27/2000. (VII. 6.) AB határozat

Budapest Főváros Belváros-Lipótváros Önkormányzatának a Budapest V. ker. Középső Belváros Keleti Rész I. ütem részletes rendezési tervének elfogadásáról szóló 10/1997. (IV. 18.) rendelete alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendeleti előírások alkotmányellenessége utólagos megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Budapest Főváros Belváros-Lipótváros Önkormányzatának a Budapest V. ker. Középső Belváros Keleti Rész I. ütem részletes rendezési tervének elfogadásáról szóló 10/1997. (IV. 18.) rendelete 4. § (2) bekezdés első és második mondata alkotmányellenes, ezért ezeket a rendelkezéseket megsemmisíti.

2. Az Alkotmánybíróság megállapítja: a belváros-lipótvárosi önkormányzat 10/1997. (IV. 18.) rendelete 4. § (4) bekezdése alkalmazásánál - az Alkotmány 13. §-ára figyelemmel - alkotmányos követelmény, hogy a rendelet hatályba lépésének időpontjában lakás céljára használt földszinti ingatlanok további lakáscélú hasznosításának korlátozására csak a tulajdonvédelem alkotmányos garanciái mellett kerülhet sor.

3. Az Alkotmánybíróság a belváros-lipótvárosi önkormányzat 10/1997. (IV. 18.) rendelete 4. § (4) bekezdés első mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

I.

Az indítványozó Budapest Főváros Belváros-Lipótváros Önkormányzatának a Budapest V. ker. Középső Belváros Keleti Rész I. ütem részletes rendezési tervének elfogadásáról szóló 10/1997. (IV. 18.) rendelete (a továbbiakban: Ör.) 4. § (2) bekezdés első, második és harmadik mondata, a 4. § (3) bekezdés második mondata és a 4. § (4) bekezdés első mondata alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Álláspontja szerint a támadott rendelkezések az üzletek működéséről és a belkereskedelmi tevékenység folytatásának feltételeiről szóló 4/1997. (I. 22.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Korm. r.) előírásaival ellentétesen szabályozzák az üzletek működésének engedélyezését. Az indítványozó úgy vélekedett, hogy az Ör. 4. § (2) és (3) bekezdése diszkrecionális jogkört biztosít az önkormányzatnak az üzletek működési engedélye megadásánál és ezáltal korlátozza a polgárok kereskedelmi tevékenységét.

Az indítványban megfogalmazottak alapján az Ör. 4. § (4) bekezdése - azzal, hogy megtiltja a lakófunkciót a rendezési területen lévő lakások földszinti helyiségeiben - sérti a magántulajdon zavartalan, rendeltetésének megfelelő használatát. Az indítványozó arra hivatkozott, hogy az Ör. támadott előírásai ellentétesek az Alkotmány 8. és 9. §-ával, valamint a Korm. r.-tel.

Belváros Lipótváros Önkormányzata az 5/1998. (III. 30.) rendeletével (a továbbiakban: Ör.1.) az Ör.-t módosította, s a 4. § (2) bekezdés harmadik mondatát, valamint a 4. § (3) bekezdés második mondatát hatályon kívül helyezte.

Az indítványozó 1998. április 28-án kelt újabb indítványában arra hivatkozott, hogy a Belváros-Lipótvárosi Önkormányzat az Ör. 4. § (2) bekezdés utolsó mondatát, valamint a 4. § (3) bekezdést hatályon kívül helyezte, s az általa korábban kifogásolt és hatályon kívül nem helyezett rendeleti előírások alkotmányossági vizsgálatát kérte.

Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította, hogy az Ör. 4. § (2) bekezdés utolsó mondatának hatályos szövege nem azonos az indítványozó által korábban kifogásolt szövegezéssel, a 4. § (3) bekezdésének pedig csupán egy mondatát helyezte hatályon kívül az Ör.1.

Az Ör.-nek az Ör.1.-gyel történő módosítására és az indítványok tartalmi ellentmondásaira tekintettel az Alkotmánybíróság végzéssel hívta fel az indítványozót, hogy nyilatkozzon az indítvány fenntartására vonatkozóan.

Az indítványozó az Ör. 4. § (2) bekezdés első és második mondata, valamint a (4) bekezdés első mondata alkotmányellenessége megállapítását és megsemmisítését illetően tartotta fenn kérelmét.

II.

Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következőkre alapozta:

1. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint "a helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal". A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 16. § (1) bekezdése pedig előírja, hogy "a képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot".

A Korm. r. - amely a preambulumában foglaltak szerint a belkereskedelemről szóló 1978. évi I. törvény 40. §-ában foglalt felhatalmazás alapján állapít meg rendelkezéseket - 2. § (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy a kereskedő (a Korm. r.-ben meghatározott kivételekkel) csak az e rendelet 2. sz. mellékletében meghatározott működési engedéllyel rendelkező üzletben folytathat kereskedelmi tevékenységet. A Korm. r. 5. § (1) bekezdésének megfelelően "a jegyző a 3. § (2) bekezdésében és a 4. §-ban előírt okiratok, hozzájárulások, engedélyek megléte esetén köteles kiadni az 1. számú mellékletben meghatározott üzletkörre vonatkozó 2. számú melléklet szerinti működési engedélyt".

Az Ör.-nek "A rendelet hatálya" című, 1. § (1) bekezdése szerint a "jelen előírások hatálya a Budapest V. kerület József Attila utca-Bajcsy-Zsilinszky út-Károly körút-Gerlóczy utca-Pilvax köz-Petőfi Sándor utca-Bécsi utca által határolt területre terjed ki". A 4. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy "a terv területe kizárólag intézményi, lakó és közpark funkció számára használható fel, kiszolgáló közterületekkel".

A 4. § (2) bekezdésének az indítványozó által támadott rendelkezése a következőket írja elő: "Az intézményi funkciók közül előnyben kell részesíteni a Belvárosnak (a tervezési területen) az exkluzív jellegű üzleti és társasági életben betöltött központi szerepkörét. Az exkluzivitás a szolgáltatás magas színvonalát és különlegességét jelenti."

A Korm. r. és az Ör. bemutatott rendelkezése összevetéséből kitűnik, hogy az Ör. idézett szabályozása az "előnyben kell részesíteni" megállapítással rendkívül széles, lényegét tekintve diszkrecionális mérlegelési jogkört biztosít a jegyzőnek, aki a működési engedélyek kiadásáról hatósági eljárás keretében dönt.

Az Alkotmánybíróság már több döntésében - így a 4/2000. (III. 17.) AB határozat ban is - megsemmisítette az olyan tartalmú szabályozást, amely szerint a jogalkalmazó minden normatív korlátozás nélkül hozhatja meg döntését. [ABK 2000. április, 66-68.] Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint pedig az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiság szerves részét alkotó jogbiztonság sérelmének minősül az olyan jogszabályi előírás is, amely nem világos, nem egyértelmű, hatását tekintve pedig kiszámíthatatlan. [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77, 84, 94.]

A vizsgált Ör. alkotmányossága megítélésénél nem hagyható figyelmen kívül az a körülmény sem, hogy a belváros-lipótvárosi önkormányzatnak nem volt hatásköre az üzletek működési engedélye kiadásánál újabb, a Korm. r.-ben meghatározottakon túlterjeszkedő feltételek megállapítására. A Korm. r. 5. § idézett (1) bekezdése és a kapcsolódó előírások szerint a jegyző a Korm. r.-ben előírt okiratok, hozzájárulások, engedélyek (kereskedelmi tevékenység végzésére jogosító okirat, az üzlethelyiség használatára való jogosultságot igazoló okirat hiteles másolata, a Korm. r. 4. §-a szerinti előzetes szakhatósági hozzájárulások, valamint, ha a tevékenység gyakorlását jogszabály más hatóság engedélyéhez is köti, az engedély hiteles másolata) megléte esetén a működési engedélyt köteles kiadni.

Az engedélyezésnél a diszkrecionális döntésalkotást lehetővé tevő, az "előnyben részesítés" kötelezettségére utaló rendelkezés megalkotására törvényi felhatalmazás és hatáskör hiányában, az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelmével került sor. A kereskedelmi, a gazdaságpolitikai megfontolások jogi feltételként történő előírása ugyanis értelmezhetetlen; a jogalkalmazó parttalan, normatív szabályozáshoz nem kötött mérlegelési lehetősége pedig a jogbiztonság hiányát eredményezheti. Mivel a vázoltak alapján az Alkotmánybíróság az Ör. 4. § (2) bekezdésének a Korm. r. előírásaival való ütközését is megállapította, ezért a rendelkező részben megjelölt előírásokat alkotmányellenesnek minősítette és megsemmisítette.

2. Az Ör. 4. § (4) bekezdése a következőket állapítja meg: "Lakófunkció az épületek földszintjén nem lehet. Új lakások csak teljes összkomforttal alakíthatók ki."

Az Ötv. 63/C. § (1) bekezdés első mondata szerint "a közgyűlés a főváros egységes településpolitikájának biztosítása érdekében - a Kormány és a kerületi képviselő-testületek véleményének kikérésével - meghatározza a főváros általános rendezési tervét, a főváros városfejlesztési és városrehabilitációs programját". E § (2) bekezdése pedig így rendelkezik: "A kerületi képviselő-testület - a főváros általános rendezési terve szerint, annak keretei között - a kerület egészére meghatározza a kerület részletes fejlesztési programját, a kerületi alaptervet, a kerület részletes rendezési tervét és azok szabályozási előírásait."

Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ét.) 13. § (1) bekezdése a helyi építési szabályzatra vonatkozó alapvető jelentőségű előírást tartalmaz: "Az építés helyi rendjének biztosítása érdekében a települési önkormányzatnak az országos szabályoknak megfelelően, illetve az azokban megengedett eltérésekkel a település közigazgatási területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek védelmével kapcsolatos, a telkekhez fűződő sajátos helyi követelményeket, jogokat és kötelezettségeket helyi építési szabályzatban kell megállapítania."

A 13. § (2) bekezdés b) pontjának megfelelően a helyi építési szabályzatnak rendelkeznie kell a beépítésre szánt területek, illetőleg az azokon belüli egyes területrészek (építési övezetek) behatárolásáról, azok felhasználásának, beépítésének feltételeiről és szabályairól. Az országos településrendezési és építési követelményekről szóló 253/1997. (XII. 20.) Korm. r. (a továbbiakban: OTÉK) 7. § (5) bekezdésének megfelelően az építési övezetekre vonatkozóan meg lehet határozni a felhasználás kizárólagosságát.

Az Ét. 14. § (2) bekezdése a fővárosra vonatkozó sajátos rendelkezések körében azt írja elő, hogy "a Fővárosi Önkormányzat a főváros területének felhasználásával és beépítésével, továbbá a környezet természeti, táji és épített értékeinek, valamint a környezeti elemek védelmével kapcsolatos általános követelményeket fővárosi építési keretszabályzatban állapítja meg".

E § (3) bekezdése alapján "a fővárosi kerületi önkormányzatnak - a fővárosi építési keretszabályzat keretein belül - a kerület egészére vonatkozóan építési szabályzatot kell megállapítania".

Az Ét. előbbiekben idézett szabályozásának megfelelően alkotta meg Budapest Főváros Közgyűlése a budapesti városrendezési és építési keretszabályzatról szóló 47/1998. (X. 15.) Főv. Kgy. rendeletet (a továbbiakban: BVKSZ). A BVKSZ 1. § (2) bekezdése felhatalmazást ad a kerületi önkormányzatoknak arra, hogy saját rendeletükben megalkossák a Kerületi Városrendezési és Építési Szabályzatot (a továbbiakban: KVSZ), illetőleg a Kerületi Szabályozási Terve(ke)t (a továbbiakban: KSZT), amelyek rendelkezései nem lehetnek ellentétesek a BVKSZ, valamint a Fővárosi Közgyűlés által rendeletben elfogadott Fővárosi Szabályozási Keretterv meghatározásaival és előírásaival. A BKVSZ 20. § (1) bekezdése pedig úgy rendelkezik, hogy "a KVSZ, illetőleg a KSZT közérdekből előírhatja vagy megtilthatja a földszinten és a piacszinten elhelyezhető funkciók körét".

A bemutatott törvényi és rendeleti szabályozások összevetéséből megállapítható, hogy a belváros-lipótvárosi képviselő-testület az Ét., az OTÉK és a BVKSZ előírásainak alkalmazásával, azok végrehajtására - közérdekből - rendelkezhet a földszinti ingatlanok esetében a lakófunkció megtiltásáról.

3. Az Alkotmánybíróság a kapcsolódó jogszabályi összefüggések feltárását követően azt vizsgálta, hogy az Ör. támadott előírásának a földszinti ingatlanok lakáscélú hasznosítását kizáró szabályozása tekinthető-e a tulajdonjog közérdekű korlátozásának.

Az indítványozó a sérelmezett rendelkezésnek az Alkotmány 8. és 9. §-ával való ütközésére hivatkozott. Az Alkotmány 8. § (1) bekezdése szerint "a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége". E § (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy "az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja." Az Alkotmány 9. § (1) bekezdése kinyilvánítja: "Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül." A 13. § (1) bekezdésének megfelelően "a Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot". A 13. § (2) bekezdése pedig azt írja elő, hogy "tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet".

Az Ör. vizsgált szabályozása a földszinti ingatlantulajdonhoz kapcsolódó rendelkezési és használati jogot érinti. A használati, a birtoklási és a rendelkezési jog a tulajdonjog tartalmát adó, a tulajdonjoghoz tartozó részjogosítványok, amelyek a dolog feletti hatalmat és a dolog élvezetét jelentik. Az Alkotmánybíróság már több döntésében, elvi jelleggel a 7/1991. (II. 28.) AB határozatban rámutatott arra, hogy a tulajdonjoghoz kapcsolódó részjogosítványok korlátozása "csak akkor jár magának a tulajdonjognak, mint alkotmányos jognak a korlátozásával, így csak akkor alkotmányellenes, ha az elkerülhetetlen, tehát kényszerítő ok nélkül történik, továbbá, ha a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt célhoz képest aránytalan". (ABH 1991. 22, 26, 29.)

Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiben arra is felhívta a figyelmet, hogy a tulajdonjog (és részjogosítványai) korlátozásának alkotmányosan elfogadható indoka lehet a korlátozás közérdekűsége. A közérdek és a tulajdonkorlátozás arányossága vizsgálatánál pedig az Alkotmánybíróság határozza meg azokat az ismérveket, amelyek a beavatkozás arányosságát eldöntik. [64/1993. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1993. 373, 382, 404; 1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996. 789, 796, 799.]

Az Ör. 4. § már idézett (1) bekezdésének megfelelően a szabályozással érintett területen kizárólag az intézményi, a lakó és a közpark funkció a megengedett. A 4. § (4) bekezdésének támadott rendelkezése az említettek közül a lakáscélú felhasználást kizárólag a földszinti helyiségek esetében tiltja. A kerékbilincs alkalmazását előíró önkormányzati rendeleti szabályozás alkotmányosságát vizsgáló döntésében az Alkotmánybíróság a gépjárművel való rendelkezési és használati jog korlátozását közérdekűnek, alkotmányossági szempontból elfogadhatónak tekintette, s felhívta a figyelmet arra, hogy "a korlátozott várakozási övezet kialakításának alapvető célja ... a fontos közintézmények gépkocsival való megközelítése viszonylag rövid, maximált időtartamú parkolással minél több személy számára". [1256/H/1996. AB határozat, ABH 1996. 789, 799.] Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a közintézmények, a köz-, illetve egyéb szolgáltatást nyújtó szervezetek, a kereskedelmi célú üzletek forgalmi szempontból előnyös elhelyezése, jó megközelíthetősége olyan közérdeknek minősül, amelynek érdekében az ingatlan-tulajdonjognak az Ör. kifogásolt előírásába foglalt korlátozása nem alkotmányellenes. Az Alkotmánybíróság álláspontja kialakításakor tekintettel volt arra a körülményre is, hogy az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján az önkormányzati közügyek körébe tartozik a közszolgáltatások feltételrendszerének megteremtése, a helyi lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásának biztosítása. A piacgazdaság viszonyai között az önkormányzat e feladatának elsősorban közhatalmi eszközökkel, így a szolgáltatások feltételeit, körülményeit rendező jogi szabályozással tesz eleget.

A vázoltak figyelembevételével az Alkotmánybíróság az Ör. 4. § (4) bekezdés első mondata alkotmányellenességét nem állapította meg, s a megsemmisítésére irányuló kérelmet a rendelkező részben foglaltaknak megfelelően elutasította.

4. Az Ör. 4. § (4) bekezdése, de az Ör. más előírása sem tartalmaz a lakófunkció földszinti helyiségekre kiterjedő megtiltásánál eltérő szabályozást az Ör. hatálybalépésekor már lakás céljára szolgált, illetve az akkor nem lakásként használt, továbbá a későbbiekben létesített földszinti ingatlanokra vonatkozóan.

Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlatát elvi jelleggel megalapozó 38/1993. (VI. 11.) AB határozat elvi éllel mondta ki: "Ha a vizsgált jogszabálynak van (egy vagy több) olyan értelmezése, amely az alkotmányos követelményeknek megfelel, az Alkotmánybíróságnak nem feltétlenül kell megállapítania a jogszabály alkotmányellenességét. A normát nem kell minden esetben megsemmisíteni csupán azért, mert az alkotmányos követelményeknek meg nem felelő értelmezése is lehetséges, vagy előfordul... A hatályos jogot lehetőleg kímélni kell. Az Alkotmánybíróság elkerüli jogszabály, illetőleg jogszabályi rendelkezés megsemmisítését, vagy a törvényhozó felhívását arra, hogy az Alkotmánybíróság által meghatározott határidőn belül alkosson jogot, ha a jogrend alkotmányosságát és a jogbiztonságot enélkül is biztosítani lehet. Ilyenkor az Alkotmánybíróság azoknak az értelmezéseknek körét határozza meg általában, az alkotmányos követelményekkel, amelyek esetében a jogszabály az Alkotmánnyal összhangban van". [ABH 1993. 256, 267, 287.]

Az Ör. 4. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés alapján nem zárható ki, hogy ez a szabályozás az Ör. hatálybalépésekor a földszinti ingatlanjukat lakásként hasznosító tulajdonosokat is érinti; esetükre nézve a lakófunkció tilalma súlyosabb hátrányt, tulajdonjoguk (illetve ennek összetevői) erőteljesebb korlátozását jelenti.

Az Alkotmánybíróság a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában megállapította, hogy "a jogbiztonság - az Alkotmánybíróság értelmezésében - az államtól és elsősorban a jogalkotótól azt várja el, hogy a jog egésze, egyes részterületei és egyes szabályai is világosak, egyértelműek, hatásukat tekintve kiszámíthatóak és a norma címzettjei számára a büntetőjogban is előre láthatóak legyenek... " a jogbiztonság megköveteli a jogszabályok olyan világos és egyértelmű fogalmazását, hogy mindenki akit érint, tisztában lehessen a jogi helyzettel, ahhoz igazíthassa döntését és magatartását, s számolni tudjon a jogkövetkezményekkel. Ideértendő az is, hogy ki lehessen számítani a jogszabály szerint eljáró más jogalanyok és állami szervek magatartását". [ABH 1992. 77, 84, 91.]

Az Alkotmánybíróság a jogbiztonság védelme érdekében indokoltnak tartotta, hogy megállapítsa az Ör. alkalmazásának alkotmányos követelményeit. Az Alkotmány már idézett 13. § (2) bekezdése a kisajátítás alkotmányosságához a közérdekűséget és ezzel összefüggésben az értékgarancia érvényesülését követeli meg. Az elvi jelentőségű 64/1993. (XII. 22.) AB határozat szerint az Alkotmánybíróság a tulajdonkorlátozás más eseteiben is megállapíthatja a beavatkozás alkotmányosságának ismérveit. [ABH 1993. 373, 381, 382, 404.]

A földszinti ingatlantulajdonnak a vizsgált önkormányzati rendeletben előírt korlátozására az Ör. hatálybalépésekor lakásként használt tulajdon esetében is közérdekből került sor. Az Ör. területi hatálya által érintett kerületrész földszinti helyiségeinek közszolgáltatási, kereskedelmi célú hasznosítása mint közérdek védelme érdekében a helyiségtulajdonhoz kapcsolódó rendelkezési, használati jog korlátozása arányosságát azonban az önkormányzat az értékgarancia elvének érvényesülésével hivatott biztosítani.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság alkotmányos követelménynek tekintette, hogy az Ör. hatálybalépésekor a földszinti tulajdonukat lakásként használók részesüljenek alkotmányos tulajdonvédelemben.

Dr. Holló András s. k.,

előadó alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 1254/B/1997/13.