611/B/2004. AB határozat
közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 110. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Két indítványozó közös indítványban a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (a továbbiakban: Tpvt.) 83. § (1) bekezdése második mondatának alkotmányossági vizsgálatát és megsemmisítését kérte az Alkotmánybíróságtól. Álláspontjuk szerint a támadott rendelkezés, melynek értelmében a Gazdasági Versenyhivatal (a továbbiakban: GVH) érdemi határozatának bírósági felülvizsgálatára irányuló keresetnek a határozat végrehajtására nincs halasztó hatálya, azért alkotmányellenes, mert sérti az Alkotmány 57. § (2) bekezdésében megfogalmazott ártatlanság vélelmét, továbbá az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jogot és az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében garantált tulajdonhoz való jogot.
Az indítványozók érvelése szerint az ártatlanság vélelméből nemcsak az következik, hogy amíg jogerős bírósági határozat ki nem mondja a jogsértés tényét, az érintett (jogi) személyt ártatlannak kell tekinteni, hanem az is, hogy addig a jogszabályban kilátásba helyezett és a versenyhatóság által kiszabott szankció alkalmazásának nincs helye. Nézetük szerint, minthogy az eljáró versenytanács által a versenyfelügyeleti eljárásban szankcióként kiszabható bírság büntető jellegű, szükségszerű, hogy az ártatlanság vélelme elve ebben az eljárásban is érvényesüljön. Hivatkoztak továbbá az Alkotmánybíróság gyakorlatára, amely - szerintük - több határozatában az eljárások széles körére nézve fogalmazta meg követelményként az ártatlanság vélelmének az érvényre juttatását.
A jogorvoslathoz való jog sérelmét is állították az indítványozók. Vélekedésük szerint a jogszabály ugyan biztosítja a jogorvoslat, a bírósághoz való fordulás lehetőségét, de ez csak formális, minthogy azzal egy időben foganatosítható a versenytanács határozatának a végrehajtása, ami megkérdőjelezi a jogorvoslat hatékonyságát. Álláspontjuk szerint, mivel a kiszabott bírság a vállalkozásnak a jogsértést megállapító határozat meghozatalát megelőző üzleti évben elért nettó árbevétele tíz százaléka lehet, ez akár az adott társaság csődjét is okozhatja, ugyanakkor nincs olyan nyomós érdek, vagy indok, amely indokolná a határozat végrehajthatóságát a jogorvoslatra tekintet nélkül.
Hasonló érveléssel támasztották alá az indítványozók a tulajdonhoz való jog sérelmét is. Nézetük szerint az, hogy a pénzbírságként megállapított összeg a bírósági döntéshozatalt megelőzően kerül elvonásra, mégpedig az állam javára, a tulajdonjog nem elkerülhetetlen, nem szükséges és aránytalan korlátozását jelenti, ami sérti az Alkotmány 8. § (2) bekezdésében foglalt követelményt, és ezen keresztül a tulajdonhoz való jog alkotmányos védelmét.
Az indítvány benyújtását követően a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény módosításáról szóló 2005. évi LXVIII. törvény 47. §-a 2005. november 1-jétől a Tptv. 83. § (1) bekezdése helyébe új rendelkezést léptetett hatályba. Miután az új rendelkezés nem tartalmazza a korábbi 83. § (1) bekezdés - megsemmisíteni kért - második mondatát, az Alkotmánybíróság felhívta az indítványozókat, hogy a jogszabályváltozásra tekintettel nyilatkozzanak arról, fenntartják-e az indítványt. Válaszukban az indítványozók arra hivatkoztak, hogy a jogszabályváltozás nyomán a Tptv. jelenleg hatályos 44. §-a alapján a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 110. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezést kell alkalmazni a versenyfelügyeleti eljárásra. Minthogy ez a jogszabály a megtámadott és hatályon kívül helyezett jogi rendelkezéssel tartalmilag megegyezik, az indítványozók ugyanazon - kifejezetten a versenyfelügyeleti eljáráshoz kapcsolódó - okok miatt kérték a Ket. 110. § (1)bekezdése alkotmányellenességének a megállapítását.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"8. (2) A Magyar Köztársaságban az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"57. § (2) A Magyar Köztársaságban senki sem tekinthető bűnösnek mindaddig, amíg büntetőjogi felelősségét a bíróság jogerős határozata nem állapította meg."
"57. § (5) A Magyar Köztársaságban a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslati jogot - a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának érdekében, azzal arányosan - a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény korlátozhatja."
2. A Tptv. eredeti indítványban megtámadott és annak benyújtását követően hatályon helyezett jogi rendelkezése:
"83. § (1) Az ügy érdemében hozott határozat felülvizsgálata - ideértve annak kiegészítését és a rendelkező részt érintő kijavítását is - a kézbesítésétől számított harminc napon belül keresettel kérhető a bíróságtól. A keresetnek a határozat végrehajtására halasztó hatálya nincs."
3. A Ket. megtámadott rendelkezése:
"110. § (1) A keresetlevél benyújtásának a döntés végrehajtására nincs halasztó hatálya, az ügyfél azonban a keresetlevélben a döntés végrehajtásának felfüggesztését kérheti. A végrehajtás a kérelemnek a végrehajtást foganatosító szerv tudomására jutásától annak elbírálásáig nem foganatosítható."
III.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az Alkotmánybíróság egy korábbi döntésében már megvizsgálta azt, hogy versenyfelügyeleti eljárásban a határozat azonnali végrehajthatósága sérti-e az Alkotmánynak az ártatlanság vélelmét kimondó 57. § (2) bekezdését. A 94/B/2007. AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy sem a határozat azonnali végrehajthatósága, sem a versenyfelügyeleti bírság azonnali végrehajthatósága nem áll alkotmányos összefüggésben az ártatlanság vélelmével (ABH 2665, 2668.). Az Abh.-ban ismertetett indítvány az Alkotmány 57. § (2) bekezdésébe ütköző mulasztás megállapítására irányult, amelyet az indítványozó szerint a Tptv. 44. §-a azzal okoz, hogy nem sorolja fel a kivételek között a Ket. 110. § (1) bekezdését, azaz ez utóbbi bekezdés alkalmazását rendeli a versenyfelügyeleti eljárásban. Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3.) 31. § c) pontja alapján "ítélt dolog" címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) vizsgálatára irányul, és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a szakaszára, illetőleg alkotmányos elvére hivatkozva kéri az alkotmányossági vizsgálat lefolytatását. Miután jelen indítvány az Abh.-tól eltérően a Ket. 110. § (1) bekezdésének az alkotmányossági vizsgálatát kezdeményezte, az Alkotmánybíróság jelen eljárásban megállapította, hogy nem áll fenn res iudicata esete. Az Alkotmánybíróság ugyanakkor nem látta indokát, hogy a korábban meghozott döntéstől eltérjen, így a jelen esetben is megállapítja, hogy sem a határozat azonnali végrehajthatósága, sem a versenyfelügyeleti bírság azonnali végrehajthatósága nem áll alkotmányos összefüggésben az ártatlanság vélelmével.
Ennek megfelelően, mivel az állandó gyakorlat szerint az érdemi alkotmányos összefüggés hiánya az indítvány elutasítását eredményezi [először: 698/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 716-717.], ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében megfogalmazott tulajdonhoz való jog sérelmét állító indítványrésszel foglalkozott. Az indítványozó szerint a pénzbírságot kiszabó határozat azonnali végrehajthatósága a tulajdonhoz való jog olyan törvényi korlátozását jelenti, amely ütközik az Alkotmány 8. § (2) bekezdésébe.
Hasonló közigazgatási jogi szankció alkotmányosságát vizsgáló korábbi határozatában az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezéseket a közigazgatási szankciókra vonatkozóan. A jogalkotó széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a szankció alkalmazási feltételeinek, mértékének szabályozása során. A jogalkotó döntési szabadságának csak az Alkotmány rendelkezései szabnak korlátot, pl. nem sértheti a jogegyenlőség elvét (498/D/2000. AB határozat, ABH 2003, 1202, 1206.). A bírság összegének megállapításakor a jogalkotó olyan szempontokat vesz figyelembe, mint pl. a jogsértés természete, a jogellenes cselekmény súlya vagy ismétlődése, a megelőzés, a szankció visszatartó hatása a jogsértéstől, vagy a jogsértés által okozott közérdeksérelem stb., következésképpen a büntetés mértéke nem a vagyonban beállt veszteséghez igazodik.
Jelen esetben is az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a támadott szabályozás alkotmányossága az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében szabályozott tulajdonhoz való joggal összefüggésben nem vizsgálható, mivel eljárási kérdésről van szó. A támadott szabályozás során ugyanis a jogalkotónak az alkotmányos tulajdonvédelem körén kívül eső, a tisztességtelen piaci versenytevékenység miatti jogi felelősség érvényesítésével kapcsolatos szempontokat kellett figyelembe vennie és értékelnie. Az Alkotmánynak ez a rendelkezése a tulajdonhoz való jog jogszerű gyakorlását korlátozó állami közhatalmi beavatkozásokkal szemben védi a tulajdonost, és nem biztosít védelmet a versenyjogot sértő magatartás jogkövetkezményeként alkalmazott közigazgatási jogi szankciókkal szemben. Miután a támadott szabályozás a tulajdonhoz való joggal nincsen alkotmányosan értékelhető összefüggésben, az Alkotmánybíróság az indítványt mind az Alkotmány 13. § (1) bekezdése, mind az Alkotmány 8. § (2) bekezdése tekintetében elutasította. Hasonlóképpen döntött az Alkotmánybíróság a 321/B/2003. AB határozatában (ABH 2005, 1176.) is.
3. Az Alkotmánybíróság a továbbiakban azt az indítvá-nyi kérelmet bírálta el, amely az Alkotmány 57. § (5) bekezdésére hivatkozással kezdeményezte a Ket. 110. § (1) bekezdésének a megsemmisítését.
3.1. Az Alkotmánybíróság gyakorlatában a jogorvoslathoz való alkotmányos jog azt a követelményt támasztja a törvényhozóval szemben, hogy "az első fokon meghozott érdemi döntésekkel szemben, azt felülvizsgálandó, magasabb fórumhoz lehessen fordulni, illetve hatósági döntésekkel szemben rendelkezésre álljon a bírói út" [42/2004. (XI. 9.) AB határozat, ABH 2004, 551, 572.]. A jogorvoslás lehetőségét jelen esetben az eljáró versenytanácsi határozat bírósági felülvizsgálata biztosítja. "A jogorvoslatnak azonban hatékonynak kell lennie, ami azt is jelenti, hogy a jogorvoslatot általában a határozat végrehajtását megelőzően kell biztosítani" [először: 71/2003. (XII. 17.) AB határozat, ABH 2002, 417, 426-427, legutóbb: 1/2007. (I. 18.) AB határozat, ABH 2007, 45, 60.]. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megvizsgálta a GVH versenyfelügyeleti eljárásában biztosított jogorvoslati lehetőségeket, tekintetbe véve azt is, hogy a GVH olyan szerv, amelynek illetékessége az egész ország területére kiterjed, és egyfokú eljárásban hozza a határozatait. Megállapította, hogy a jogorvoslatok közül a vizsgálati kifogás a vizsgáló, illetve az eljáró versenytanács által, az eljárása során hozott, szabálytalannak tartott intézkedése elleni jogorvoslat, a jogorvoslati kérelem a vizsgáló, illetve az eljáró versenytanács által az eljárás során hozott végzés elleni jogorvoslat (amennyiben ezt maga a Tptv. teszi lehetővé), a végrehajtási kifogás pedig a végrehajtást elrendelő végzés, illetve a végrehajtási bírságot kiszabó végzés elleni jogorvoslat. Ebből az következik, hogy az eljáró versenytanács által hozott érdemi határozat ellen egyedül a közigazgatási per nyújt jogorvoslati lehetőséget, amelyre nézve a Ket. megtámadott 110. § (1) bekezdése alkalmazandó, viszont annak értelmében a keresetlevél benyújtásának halasztó hatálya nincs. A halasztó hatály kizárásának következtében a közigazgatási határozat a közléssel valóban jogerőssé válik, a benne foglaltak főszabály szerint végrehajthatók. Azonban az ügyfél a bírósági felülvizsgálat iránti keresetlevelében a döntés végrehajtásának felfüggesztését kérheti.
A jogerős közigazgatási döntés végrehajtásának felfüggesztésére irányuló ügyféli indítvány közvetlen jogi hatása, hogy az indítvány elbírálásáig a végrehajtás nem foganatosítható. A felfüggesztés tárgyában a bíróság nyolc napon belül köteles meghozni a végrehajtást felfüggesztő, illetőleg az indítványt elutasító döntését. Erre irányuló döntéshozatala során a bíróságnak elsősorban azt kell megvizsgálnia, hogy az ügyfél keresetlevelében hivatkozott jogszabálysértés az ügy érdemi eldöntésére milyen hatással lehet, továbbá, hogy a közigazgatási határozat végrehajtása milyen visszafordíthatatlan következményekkel jár.
A bíróság a végrehajtás felfüggesztése tárgyában végzéssel határoz, amely ellen fellebbezésnek van helye, ezért azt a bíróság indokolni köteles (ld. a 2/2006. Közigazgatási jogegységi határozatot). A végrehajtás felfüggesztésének hatálya kiterjed a határozaton alapuló jogok gyakorlására is. A Ket. taxatív módon két határozat-fajtára nézve rögzíti azokat a kivételeket, amikor nem teszi lehetővé a végrehajtás felfüggesztését: a) a polgári védelmi szolgálat ellátásával kapcsolatos kötelezettséget megállapító határozatok; és b) a jogerős bírósági döntés végrehajtását szolgáló határozatok [Ket. 110. § (3) bekezdése].
A végrehajtás felfüggesztéséről szóló rendelkezéseket a Ket. 148. § (1)-(8) bekezdései tartalmazzák. Ezen belül az (1) bekezdés a)-c) pontjai a kérelemre történő, a (4) bekezdés a)-d) pontjai a kérelemre és hivatalból is elrendelhető, az (5) bekezdés a)-d) pontjai pedig a kötelező esetkört szabályozzák. A 148. § (2) bekezdése a különös méltánylást érdemlő körülmények példálózó felsorolását is rögzíti, az e jogcímen történő felfüggesztést kizáró ok megjelölésével.
3.2. A 953/B/1993. AB határozat indokolásában az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy a jogorvoslat érvényesüléséhez "hozzátartozik az, hogy általában, fő szabály szerint a jogorvoslat kezdeményezése a sérelmezett döntés végrehajthatóságára halasztó hatályú" (ABH 1996, 432, 434-435.). Ezen megállapítás nem kizárólagos volta szükségessé tette az indítványozó által felvetett probléma részletes vizsgálatát.
A versenyfelügyeleti eljárásban eljáró versenytanács által hozható - és a Ket. 110. § (1) bekezdése hatálya alá eső - határozatok tartalmáról a Tptv. 77. §-ában foglaltak az irányadók. A Tptv. ezen szakaszában felsorolt opciók közül az indítvány egyikről sem állítja, hogy alkotmányellenes lenne. Az indítványozó valójában egyedül a törvénybe ütköző magatartást megállapító határozat esetében az eljáró versenytanács számára a Tptv. 78. § (1) bekezdésében biztosított bírságkiszabási lehetőség kapcsán állítja az alkotmányellenességet, minthogy a bírság kiszabható maximális összege - vélekedése szerint - a jogsértő fél csődjét is okozhatja, amennyiben a határozat ellen benyújtható keresetlevélnek halasztó hatálya nincs. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a Tptv. 78. § (3) bekezdése értelmében a bírság összegének kiszabásakor figyelembe veendő jogsérelem súlyát különösen a gazdasági verseny veszélyeztetettségének foka, a fogyasztók, üzletfelek érdekei sérelmének köre, kiterjedtsége alapozhatja meg. Másrészt, a Ket. "Végrehajtás" című Fejezetében a 148. § (1) bekezdésének c) pontja értelmében kérelemre a végrehajtás felfüggesztése elrendelhető, ha azt különös méltánylást érdemlő körülmény indokolja. A Ket. 148. § (2) bekezdése szerint ilyen körülménynek kell tekinteni, ha a végrehajtás foganatosítása a kötelezettre - az összes körülmény mérlegelése alapján - aránytalanul súlyos következménnyel járna.
Mivel az ügyfélnek a Ket. 110. § (1) bekezdése lehetőséget biztosít arra, hogy magában a keresetlevelében kérje a döntés (jelen esetben a bírság) végrehajtásának a felfüggesztését, az ezzel kapcsolatos eljárás garanciális elemeinek a fentiekben ismertetett vizsgálatából az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a versenyfelügyeleti eljárásban hozott, jogsértést megállapító és ezzel összefüggésben bírságot kiszabó határozat elleni jogorvoslati lehetőség - szemben az indítványozó állításával -nem formális, azaz jelen esetben a halasztó hatály hiánya nem csökkenti a jogorvoslathoz való jognak, mint alkotmányos alapjognak a hatékonyságát és nem okozza annak sérelmét.
Minderre tekintettel az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében is elutasította.
Budapest, 2009. szeptember 8.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró