131/2008. (XI. 3.) AB határozat
a közigazgatási hivatalokról szóló 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indtíványok tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása, valamint jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata iránt benyújtott indítványok alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közigazgatási hivatalokról szóló 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet alkotmányellenes, ezért azt 2008. december 31-ei hatállyal megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy az Alkotmány 44/C. §-át sértő alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy az Országgyűlés a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben nem szabályozta a helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzést gyakorló közigazgatási hivatalok jogállását.
Ezért felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotási kötelezettségének 2008. december 31-éig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az Alkotmánybírósághoz három indítvány érkezett, amelyben az indítványozók a közigazgatási hivatalokról szóló 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendelet alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kezdeményezték. Tekintettel arra, hogy az indítványozók ugyanazon alkotmányossági érvek alapján ugyanazon jogszabály alkotmányossági vizsgálatát kérik, az Alkotmánybíróság az indítványokat az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü határozat (a továbbiakban: Ügyrend, ABH 2003, 2065.) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
A kormányzati szervezetátalakítással összefüggő törvénymódosításokról szóló 2006. évi CIX. törvény (a továbbiakban: Kszt.) 7. § (1) bekezdés d) pontja a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) rendelkezéseiben a megyei, fővárosi közigazgatási hivatal megnevezést közigazgatási hivatalra módosította. Ezt követően a Kormány elfogadta a közigazgatási hivatalokról szóló 297/2006. (XII. 23.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Kormr1.), amelyben a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok helyébe regionális közigazgatási hivatalokat hozott létre. Az Alkotmánybíróság 90/2007. (XI. 14.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) megállapította, hogy az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondata, valamint a Kormr1. alkotmányellenes, ezért azokat 2008. június 30-i hatállyal megsemmisítette. (ABH 2007, 750.)
A Kormány ezt követően az Ötv. módosítása nélkül és a Kormr1.-gyel megegyező tartalommal, lényeges változtatások nélkül fogadta el a közigazgatási hivatalokról szóló 177/2008. (VII. 1.) Korm. rendeletet (a továbbiakban: Kormr2.), amelyet a Magyar Közlöny 2008. évi 97. számában, július 1-jén hirdettek ki, és azon a napon lépett hatályba.
Az indítványozók az Abh.-ban foglaltakra hivatkozással, elsősorban azzal érvelnek, hogy mivel a törvényhozó 2008. június 30-ig nem szüntette meg az Abh.-ban megállapított alkotmányellenes helyzetet, változatlanul nincs alkotmányos törvényi alapja a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helye megváltoztatásának. Alkotmányos törvényi alapok hiányában a Kormr2.-ben foglalt szabályozás sérti az Alkotmány 44/C. §-át, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdését is.
Egyik indítványozó hivatkozik még arra is, hogy a Kormr2. elfogadása az Alkotmány 35. § (2) bekezdésébe ütközik, továbbá csorbítja az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (2) bekezdésében biztosított jogkörét. Ez az indítványozó a Kormr2. kihirdetésére visszaható hatályú megsemmisítését kéri, egy másik indítványozó a Kormr2. megsemmisítése mellett, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezi.
II.
Az Alkotmánybíróság határozatát a következő jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg:
1. Az Alkotmánynak a határozat meghozatala során figyelembe vett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"34. § (1) A Magyar Köztársaság minisztériumainak felsorolását külön törvény tartalmazza.
(2) Törvény minisztérium, miniszter vagy közigazgatási szerv megjelölésére vonatkozó rendelkezését a jelenlévő országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával elfogadott törvény módosíthatja."
"35. § (1) A Kormány
(... )
b) biztosítja a törvények végrehajtását;
(... )
d) biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését;
(... )
(2) A Kormány a maga feladatkörében rendeleteket bocsát ki, és határozatokat hoz. Ezeket a miniszterelnök írja alá. A Kormány rendelete és határozata törvénnyel nem lehet ellentétes. A Kormány rendeleteit a hivatalos lapban ki kell hirdetni."
"44/C. § A helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. Ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai."
2. Az Ötv.-nek a Kormr2. preambuluma által hivatkozott rendelkezése:
"17. §
(...)
(2) A képviselő-testület ülésének a jegyzőkönyvét a polgármester és a jegyző írja alá. A jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt napon belül a jegyző köteles megküldeni a Kormány által rendeletben kijelölt szervnek (közigazgatási hivatal)."
III.
Az indítványok megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban rámutatott arra, hogy a Kormány az Alkotmány rendelkezéseivel ellentétesen járt el, amikor alkotmányos törvényi alapok hiányában döntött a Kormr1.-ben a közigazgatási hivatalok regionális szervezetekké alakításáról.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban kifejtette, hogy ha az Alkotmánynak valamely alkotmányos szerv szabályozására vonatkozó rendelkezése alapján (pl. rendőrség), vagy valamely 2/3-os szabályozást igénylő alapvető jog gyakorlásának garanciájaként 2/3-os többséggel elfogadott törvény intézményesíti (létesíti) az államigazgatási szervet, az államigazgatási szerv létrehozására, intézményesítésére vonatkozó szabályok módosítása nem tartozik az Alkotmány 34. § (2) bekezdésébe foglalt felhatalmazás keretei közé. Az a szabályozás, amely megváltoztatja az államigazgatási szerv 2/3-os törvényben szabályozott államszervezetben elfoglalt helyét, rendeltetését, jogállását, szervezeti kereteit - mivel a szabályozás az Alkotmány valamely 2/3-os többséget előíró rendelkezésének érvényesítését szolgálja -, a minősített többséggel elfogadott törvényi szabályozás lényegi elemének megváltoztatását eredményezi, ezért 2/3-os többséggel elfogadott törvényi szabályozást igényel. (ABH 2007, 750, 769.)
A közigazgatási hivatalokra vonatkozó szabályozás történeti elemzése alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közigazgatási hivatalokat az Ötv. létesítette, intézményesítette. Az Abh. rámutatott arra is:
"A 2/3-os törvényben történő szabályozás igénye az Alkotmány 44/C. §-ának azon a rendelkezésén alapul, mely szerint a helyi önkormányzatokról szóló törvény elfogadásához és az önkormányzatok alapjogainak korlátozásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
A helyi önkormányzatok feletti törvényességi ellenőrzés az önkormányzati alapjogok szabad gyakorlása korlátozásának lehetőségét is magában rejti, ezért a törvényességi ellenőrzés gyakorlására jogosult szerv hatáskörét 2/3-os törvény kell, hogy szabályozza. A 2/3-os törvényben szabályozott önkormányzati alapjogok védelmének szervezeti garanciájaként, az Ötv. hozta létre a törvényességi ellenőrzés gyakorlására jogosult szervet magát is. Az Ötv. 98. § (1) bekezdése intézményesítette a közigazgatási hivatalokat és határozta meg az államszervezetben elfoglalt helyüket. Az Ötv.-nek ez a szabálya fővárosi, megyei szervként iktatta be a közigazgatási hivatalt az államszervezetbe, azaz a 2/3-os törvényben megnyilvánuló politikai konszenzus kiterjedt arra is, hogy a helyi önkormányzatok felett fővárosi, megyei szinten működő államigazgatási szerv gyakorolja a törvényességi ellenőrzést. Ezért az Ötv. szabályozási koncepciójának lényeges elemét érintette az a módosítás, amely a fővárosi, megyei jelző hatályon kívül helyezésével lehetőséget adott a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének megváltoztatására. Ezért ezzel a módosítással a törvényhozó túllépte az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében szabályozott felhatalmazása kereteit. Így megállapítható, hogy az Ötv. 98. § (1) bekezdésének a Kszt. 7. § (1) bekezdés d) pontja által módosított szövegét a törvényhozási eljárásnak az Alkotmány 44/C. §-ában szabályozott szabályainak megsértésével fogadta el az Országgyűlés. Ezért az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondata alkotmányellenes.
Mivel a regionális közigazgatási hivatalok létrehozása, illetőleg létrehozásuk törvényi alapjainak megteremtése 2/3-os többséggel elfogadott törvényi szabályozást igényelt volna, az alkotmányos törvényi alapok hiánya a Korm.r.-t is alkotmányellenessé teszi." (ABH 2007, 750, 773-774.)
Erre tekintettel az Alkotmánybíróság az Ötv. 98. § (1) bekezdésének első mondatát és a Kormr1.-et 2008. június 30-i hatállyal megsemmisítette.
A pro futuro megsemmisítés indokát az Alkotmánybíróság abban jelölte meg, hogy kellő időt kívánt biztosítani a jogalkotónak ahhoz, hogy az alkotmányellenes helyzet megszüntetéséhez szükséges jogalkotói feladatának eleget tudjon tenni, az Ötv. módosításával megteremtse a közigazgatási hivatalok működésének alkotmányos törvényi alapjait.
2. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Abh. által alkotmányellenesnek ítélt helyzet a mai napig fennáll. Az Országgyűlés nem alkotott új, alkotmányos szabályt az Ötv. 98. § (1) bekezdésének megsemmisített első mondata helyett. A Kormány pedig az Abh.-ban foglalt határidő lejárta után egy nappal - alapvetően változatlan tartalommal - a Kormr2.-vel ismét hatályba léptette az Alkotmánybíróság által megsemmisített kormányrendeletet.
Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése alapján, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, és a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - feladatának teljesítésére hívja fel.
A regionális közigazgatási hivatalok létrehozásához az Abh.-ban az Alkotmány 44/C. §-ának értelmezése alapján kifejtett érveknek megfelelően az Ötv. 98. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés 2/3-os többséggel elfogadott módosítására lett volna szükség. Az Országgyűlés azzal, hogy - az Abh.-ban meghatározott határidőn belül - nem módosította az Ötv.-t, nem szabályozta újra a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyét, elmulasztotta az Alkotmány 44/C. §-ából következő jogalkotási kötelezettségét. Az a tény, hogy az Abh.-ban a jogalkotási kötelezettség teljesítésére megállapított határidő eltelt, és az Abh. által megsemmisített rendelkezés hatályát vesztette, nem eredményezte azt, hogy az Abh. által megállapított alkotmányellenes helyzet, és ezzel együtt az Országgyűlés jogalkotási kötelezettsége megszűnt.
Az Alkotmánybíróság 1/1999. (II. 24.) AB határozatának rendelkező részében alkotmányos követelményként fogalmazta meg, hogy "(...) valamely, az Alkotmány által meghatározott törvény elfogadásához megkívánt minősített többség nem egyszerűen a törvényalkotási eljárás formai előírása, hanem olyan alkotmányos garancia, amelynek lényeges tartalma az országgyűlési képviselők közötti széles körű egyetértés. A minősített többség követelménye nemcsak az adott alkotmányi rendelkezés közvetlen végrehajtásaként kiadott törvény megalkotására vonatkozik, hanem e törvény módosítására (rendelkezéseinek megváltoztatására, kiegészítésére) és hatályon kívül helyezésére is. Az Alkotmány rendelkezése alapján minősített többséggel elfogadott törvényt egyszerű többséggel elfogadott törvénnyel nem lehet módosítani, vagy hatályon kívül helyezni." (ABH 1999, 25.)
Az Abh.-ban ezt az alkotmányos követelményt értelmezte az Alkotmánybíróság az Alkotmány 34. § (2) bekezdésében szabályozott, - az 1/1999. (II. 24.) AB határozatot követően elfogadott - felhatalmazással összefüggésben, és megállapította, hogy a közigazgatási hivatalok Ötv.-ben szabályozott jogállásának megváltoztatásához 2/3-os minősített többséggel elfogadott törvény megalkotására van szükség.
Az Abtv. 27. § (2) bekezdése szerint az Alkotmánybíróság határozata és a benne foglalt alkotmányértelmezés mindenkire, így az Országgyűlésre és a Kormányra nézve is kötelező.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Alkotmány 44/C. §-át sértő alkotmányellenes helyzet jött létre azáltal, hogy az Országgyűlés a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben nem szabályozta a helyi önkormányzatok felett törvényességi ellenőrzést gyakorló közigazgatási hivatalok jogállását, és felhívta az Országgyűlést, hogy 2008. december 31-ig jogalkotási kötelezettségének tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy - mivel a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének szabályozása az önkormányzati alapjogok szervezeti garanciáját jelenti - az alkotmányos helyzet helyreállítása akkor is csak az Ötv. módosításával lehetséges, ha a törvényhozó a megyei, fővárosi közigazgatási hivatalok visszaállítása mellett dönt.
3. Az Alkotmánybíróság az Abh. rendelkező részének 2. pontjában megsemmisítette a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvénynek a Kszt. által beiktatott 13/A. §-át is, amely felhatalmazást adott a Kormánynak arra, hogy a közigazgatási hivatalt rendeletben kijelölje. Az indokolásban rámutatott arra, hogy a közigazgatási hivatalokra vonatkozó szabályozás alkotmányellenessége alapvetően abban áll, hogy a Kszt. által végrehajtott törvénymódosítások következtében a közigazgatási hivatalok államszervezetben elfoglalt helyének szabályozása 2/3-os többséget igénylő törvényhozási tárgyból kormányrendeleti szabályozási tárggyá vált, így a Kormány anélkül változtatta meg a közigazgatási hivatalok jogállását, hogy ennek 2/3-os törvényi szabályozást igénylő törvényi alapjait az Országgyűlés az Alkotmányban foglalt eljárási szabályok betartásával, elfogadta volna. (ABH 2007, 750, 776.)
A Kormány a Kormr2. megalkotásával, azzal, hogy alkotmányos törvényi alapok nélkül kormányrendeletben hozta létre, intézményesítette a közigazgatási hivatalokat, olyan szabályozási körben rendelkezett, amelyet az Országgyűlésnek kellett volna 2/3-os törvényben szabályoznia, elvonta az Országgyűlés hatáskörét.
A Kormr2. bevezetője megjelöli azokat az alkotmányi és törvényi rendelkezéseket, amelyekre a Kormány a szabályozási jogkörét alapította. Az Alkotmány 35. § (2) bekezdésében szabályozott jogalkotó hatásköre csak abban az esetben jogosítja fel a Kormányt arra, hogy feladatkörében eredeti jogalkotó hatáskörét gyakorolva rendeletet alkosson, ha a szabályozás tárgya nem minősül törvényhozási tárgynak. A közigazgatási hivatalok intézményesítése, az államszervezetben elfoglalt helyük szabályozása pedig az Alkotmánybíróság által az Abh.-ban kifejtett álláspont szerint az Alkotmány 44/C. §-a alapján minősített többséget igénylő törvényhozási tárgynak tekintendő. Nem alapozza meg a Kormány rendeletalkotási jogkörét a közigazgatási hivatalok jogállásának szabályozására az Ötv. hivatkozott 17. § (2) bekezdése sem. Az a szabály a helyi önkormányzat jegyzője számára eljárási kötelezettséget állapít meg, a képviselő-testület üléséről készült jegyzőkönyvet felterjesztésének kötelezettségét. A rendelkezésbe foglalt felhatalmazás csak ezzel összefüggésben értelmezhető, azaz annak a szervnek a kijelölésére hatalmazza fel a Kormányt, ahová a jegyzőnek meg kell küldenie a jegyzőkönyvet. Így az Ötv. hivatkozott szabálya a felhatalmazás terjedelme alapján nem tekinthető a közigazgatási hivatal létrehozására, jogállásának szabályozására adott törvényi felhatalmazásnak.
Az Alkotmánybíróság eljárása során megállapította azt is, hogy az az alkotmányellenes helyzet, amelyet a törvényhozói mulasztás és a közigazgatási hivatal jogállásának alkotmányos törvényi alapok nélküli kormányrendeleti szintű szabályozása eredményezett, sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szabályozott jogállamiságból következő jogbiztonság követelményét is. Az Abh.-ban foglaltak alapján nyilvánvalóan alkotmányellenes szabályozás lehetőséget adott a közigazgatási hivatalok legitimitásának és döntéseik jogalapjának, alkotmányosságának vitatására.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy a jogállamban bármely politikai törekvés csak az Alkotmány keretei között valósítható meg. A jogállamiság elvével összeegyeztethetetlen az, ha a kormányzat az Alkotmány garanciális rendelkezéseinek kiüresítésével, azok tudatos félre tételével valósítja meg a közigazgatási szervezeti rendszer reformjára irányuló törekvéseit.
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kormr2. alkotmányellenes, ezért azt 2008. december 31-ei hatállyal megsemmisítette.
Az Abtv. 43. § (1) bekezdése szerint: "Azt a jogszabályt vagy az áll ami irányítás egyéb jogi eszközét, amelyet az Alkotmánybíróság a határozatában megsemmisít, az erről szóló határozatnak a hivatalos lapban való közzététele napjától nem lehet alkalmazni." A megsemmisítés időpontját tekintve az Abtv. 43. § (4) bekezdése kivételt enged, amennyiben kimondja, hogy az Alkotmánybíróság a 43. § (1) bekezdésében meghatározott időponttól eltérően is meghatározhatja az alkotmányellenes jogszabály hatályon kívül helyezését, ha ezt a jogbiztonság, vagy az eljárást kezdeményező különösen fontos érdeke indokolja. A Kormr2. kihirdetésére visszaható, illetőleg ex nunc hatályú megsemmisítése a jogbiztonságot súlyosan veszélyeztető és a polgárok széles körének alapvető jogait sértő jogi helyzetet teremtene. A közigazgatási hivatalok széles körű hatósági jogkörrel rendelkeznek, elsőfokú hatósági jogkörben járnak el (építési hatósági ügyek, korlátozási kártalanítás, kisajátítás stb.), és általános jogorvoslati fórumok azokban az ügyekben, amelyekben a helyi önkormányzatok jegyzői, polgármesterei, hivatalának ügyintézői jártak el első fokon. Az ex tunc hatályú megsemmisítés a Kormr2. által létrehozott közigazgatási hivatalok működésének jogalapját szüntetné meg, megkérdőjelezhetővé tenné a közigazgatási hivatalok által 2008. július 1-jét követően hozott határozatok érvényességét. Mind az ex tunc, mind az ex nunc hatályú megsemmisítés következtében a feladatok ellátására, illetőleg a hatáskörök gyakorlására jogosult szerv hiányában - az új jogszabályok megalkotásáig - alapvető, törvényben meghatározott feladatok maradnának ellátatlanul, illetőleg az ügyfelek széles körét érintő hatósági ügyekben sérülne az ügyfelek jogorvoslathoz való joga. Ezért az Alkotmánybíróság jelen ügyben úgy ítélte meg, hogy a jogbiztonság követelménye a vizsgált rendelkezés jövőre nézve történő megsemmisítését teszi indokolttá.
A megsemmisítés időpontjának meghatározása során az Alkotmánybíróság időt kívánt biztosítani a jogalkotónak ahhoz, hogy az alkotmányellenes helyzet megszüntetéséhez szükséges jogalkotói feladatának eleget tegyen, ezért a megsemmisítés időpontját 2008. december 31-ikében határozta meg.
A határozatnak a Magyar Közlönyben történő közzététele az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 812/B/2008.