80/B/2001. AB határozat
önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint az önkormányzati rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint az önkormányzati rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság Terény Község Képviselő-testületének a "Víztározó-tó" helyi jelentőségű természetvédelmi terület védetté nyilvánításáról szóló 5/1996. (IV. 2.) sz. önkormányzati rendelete alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság Terény Község Képviselő-testületének a "Víztározó-tó" helyi jelentőségű természetvédelmi terület védetté nyilvánításáról szóló 5/1996. (IV. 2.) sz. Önkormányzati rendelete vonatkozásában a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló indítványt visszautasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál Terény Község Képviselő-testületének a "Víztározó-tó" helyi jelentőségű természetvédelmi terület védetté nyilvánításáról szóló 5/1996. (IV. 2.) sz. önkormányzati rendelet (a továbbiakban: Ör.) alkotmányellenességének, illetőleg az önkormányzati rendelet vonatkozásában a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítását.
Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 9. §-a "a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelmének részét szabályozza", és az Ör. megalkotásával a jogalkotó sérti az ingatlan-tulajdonosoknak az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonhoz való jogát. Előadta továbbá, hogy az Alkotmány ezen kitételeivel összhangban a Magyar Köztársaság Polgári Törvénykönyve a tulajdonjog tartalma és védelme körében ugyancsak szigorúan szabályozza annak lehetőségét, hogy a tulajdonjogot milyen módon lehet korlátozni.
Az indítványozó kifogásolta továbbá, hogy az önkormányzat az Ör. megalkotásakor nem tartotta be a természetvédelemről szóló 1982. évi 4. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Tvr.) és az annak végrehajtására kiadott 8/1982. (III. 15.) MT rendelet (a továbbiakban: R.) rendeletalkotási eljárásra vonatkozó szabályait.
Az indítványozó a fentiekre tekintettel kérte az Alkotmánybíróságot, hogy az Ör.-t a keletkezés időpontjára visszamenőleges hatállyal semmisítse meg.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályi rendelkezésekre alapozta.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései a következők:
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
"18. § A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
"44/A. § (2) A helyi képviselőtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
2. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) indítvánnyal érintett rendelkezése a következő:
"1. § (4) A helyi önkormányzat - a választott helyi képviselő-testület által vagy a helyi népszavazás döntésével - önként vállalhatja minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe. Az önként vállalt helyi közügyekben az önkormányzat mindent megtehet, ami jogszabályt nem sért. Az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a törvény által kötelezően előírt önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátását."
"16. § (1) A képviselő-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Ötv. 8. § (1) bekezdése alapján a települési önkormányzat feladata az épített és természeti környezet védelme. Terény Község Önkormányzatának Képviselő-testülete - a település "Víztározó-tó" elnevezésű területén a védett terület növény- és állatvilágát megóvandó - a helyi természetvédelem alá helyezéshez szükséges államigazgatási eljárást kezdeményezte és lefolytatta, majd a törvény által biztosított hatáskörében eljárva - az Ötv. 1. § (4) bekezdésére figyelemmel - az Ör. megalkotásával a területet helyi védettség alá helyezte.
Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 9. §-a "a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelmének részét szabályozza", és az Ör. megalkotásával a jogalkotó önkormányzat megsértette az ingatlan-tulajdonosoknak az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonhoz való jogát.
Az Alkotmánybíróság a 64/1993. (XII. 22.) AB határozatában megállapította: "A tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Az alkotmányi tulajdonvédelem köre és módja nem szükségképpen követi a polgári jogi fogalmakat. A szükséges és arányos korlátozásnak, illetve a tulajdonjog lényeges tartalmának ugyanis nincs polgári jogi megfelelője. A tulajdonjog részjogosítványai - amelyek még a polgári jog szerint sem mindig a tulajdonost, s egyes esetekben törvénynél fogva nem őt illetik - nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával." (ABH 1993. 373., 379.) "A tulajdonhoz való alapvető jog védelmében a minőségi határvonal ma már nem a tulajdon korlátozása és polgári jogi értelemben vett elvonása között húzódik. Az alkotmányossági kérdés az lett, hogy milyen esetekben kell a tulajdonosnak a közhatalmi korlátozást minden ellenszolgáltatás nélkül eltűrnie, illetve mikor tarthat igényt kártalanításra tulajdonosi jogainak korlátozásáért. A jogszabályi korlátozások sokasodására adott válaszként kitágul a klasszikus kisajátítás fogalma, amelyet az állam akkor alkalmazott a (rendszerint ingatlan-) tulajdon valamely közcélhoz elengedhetetlen megszerzésére, ha azt polgári jogi ügylettel nem tudta megszerezni. De ahogy egyre több tulaj donkorlátozásért jár a kisajátításhoz hasonló védelem, egyre több korlátozást kell minden ellentételezés nélkül elviselni." (ABH 1993. 373., 381.)
Az Alkotmánybíróságnak az eljárása során több alkotmányosan védett érdek ütközését kellett egymással szemben értékelnie és mérlegelnie. Alkotmányosan védett érdek a környezet védelme. Ezt az Alkotmány 18. §-a tartalmazza: "A Magyar Köztársaság elismeri és érvényesíti mindenki jogát az egészséges környezethez."
"Az Alkotmánybíróság ugyanakkor már több határozatában - elvi éllel - fejtette ki, hogy a tulajdonjog alkotmányos alapjog, melyet ugyan törvényben korlátozni lehet, de - az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint - az alapvető jog lényeges tartalma még törvény által sem korlátozható. A korlátozás nem alkotmányellenes akkor, ha elkerülhetetlen vagy ha arra kényszerítő ok szolgáltat alapot, s a korlátozás súlya a korlátozással elérni kívánt céllal arányban van. [7/1991. (II. 28.) AB határozat, ABH 1991. 26.; 11/1993. (II. 27.) AB határozat, ABH 1993. 110.]
A környezethez való jog alkotmányos tartalmának szempontjait az Alkotmánybíróság a 28/1994. (V. 20.) AB határozatban (ABK 1994. május, 195.) fejtette ki. Eszerint az Alkotmány 18. §-ában megállapított, az egészséges környezethez való jog a Magyar Köztársaságnak azt a kötelezettségét is magában foglalja, hogy az állam a természetvédelem jogszabályokkal biztosított szintjét nem csökkentheti, kivéve, ha az más alapjog vagy alkotmányos érték érvényesítéséhez elkerülhetetlen. A védelmi szint csökkentésének mértéke az elérni kívánt célhoz képest ekkor sem lehet aránytalan. (...) Az alkotmányosan védett tulajdon biztonságos hosszú távú használatának korlátozását lehetővé tevő rendelkezés viszont akkor alkotmányos, ha - más tulaj donkorlátozási lehetőségekhez hasonló módon - a tulajdonos érdeksérelmének alkotmányos orvoslása mellett - más jelentős, ugyancsak védett cél érdekében történik." [29/1995. (V. 25.) AB határozat, ABH 1995. 145., 148.] A környezetvédelemhez való jog olyan sajátos alapjog, amelynek az objektív, intézményvédelmi oldala túlnyomó és meghatározó. A környezethez való jog az állam környezetvédelemre vonatkozó kötelességei teljesítésének garanciáit emeli az alapjogok szintjére. Az Alkotmánybíróság már hivatkozott 28/1994. (V. 20.) AB határozata szerint: "A környezethez való jog sajátossága abban áll, hogy alanya valójában az emberiség és a természet lehetne." (ABH 1994. 134., 139.) A környezethez való jognak az Alkotmánybíróság 996/G/1990. AB határozatában (ABH 1993. 533., 535.) megállapított sajátosságaiból következően az állam nem élvez szabadságot abban, hogy a környezet állapotát romolni engedje, vagy a romlás kockázatát megengedje. Ennek kapcsán hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy a természetben okozott károk véges javakat pusztítanak, sok esetben jóvátehetetlenek, a védelem elmulasztása visszafordíthatatlan folyamatokat indít meg. E sajátosságok miatt a környezethez való jog védelmének eszközei között a megelőzésnek van elsőbbsége, hiszen a visszafordíthatatlan károk utólagos szankcionálása nem tudja helyreállítani az eredeti állapotot. "A védelem szintjét a környezethez való jog (...) dogmatikai sajátosságain kívül döntően befolyásolja a környezetvédelem tárgya is: az élet természeti alapjainak véges volta és a természeti károk jelentős részének visszafordíthatatlansága, s végül az a tény, hogy mindezek az emberi élet fennmaradásának feltételei. A környezethez való jog az emberi élethez való jog érvényesülésének fizikai feltételeit biztosítja. Mindez a környezethez való jog jogalkotással való védelmének különös, más jogokéhoz képest fokozottan szigorú voltát követeli meg." [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994. 134., 140.]
Az Ör. megalkotásakor hatályos Tvr. II. fejezete rendelkezett a természetvédelem részletes szabályairól, illetőleg a törvényerejű rendelet végrehajtására kiadott R. 11. § (1) bekezdése szabályozta, hogy természeti terület védetté nyilvánításáról, ha az országos jelentőségű, a környezetvédelmi és területfejlesztési miniszter rendeletben, ha az helyi jelentőségű, a települési önkormányzat rendelkezik. (Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a törvényerejű rendeletet 1997. január 1. napjától hatályon kívül helyezte a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény, amely törvény 24. § (1) bekezdése alapján természeti területet helyi jelentőségű terület esetén továbbra is a települési önkormányzat rendeletben nyilvánít védetté.)
Az Alkotmánybíróság nem vizsgálja a védetté nyilvánítás indokoltságát. Ez olyan szakkérdés, amelyet az elókészítési eljárásban a természetvédelmi hatóság tisztáz. (Az Ör. megalkotásakor erre az akkor hatályos Tvr. végrehajtásáról rendelkező R. 10. §-a alapján került sor.) Mivel az adott esetben a természetvédelmi hatóság a védetté nyilvánítást indokoltnak tartotta, a védendő terület ingatlantulajdonosaival szembeni tulajdonkorlátozás közérdekű volta megállapítható. Az Alkotmány 18. §-a tartalmazza az egészséges környezethez való jogot; a természeti értékek védelme tehát a vizsgált esetben az ingatlantulajdonosok egyéni érdekeivel szemben nagyobb súllyal mérlegelendő. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy pusztán valamelyik ingatlantulajdonos gazdasági érdeke (jelen esetben a védelem alá helyezett külterületi ingatlanra építmény létesítése vagy üzemeltetése) nem elégséges indok ahhoz, hogy valamely hatóság eltérést engedélyezzen a jogszabályban előírt természetvédelmi tilalmak és korlátozások alól. "Az Alkotmány 18. §-ából az a kötelezettség folyik, hogy az egyszer már elért védelmi színvonal ne csökkenjen. Elvileg lehetséges az is, hogy a természetvédelmi szervek kezeléséből ismét magántulajdonosok használatába adják a védett területeket, mint ahogy lehetséges a védett és védelemre tervezett területek magántulajdonban, illetve magántulajdonosok kezelésében hagyása is; mindezekben az esetekben azonban a használók kötelezettségeit úgy meg kell szigorítani, hogy a védelem szintje és hatékonysága ne csökkenjen. Az Alkotmánybíróság rámutat, hogy a tilalmak és szankciók szigorítása nem elegendő: olyan megelőző biztosítékok is kellenek, amelyek a károkat ugyanolyan valószínűséggel kizárják, mintha a terület állami tulajdonban és természetvédelmi szerv kezelésében lenne." [28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994. 134., 142.] A környezetvédelemhez való alapjog tartalma, a jóvátehetetlen és visszafordíthatatlan természetben okozott károk megelőzésének célja kellő okot szolgáltat - az Alkotmánybíróság álláspontja szerint -, hogy a települési önkormányzat az Ötv. 16. § (1) bekezdése és a Tvr. rendelkezései alapján az Ör. megalkotásával az érintett ingatlantulajdonosok tulajdonosi jogait korlátozta a természeti környezet védelme érdekében. Ezért az Alkotmánybíróság az Ör. alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.
2. Az Alkotmánybíróság az indítványt megküldte a Nógrád Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjének az Ötv. 98-99. §-aiban foglalt törvényességi ellenőrzés lefolytatásának megfontolása céljából. A közigazgatási hivatal vezetője válaszában tájékoztatta az Alkotmánybíróságot, hogy hatáskörében eljárva törvényességi észrevételt tett, és a képviselő-testület - törvényességi észrevételre tett - intézkedésének eredményeként nem kezdeményezett eljárást az Alkotmánybíróság előtt.
Az Alkotmánybíróság a 30/1999. (X. 13.) AB határozatában megállapította: "az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata az Ötv. 98. §-a szerint nem az Alkotmánybíróság, hanem a közigazgatási hivatalok feladata. Az Ötv. a közigazgatási hivatal vezetője számára számos, a törvénysértést megelőző, kiküszöbölő jogi eszközt biztosít. Ennek keretében lehetőség van a valós tényállás feltárására [az Ötv. 17. §-ának (2) bekezdése szerint a jegyző köteles megküldeni a képviselő-testület üléséről készült jegyzőkönyvet a közigazgatási hivatal vezetőjének]; lehetőség van az esetleges törvénysértés megszüntetésének kezdeményezésére [az Ötv. 99. §-ának (1) bekezdése szerint a közigazgatási hivatal vezetője ennek érdekében felhívja az érintettet], és végső soron arra, hogy [az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja alapján] a hivatal vezetője az Alkotmánybíróságnál kezdeményezze a törvénysértő önkormányzati rendelet felülvizsgálatát. A közigazgatási hivatal az önkormányzati működés jogszerűségének vizsgálata során vizsgálja, hogy az önkormányzat betartotta-e a rendeletalkotási eljárás szabályait, ha e tekintetben alkotmány- vagy törvénysértést észlel, kezdeményezi az Alkotmánybíróság eljárását (lásd pl. az 1038/H/1997. AB határozatot, ABH 1998. 1038.).
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság a következőket jegyzi meg. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § b) pontja értelmében az Alkotmánybíróság hatáskörébe a jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze alkotmányellenességének vizsgálata tartozik. Az Abtv. 1. §-ának h) pontja lehetővé teszi, hogy az Abtv.-ben foglalt hatáskörökön kívül, törvény egyéb hatásköröket is megállapítson az Alkotmánybíróság számára. Ennek alapján az Ötv. 99. §-a (2) bekezdés a) pontja a közigazgatási hivatal vezetőjének biztosít indítványozási jogot a törvénysértő önkormányzati rendelet vizsgálatára. Az Abtv. és az Ötv. vonatkozó rendelkezéseinek összevetése alapján megállapítható, hogy a törvényi szabályozás külön kezeli az alkotmányellenesség [Abtv. 1. § b) pont] és az önkormányzati rendelet törvényellenességének [Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontja] vizsgálatát. Az előbbi esetben az Alkotmánybíróság eljárását az Abtv. 21. § (2) bekezdése szerint bárki indítványozhatja, az utóbbi esetben az eljárás kezdeményezője a közigazgatási hivatal vezetője. Arra tekintettel, hogy az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése szerint a törvénysértő önkormányzati rendelet egyben alkotmánysértő, az Alkotmánybíróság bárki indítványára lefolytatja az érdemi vizsgálatot akkor is, ha az indítványozó valamely önkormányzati rendelet normatív tartalma tekintetében törvénysértést állít (annak ellenére, hogy a közigazgatási hivatal vezetője szerint a törvénysértés nem áll fenn).
Az indítványozási jog vonatkozásában más a megítélése annak, ha az indítványozó azt állítja, hogy az önkormányzati rendelet magasabb szintű jogszabállyal ellentétes [Alkotmány 44/A. § (2) bekezdés] és más, ha azt, hogy az önkormányzat a rendeletalkotás eljárási szabályaitól eltért. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az önkormányzati rendeletalkotás szabályainak betartásával kapcsolatos indítványozási jog a közigazgatási hivatal vezetőjének - az Ötv.-ben biztosított tájékozódási, intézkedési lehetőségeit is figyelembe véve - kizárólag az Ötv. 99. § (2) bekezdés a) pontján alapul. A köztársasági megbízott indítványa alapján járt el az Alkotmánybíróság a 31/1992. (V. 29.) AB határozatának (ABH 1992. 352.) és a közigazgatási hivatal vezetőjének indítványára az 1038/H/1997. AB határozatának (ABH 1998. 1038.) a meghozatala során is. Az Alkotmánybíróság mindkét esetben az önkormányzati rendelet megalkotásával kapcsolatos eljárási problémát vizsgált." (ABH 1999. 411., 414-415.)
Az Alkotmánybíróság a rendeletalkotási eljárás törvényellenességének megállapítására irányuló kérelmet az indítványozási jog hiánya miatt - a fentiek alapján - visszautasította.
Budapest, 2001. december 3.
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró