462/B/2002. AB határozat
a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 23. § (1) bekezdésének d) pontja, valamint a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) Korm. rendelet 1. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény 23. § (1) bekezdésének d) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) Korm. rendelet 1. § (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó alkotmányellenesnek, az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésébe ütközőnek véli a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: Fot.) 23. § (1) bekezdése d) pontjában, valamint a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) Korm. rendelet (a továbbiakban: R.) 1. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezéseket. Az indítványozó a Fot. és az R. támadott szabályai folytán a hátrányos megkülönböztetést abban látja, hogy a vizsgálni kért rendelkezések a mozgáskorlátozottaknak azt a csoportját, akik a helyváltoztatáshoz nem használnak semmiféle segédeszközt (így az indítványozót is) kirekesztik a fogyatékossági támogatásból.
Az Alkotmánybíróság eljárása során beszerezte az egészségügyi, szociális és családügyi miniszter véleményét.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványozó által megjelölt szakasza:
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül.
(2) Az embereknek az (1) bekezdés szerinti bármilyen hátrányos megkülönböztetését a törvény szigorúan bünteti."
2. Az Alkotmánynak az Alkotmánybíróság által figyelembe vett további rendelkezései:
"17. § A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."
"70/A. § (3) A Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti."
"70/E. § (1) A Magyar Köztársaság állampolgárainak joguk van a szociális biztonsághoz; öregség, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibájukon kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén a megélhetésükhöz szükséges ellátásra jogosultak.
(2) A Magyar Köztársaság az ellátáshoz való jogot a társadalombiztosítás útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg."
3. A Fot. indítvánnyal támadott rendelkezése:
"23. § (1) Fogyatékossági támogatásra az a 18. életévét betöltött súlyosan fogyatékos Magyarországon élő magyar állampolgár, továbbá bevándorlási engedéllyel rendelkező külföldi, valamint a magyar hatóságok által menekültként elismert azon személy jogosult, akinek
(...)
d) a mozgásrendszer károsodása, illetőleg funkciózavara miatt helyváltoztatása a külön jogszabályban meghatározott segédeszköz állandó és szükségszerű használatát igényli (mozgásszervi fogyatékos)".
4. Az R. indítvánnyal támadott rendelkezése szerint:
"1. § (4) A Fot. 23. § (1) bekezdése d) pontja alkalmazása során mozgásszervi fogyatékosnak azt a személyt kell tekinteni, aki helyváltoztatáshoz az állapota miatt az 1. számú melléklet 4. pontjában meghatározott segédeszköz állandó és szükségszerű használatát igényli, ideértve azt a mozgásszervi okból állandó jelleggel ágyhoz kötött személyt is, aki a segédeszköz használatára állapota vagy állapotrosszabbodása miatt nem képes."
5. Az R. 1. számú melléklete 4. pontjának szövege:
"4. Mozgásszervi fogyatékosnak kell tekinteni azt a személyt, akinek a mozgásrendszer károsodása vagy funkciózavara miatt a helyváltoztatása az alább felsorolt segédeszközök állandó és szükségszerű használatát igényli:
a) végtag protézisek
aa) alsó végtag protézisek (egy végtagra)
- lábszárcsonkra
- combcsonkra
- csípőízületi csonkra
- alsó végtag fejlődési rendellenességeire,
ab) felső végtag protézisek (mindkét végtagra)
- alkarcsonkra
- felkarcsonkra
- vállcsonkra,
ac) felső végtag protézisek (egy végtagra)
- alkarcsonkra
- felkarcsonkra
- vállcsonkra,
feltéve, hogy a másik felső végtag is olyan mértékben bénult, csonkolt vagy deformált, hogy az a manipulációs képességet jelentős mértékben korlátozza;
b) ortézisek
ba) alsó végtag ortézisek (mindkét végtagra)
- alsó végtag izomzatának bénulása esetén dinamikus rögzítéssel ortézisek,
- járógépek,
bb) felső végtag ortézisek (mindkét végtagra)
- felső végtag izomzatának bénulása esetén,
bc) egy alsó és egy felső végtag ortézis,
bd) egy felső végtag ortézis, feltéve, hogy a másik felső végtag is olyan mértékben bénult, csonkolt, vagy deformált, hogy az a manipulációs képességet jelentős mértékben korlátozza,
be) egy végtag ortézis és gyógyászati segédeszköznek minősülő gerinc ortézis;
c) személyes mozgás nem testen viselt eszközei ca) egy karral működtetett járóeszközök
- hónalj- és könyökmankók, abban az esetben, ha az igénylő protézis vagy ortézis állandó használatára az állapotából következően nem képes,
- könyökmankók, abban az esetben, ha az igénylőnek mindkét alsó végtag bénulása, illetve azok súlyos deformitása, vagy a végtagok egymástól eltérő rövidülése miatt nehéz ortopéd cipőt kell viselnie, amennyiben a végtagok súlyos sérülése a végtag térfogat, és ezáltal az izomerő jelentős csökkenését okozza,
- háromlábú támbot, abban az esetben, ha az igénylőnek féloldali bénulása van és a nem bénult oldal alsó végtagján ortézist kell viselnie,
cb) kerekesszékek (ideértve az olyan helyváltoztatást szolgáló eszközt is, amely valamilyen életfunkciót fenntartó készülékhez kötött)
- kézi meghajtású
- elektromos kerekesszék.
Mozgásszervi fogyatékosnak kell tekinteni azt a személyt is, akinek mindkét felső végtagja a manipulációs képességet olyan jelentős mértékben korlátozóan bénult, csonkolt, deformált vagy torzult, amely önmagában vagy műtéti korrekcióval alkalmas lehet alapfunkciók elvégzésére, de a felső végtag protézis használata esetén e funkciók ellátására már nem lenne képes."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az Alkotmánybíróság már számos határozatában foglalkozott a szociális jogok alkotmányosságának kérdéskörével. Ennek során az Alkotmánybíróság az 553/B/1994. AB határozatában hangsúlyozta: "A szociális intézkedésekre vonatkozó, az Alkotmányban különböző helyeken szereplő szabályok az Alkotmánybíróság értelmezése szerint is szorosan összetartoznak. Így az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján az Alkotmány 17. §-ában foglalt szociális biztonságra vonatkozó tétel, a diszkrimináció tilalmát kimondó és az esélyegyenlőségre vonatkozó rendelkezésekre [Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bek.], valamint a szociális jogok problémájára általában irányadó 70/E. §-ra figyelemmel kapott értelmezést, mindenkor az ún. szerzett jogok védelmére is tekintettel." (ABH 1997. 773., 779.)
Az Alkotmánybíróság - elsőként az 1588/B/1991. AB határozatában (ABH 1994. 510., 511.) - kiemelte, hogy a hivatkozott rendelkezések az állampolgárok védelmét és a róluk való gondoskodást kötelezővé teszik. Ugyanakkor megállapította, hogy "[a]z alaptörvény azonban a védelem és a gondoskodás jogintézményeit és mértékét részletesen nem tartalmazza. Az alkotmányi előírások megvalósítása - számos feltételtől függően - változó és folyamatos törvényhozási, jogalkalmazási, önkormányzati és társadalmi feladat." (ABH 1994. 510., 511.)
Az Alkotmánybíróság a szociális biztonsághoz való joggal összefüggésben az 553/B/1994. AB határozatában azt is kifejtette, hogy "[a]z Alkotmány 70/E. § (2) bekezdéséből csak az következik, hogy az állam - a polgárok megélhetéséhez szükséges ellátáshoz való jogaik realizálása érdekében - társadalombiztosítási és szociális intézményi rendszert köteles létrehozni, fenntartani és működtetni. A 70/E. §-ban foglaltak általános jelleggel nevesítik az államnak a polgárok szociális biztonsága tekintetében fennálló kötelességeit, de nem jelentenek alanyi jogot egy bizonyos meghatározott jövedelem megszerzéséhez vagy életszínvonal fenntartásához. Ugyanez a megállapítás értelemszerűen vonatkozik a szociális juttatások, kedvezmények körére is." (ABH 1997. 773., 779-780.)
Az Alkotmánybíróság több határozatában [pl.: 32/1991. (VI. 6.) AB határozat, ABH 1991. 146., 163.; 553/B/1994. AB határozat, ABH 1997. 773., 780.] kifejtette azt is, hogy a szociális juttatások, járadékok mértéke alapvetően a nemzetgazdaság teherbíró képességének és számos egyéb tényezőnek a függvénye. Az Alkotmánybíróság töretlen gyakorlata szerint az alkotmányi feladatok és a szociális jogok megvalósítása eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez. "Alkotmányossági probléma abban a határesetben keletkezhet, ha az állam beavatkozása, vagy - gyakrabban - az állam mulasztása az Alkotmányban előírt feladat teljesítését, vagy valamely védett intézmény, illetőleg jog megvalósulását nyilvánvalóan lehetetlenné teszi; e minimális követelmény felett azonban - más alapjog sérelmét kivéve - nincs alkotmányi ismérv az államcélt vagy szociális jogot szolgáló jogszabályok alkotmányosságának minősítésére." [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994. 134., 140.]
Az indítványozó a kifogásolt szabályozások alkotmányellenességét abban látja, hogy a jogalkotó - azzal, hogy a fogyatékossági támogatásra jogosultak köréből kizárja - hátrányosan különbözteti meg azokat a mozgáskorlátozottakat, akiknek a helyváltoztatáshoz nem kell segédeszközt használniuk.
Az Alkotmánybíróság elsőként arra kíván rámutatni, hogy a megkülönböztetés tilalma arra vonatkozik, hogy a jognak mindenkit egyenlőként - egyenlő méltóságú személyként - kell kezelnie, vagyis az emberi méltóság alapjogán nem eshet csorba. Jelen esetben a jogalkotó a fogyatékossági támogatás megalkotásával a Fot. általános indoklása szerint a fogyatékos személyek esetében "hátrányaik kompenzálásával" "a társadalom legfőbb célja az lehet, hogy (...) hozzájáruljon esélyeik kiegyenlítéséhez." A fogyatékossági támogatásról szóló jogszabályok megalkotásával az állam az érintettek esélyegyenlőségét kívánta elősegíteni, a támogatás, tehát az objektíve meglévő hátrányok mérséklését célozza. A jogalkotó a támadott rendelkezésekben az ún. pozitív diszkrimináció alkalmazásával törekszik a súlyosan fogyatékos személyek esélyegyenlőségét megvalósítani.
Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott a jogegyenlőség kérdésével. Ennek során az Alkotmánybíróság azt is kifejtette, hogy a jogegyenlőség nem jelenti a természetes személyek jogon kívüli szempontok szerinti egyenlőségét is. Az ember, mint biológiai és társadalmi lény - egészségi állapota, képzettsége, kereseti viszonyai stb. szerint - különbözhet és ténylegesen különbözik is más emberektől. (Pl.: 553/B/1994. AB határozat, ABH 1997. 773., 780.)
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az azonos méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és esélyeket mindenki számára (mennyiségileg is) egyenlően osszák el. De ha valamely - az Alkotmányba nem ütköző - társadalmi cél vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkrimináció nem tekinthető alkotmányellenesnek. [Pl. 9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990. 46., 48-49.] Ugyanebben a határozatában az Alkotmánybíróság kifejtette azt is, hogy "[a] pozitív diszkrimináció korlátjának a tágabb értelemben leírt, tehát az egyenlő méltóságra vonatkozó megkülönböztetés tilalma, illetve az Alkotmányban pozitívan megfogalmazott alapjogok tekintendők." (ABH 1990. 49.)
Az Alkotmánybíróság számos határozatában utalt továbbá arra, hogy az alkotmányi feladatok és a szociális jogok megvalósítása eszközei és mértéke tekintetében a jogalkotó viszonylag nagy szabadságot élvez. Ezért az Alkotmánybíróság jelen indítvány vizsgálata során megállapította, hogy önmagában nem eredményez alkotmányellenességet az, ha a jogalkotó - a nemzetgazdaság teherbíró képességére tekintettel - a fogyatékosok különböző csoportjai közül a fogyatékosság súlyossága, az egészségkárosodás mértéke alapján tesz különbséget a támogatásra való jogosultság alanyi körének meghatározásakor.
Az Alkotmánybíróság a 422/B/1991. AB határozatában azt is kifejtette, hogy az Alkotmány, illetve annak 70/A. § (3) bekezdése konkrét intézkedéseket nem határoz meg. Az esélyegyenlőtlenség kiküszöbölését célzó törvényi intézkedéseknek széles skálája van, s a különböző szabályozási módok közül a jogalkotó - az Alkotmány rendelkezéseit tiszteletben tartva - szabad belátása szerint választhat. (ABH 1992. 471., 472., ugyanilyen értelemben 2100/B/1991. AB határozat, ABH 1992. 554., 557.; 581/B/1990. AB határozat, ABH 1992. 645., 646; 1588/B/1991. AB határozat, ABH 1994. 510., 512.; 652/G/1994. AB határozat, ABH 1998. 574., 577.) Emellett a különböző társadalmi csoportok esélyeinek egyenlőségét nem egy-egy jogszabály vagy állami intézkedés, hanem jogszabályok és állami intézkedések rendszere révén lehet biztosítani, illetve az állam ilyen módon járulhat hozzá az esélyegyenlőség megteremtéséhez vagy legalábbis az egyenlőtlenségek csökkentéséhez. (725/B/1991. AB határozat, ABH 1992. 663., 664; 553/B/1994. AB határozat, ABH 1997. 773., 783.) Az Alkotmánybíróság az 553/B/1994. AB határozatában hangsúlyozta továbbá, hogy "[a]z Alkotmány 70/A. § (3) bekezdéséből nem következik, hogy a jogegyenlőség biztosítása a különböző hátrányos csoportok számára azonos és egyenlő támogatást jelent." (ABH 1997. 783.)
A fentiekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Fot. és az R. támadott rendelkezése nem sértik az Alkotmány 17. §-át, valamint nem eredményeztek sem az Alkotmány 70/A. § (1) és (3) bekezdésének, sem az Alkotmány 70/E. §-ának a sérelmét. Ezért az indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
Budapest, 2002. december 17.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró