676/E/2000. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról az Alkotmány 17. §-ával és 70/E. §-ával összefüggésben
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára és megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 17. §-ával és 70/E. §-ával összefüggésben előterjesztett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kéri az Alkotmánybíróságtól, mivel szerinte az Alkotmány 17. §-ában használt "rászorulók" kifejezést semmilyen törvényi rendelkezés nem definiálja pontosan.
Hasonlóan az előbbihez, sérelmezi, hogy az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdése állampolgári jogon garantálja a "megélhetéshez szükséges ellátást", nincsen azonban olyan jogszabály, ami meghatározná ezt a fogalmat.
Indítványozza továbbá az Alkotmány 70/E. §-ára hivatkozva annak kimondását, hogy ha a ténylegesen kapott ellátás - mely a társadalombiztosítás útján és más szociális intézményeken keresztül valósul meg - nem elégséges a megélhetéshez szükséges ellátáshoz, úgy azt az állampolgár egészíthesse ki más szociális intézményeken keresztül.
A fogalmak pontos meghatározását azért tartja fontosnak, mert ennek hiányában nem érvényesítheti az Alkotmány 70/K. §-a által biztosított jogát, mivel a keresetlevélben nem tudja pontosan meghatározni sem a jogsérelmet, sem a másik peres felet.
II.
Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
"70/K. § Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelességek teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. "Az Alkotmánybíróságnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatára irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § e) pontja, 21. § (4) bekezdése és a 49. §-a szabályozza. Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében: "Ha az Alkotmánybíróság hivatalból, illetőleg bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére." Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint azonban a jogalkotó szerv jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha az alkotmányellenes helyzet - a jogi szabályozás iránti igény - annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton avatkozott bizonyos életviszonyokba, és ezáltal az állampolgárok egy csoportját megfosztotta alkotmányos jogai érvényesítésének lehetőségétől [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg akkor is, ha alapjog, alkotmányos elv érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.]." (799/E/1998. AB határozat, ABH 2001, 1011, 1013.)
"Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABK 1998. május, 222, 225.]. A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." [4/1999. (III. 31.) AB határozat, ABH 1999, 52, 56-57.]
Az Alkotmány 17. §-ában foglalt szociális intézkedésekkel kapcsolatban "az Alkotmánybíróság több határozatában is kifejezésre juttatta, hogy az "általános rendelkezések" körében található tétel vizsgálata az "alapvető jogok és kötelezettségek" körében fellelhető alkotmányos rendelkezések tükrében - éppen azokkal mutatott szoros összefüggése miatt - végzendő el" [3/D/1998. AB határozat, ABH 1999, 642, 644.]. Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ának értelmezésénél nem tért ki külön a 17. § rendelkezéseire.
Az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-át számos határozatában a jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló hatáskörében eljárva értelmezte és bontotta ki annak tartalmát. A szociális biztonsághoz való jog - az Alkotmánybíróság eddigi értelmezéseiben - olyan ellátórendszer kiépítésére, működtetésére irányuló állami kötelezettséget jelent, amely biztosítja az ellátáshoz való jognak azt az alkotmányos minimumát, amely az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához elengedhetetlen.
Az Alkotmánybíróság a 32/1998. (VI. 25.) AB határozatában alkotmányos követelményként mondta ki, hogy az ellátási minimum alkotmányos mércéje az emberi méltósághoz való jog megvalósulása. A megélhetési minimum biztosításából azonban konkrétan meghatározott részjogok, mint alkotmányos alapjogok nem vezethetők le. A szociális jogok esetében az ellátórendszer részjogosítványai összességének, illetőleg egy adott, konkrét ellátási formának az egyéb juttatásokkal együttesen kell megfelelnie az általános mércének, az emberi méltósághoz való jog megvalósulásának. (ABH 1998, 251, 254.)
Az Alkotmánybíróság - az Alkotmány rendelkezéseit értelmező hatáskörében eljárva - mondta ki: "[a]z alkotmányossági mérce ezzel - az emberi méltósághoz való jog bevonása folytán -a 70/E. § (1) bekezdésének elvontságából (szociális ellátórendszer fenntartása a megélhetéshez szükséges ellátás biztosítására) a minőség tekintetében is konkréttá vált: a szociális intézményrendszer keretében nyújtandó ellátásnak olyan minimumot kell nyújtania, hogy az biztosítsa az emberi méltósághoz való jog megvalósulását." [42/2000. (XI. 8.) AB határozat, ABH 2000, 329, 334.] Az Alkotmány 70/E. §-ában meghatározott szociális biztonsághoz való jog tehát - az emberi méltósághoz való jog megvalósulásának alkotmányos követelménye által meghatározottan - jelenti az emberi státus, az emberi létfeltételek mindazon összetevőit (segélyezési, ellátási, gondozási formákat), amelyeket az állam a törvényalkotás útján biztosítani köteles. Ennek megfelelően a jogalkotó számára a törvények szabályozásának elfogadása során az a kötelezettség fakad, hogy a betegségük, rokkantságuk miatt erre rászorulók részére a megélhetéshez szükséges ellátást a szociális intézmények rendszerével biztosítsa. A törvényhozónak az ellátási formákat gazdasági, intézményi, egészségügyi és más szempontokra figyelemmel, az emberi méltósághoz való jog sérelme nélkül kell kialakítania. Az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit, a szociális gondoskodás, az ellátás jogintézményeit és mértékét az Alkotmány nem határozza meg. "Az alkotmányi előírások megvalósítása - számos feltételtől függően - változó és folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat." (1588/B/1991. AB határozat, ABH 1994, 510, 511.)
E szabadságot azonban korlátozhatja a társadalom mindenkori helyzete, s végső soron határait megszabják az Alkotmány rendelkezései. A jogalkotó tehát a gazdaság helyzetére, az ellátó rendszerek teherbírására tekintettel alakíthatja a szociális ellátások körét, mindaddig, amíg valamely az Alkotmányban rögzített elv (pl. a diszkrimináció tilalmának elve) nem sérül. Az Alkotmánynak tehát a 17. § és a 70/E. §-ai általános jelleggel nevesítik az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelezettségeit (szociális ellátórendszer fenntartása), de nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez vagy életszínvonal fenntartásához. Az Alkotmány a szociális ellátó rendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat nem határozza meg. Az egyes ellátások feltételeit, mértékét és ennek megfelelően - az esetenként eltérő -rászorultság és megélhetéshez szükséges ellátás tartalmát a külön törvények határozzák meg (pl.: a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény, a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény). A szociális biztonság megvalósulása érdekében alkotott jogszabályok és egyéb jogi eszközök határozzák meg tehát, hogy a szociális gondoskodást megvalósító szolgáltatásokból, juttatásokból stb., mely feltételek megléte esetén, mely személyi kör részesülhet. Ezen keresztül konkretizálódik az Alkotmány 17. § és a 70/E. §-aiban általánosan előírt állami kötelezettség. Az Alkotmánybíróság a fentiekre figyelemmel hangsúlyozza, hogy a jogszabály, illetve a jogalkotó szabadon határozhatja meg a rászorultaknak járó ellátás feltételeit és mértékét is, mindaddig amíg ezek a feltételek más alkotmányos rendelkezéseket nem sértenek.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az alkotmányossági kifogás nem megalapozott. Az Alkotmány a jogalkotó számára iránymutatást ad, amiben általános követelményeket fogalmaz meg, viszont az általános követelményeket a jogalkotó tölti ki konkrét, pontos előírásokkal, meghatározásokkal.
2. Az Alkotmány 17. §-ával és a 70/E. §-ával kapcsolatban az indítványozó által hivatkozott másik alkotmányi rendelkezéshez, az Alkotmány 70/K. §-ához kapcsolódóan az Alkotmánybíróság egyik korábbi határozatában már kifejtette: "az Alkotmány 70/K. §-a alapjogsérelmek esetére bírósági hatáskört megállapító szabály. Ez nem jelenti azt, hogy minden, állampolgári kötelesség teljesítésével kapcsolatban hozott állami döntés elleni kifogás közvetlenül a 70/K. § alapján bíróság előtt érvényesíthető, függetlenül attól, hogy az adott esetre vannak-e külön eljárási rendelkezések, és annak melyek az alkotmányos korlátai." [46/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 260, 267-268.] Ugyanez az elv érvényesül az Alkotmány 70/K. §-a első fordulatának a vonatkozásában is, mely szerint az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények bíróság előtt érvényesíthetők. Az Alkotmány 17. §-a és a 70/E. §-a is kimondja, hogy az állam szociális intézményein keresztül gondoskodik a rászorulókról, vagyis a társadalombiztosítás és egyéb szervek fenntartásával és működtetésével. A jogérvényesítéshez való jog jelen esetben azt jelenti, hogy amennyiben az állam által az Alkotmány 70/E. §-ában vállalt kötelezettség realizálására létrehozott, fenntartott szervek határozataikban jogsértően járnak el, úgy azok ellen az érintett bírósághoz fordulhat. Mivel a társadalombiztosítás és egyéb szociális intézmények határozatai államigazgatási határozatnak minősülnek, azok bíróság előtt megtámadhatók.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság az Alkotmány 17. §-ára és a 70/E. §-ára vonatkozó, jogalkotói mulasztásból eredő alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2005. január 25.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró