által rendelhető (J jelzésű) gyógyszereket. Ezt követően a TEP megvizsgálja az igazolás szakmai megalapozottságát (adott esetben adategyeztetés céljából megkeresi a háziorvost), és a 12. számú melléklet szerinti szakhatósági állásfoglalásban nyilatkozik az elismert havi rendszeres gyógyító ellátás térítési díjáról, külön megjelölve a gyógyszerek térítési díját. Mindezek alapján kétségtelen, hogy a szakhatósági állásfoglalás a benyújtott háziorvosi igazolás figyelembevételével, annak alapján kerül kialakításra. Ezt a tényt az R. 12. számú mellékletében található blanketta is rögzíti. Ugyanakkor az említett nyomtatvány szerint a szakhatósági állásfoglalás a közgyógyellátást kérelmező személyi adatain kívül kizárólag az elismert rendszeres gyógyító ellátási költség összegének beírására szolgáló táblázatot tartalmaz. A nyomtatvány alapján tehát a szakhatóság sem a háziorvosi igazolásban foglaltak elfogadása, sem annak részleges vagy akár teljes körű elutasítása esetében nem köteles döntése indokainak a feltüntetésére.

A Ket. 44. §-a alapján, amennyiben jogszabály elrendeli, hogy a határozat meghozatala előtt szakhatóság állásfoglalását kell beszerezni, akkor az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság döntésének meghozatalánál kötve van a szakhatóság állásfoglalásához. A szakhatóság hozzájárulását, a hozzájárulás megtagadását, illetve az egyedi szakhatósági előírást vagy feltételt, valamint ezek indokolását az ügyben érdemi döntésre jogosult hatóság - a közreműködő szakhatóság megnevezésével - határozatába foglalja [Ket. 45. § (1) bekezdés]. E rendelkezésekből - illetve a Ket. 72. § (1) bekezdéséből, mely szerint a határozat indokolásának tartalmaznia kell a szakhatósági állásfoglalás indokolását - egyértelműen következik a szakhatósági állásfoglalás érdemi indokolásának a kötelezettsége.

Az Alkotmánybíróság a 21/1997. (III. 26.) AB határozatban kifejtette, hogy "[a] közigazgatásra az a feladat hárul, hogy nagy tömegű ügyet nem csupán törvényesen, de rövid idő alatt bíráljon el. Ez csak akként lehetséges, ha a közigazgatási szervek széles körben élnek azokkal a törvényi felhatalmazásokkal, amelyek az eljárás egyszerűsítését és meggyorsítását lehetővé teszik (pl. távbeszélőn történő idézés, vagy a köztudomású tények bizonyításának mellőzése). (...) Az egyszerűsített döntéshozatal egyik válfaja, amikor a tömegesen előforduló, azonos típusú ügyekben a közigazgatási szerv e célra rendszeresített nyomtatványűrlapon vagy számítógép segítségével akként bocsátja ki az érdemi döntést, hogy az előre megfogalmazott szövegbe csak az adott ügy egyedi sajátosságainak megfelelő kiegészítő szövegrészeket írja bele. (...) Az Alkotmánybíróság azonban nyomatékosan rámutat: sem az Áe.-ben, sem a különös eljárási szabályokban foglalt, az úgynevezett egyszerűsített határozatra vonatkozó rendelkezések alkalmazása nem csorbíthatja az ügyfélnek az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogát. (...) a hatóság - amennyiben nem tartja teljesíthetőnek az ügyfél kérelmét, vagy nem fogadja el az ügyfél jogi érvelését - erre köteles döntésében külön kitérni, mind ténybelileg, mind jogilag alátámasztva elutasító döntését. Ha ugyanis nem ezt teszi, hanem - gyakorlatilag figyelmen kívül hagyva az ügyfél beadványát - a fizetési meghagyás ilyenkor is csupán a szokványos típusszöveget tartalmazza, az ügyfélnek formálisan megvan ugyan a jogorvoslathoz való joga, ám annak hatékony gyakorlása nehézségekbe ütközik. Az ügyfél ugyanis nem tudhatja, hogy pusztán adminisztratív mulasztásról van szó (azaz a közigazgatási szerv figyelmét elkerülte az ügyfél beadványa, ezért a hozott döntés valójában nem is érdemi elutasítás), illetőleg érdemi véleménykülönbség van az ügyfél és az eljáró közigazgatási szerv között, s az utóbbi esetben melyek azok a tényállási elemek vagy jogi érvek, amelyek a hatóság szerint nem teszik lehetővé az ügyfélre kedvező döntés meghozatalát." (ABH 2001, 103, 105-106.) Mindezekre figyelemmel az Alkotmánybíróság hivatkozott határozatának rendelkező részében - az egyszerűsített határozati formát alkalmazó közigazgatási szervekre kiterjedő érvénnyel - alkotmányos követelményt állapított meg, kimondta, hogy "az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésén és 57. §-ának (5) bekezdésén alapuló alkotmányos követelmény, hogy amennyiben a közigazgatási szerv az ügyfél kérelmét elutasítja, vagy az ügyfél jogi érvelését nem fogadja el, a hozott döntés akkor is tüntesse fel az elutasítás indokait, ha a határozatot nyomtatványűrlapon (pl. fizetési meghagyás kibocsátásával) adták ki."

A korábbi ügy és a jelen ügy között az Alkotmánybíróság annyiban lát különbséget, hogy a korábban vizsgált jogszabályi rendelkezés bár megállapította az egyszerűsített határozat tartalmi elemeit, nem zárta ki a hatóság esetleges elutasító döntése indokainak a feltüntetését. A korábbi ügyben ezért alkotmányellenességet nem állapított meg az Alkotmánybíróság, elegendőnek tartotta, hogy határozata rendelkező részében alkotmányos követelményt fogalmazzon meg az elutasító döntés indokolására vonatkozóan. Jelen esetben ugyanakkor a támadott szabályozás egy olyan blankettát tartalmaz, amely egyértelműen kizárja egy adott hatósági döntés (konkrétan a TEP szakhatósági állásfoglalásának) indokolását. Így pedig közvetve azt is, hogy a szociális hatóság a gyógyszerkeret megállapítására vonatkozó döntését indokolni tudja. Ennek megfelelően a másodfokú szakhatóságnak nincs lehetősége érdemben felülbírálni az állásfoglalás megalapozottságát, a bíróság pedig a másodfokú szociális hatóság szakhatósági állásfoglalásra alapított döntésének érdemi felülvizsgálatát nem tudja elvégezni.

A Ket. 13-14. §-ait tekintve megállapítható, hogy a közgyógyellátási kérelem elbírálása terén a szakhatóság közreműködésére vonatkozóan a Ket. idézett, a szakhatóság állásfoglalás-indokolási kötelezettségére vonatkozó általános rendelkezéseitől való eltérésre nincs lehetőség. Tekintettel arra, hogy az R. 2007. január 1. és december 31. napja között hatályos 12. számú melléklete a Ket.-ben foglaltakba - tehát magasabb szintű jogszabályba - ütköző rendelkezést tartalmazott, megállapítható, hogy az sértette az Alkotmány 35. § (2) bekezdését.

Az Abtv. 43. § (1) bekezdése értelmében az alkotmányellenes jogszabályt az Alkotmánybíróság határozatának a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni. Az Abtv. 43. § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy az alkotmányellenessé nyilvánítás és megsemmisítés nem érinti a határozat közzététele előtt létrejött jogviszonyokat. Az Abtv. 43. § (4) bekezdése viszont lehetővé teszi, hogy az Alkotmánybíróság eltérően dönthessen az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezése vagy konkrét esetben történő alkalmazhatósága kérdésében. Ebben az ügyben folyamatban lévő eljárás felfüggesztése mellett az eljáró bíró kezdeményezte az alkotmányellenesség megállapítását. Az Alkotmánybíróság a magasabb szintű jogszabályba ütközés miatt alkotmányellenesnek ítélt rendelkezést, mivel azt időközben módosították, nem semmisíthette meg. Mindazonáltal megállapítható volt, hogy a felperes gyógyszerkeretét megállapító hatósági határozat jogszerűségének megítélését a szakhatósági állásfoglalás indokolásának hiánya lehetetlenné teszi az érintett bíróság számára. Ezért az Alkotmánybíróság - a jogbiztonság követelményére, valamint az indítványozó különösen fontos, méltányolható érdekére figyelemmel - az alkalmazási tilalom tekintetében helyt adott a bírói kezdeményezésnek, és az Abtv. 43. § (4) bekezdése alapján úgy rendelkezett, hogy a konkrét ügyben - a Zala Megyei Bíróság előtt 7.K.20.390/2008. szám alatt folyamatban lévő perben - kizárja az R. 2007. január 1. és december 31. napja között hatályos 12. számú mellékletének alkalmazhatóságát.

A határozat Magyar Közlönyben történő közzétételét az Alkotmánybíróság az alkotmányellenesség megállapítására tekintettel rendelte el.

Dr. Paczolay Péter s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lévay Miklós s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Trócsányi László s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1104/B/2008.