30/1993. (V. 7.) AB határozat
egyes tevékenységek adóügyi besorolásával kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség és ügyiratkezelési előírások alkotmányellenességének vizsgálata tárgyában meghozta a következő
határozatot.
Az Alkotmánybíróság egyes tevékenységek adóügyi besorolásával kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja; az adóügyi határozathozatali, valamint ügyiratkezelési előírások - és az azokat követő igazgatási gyakorlat - alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt pedig visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
1. Az indítványt benyújtó gazdasági társaság kifogásolja, hogy a KSH által kidolgozott statisztikai fogalmakat és jeleket, melyeket rendszerint államtitkári rendelkezésként vagy statisztikai közleményként adnak ki, s azok statisztikai célhoz kötöttek, az adótörvények mégis "adóügyi magatartás szabályozására használják fel". Mivel pedig a statisztikai "fogalomgyűjtemények adóügyi szerepet kaptak", noha "az adókat és az adójellegű kötelezettségeket törvényben kell szabályozni", s ezt a jogalkotás nem tette meg, a törvényhozói mulasztás miatt alkotmányellenes állapot keletkezett. Ezért az indítványozó arra kérte az Alkotmánybíróságot, hogy "határidő kitűzésével szólítsa fel az Országgyűlést kötelezettsége teljesítésére".
Az indítványozó gazdasági társaság azt is kifogásolja, hogy "az adóhatóság következetesen elmulasztja a határozathozatalt azokban az esetekben, amikor az ügyfél kérelmére, az ügyfél jogait és kötelezettségeit határozattal kell tisztázni". Azt is sérelmezi, hogy az adóhatóság - különböző években benyújtott - beadványokat esetenként egyesítve bírál el, noha az "APEH álláspontjával szemben szerintem minden adóévben új ügy keletkezik". Az államigazgatási szabályok adóhatósági megszegésével pedig sérelem éri az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében deklarált jogállamiságot.
2. Minden törvény - a szabályozás tárgykörének függvényében - szakmai fogalmakat is használ. A tudományos és szakmai "terminus technicus"-ok használata gyakorlatilag elkerülhetetlen. Amennyiben azonban a törvényhozó a tudományban vagy a szakmai közéletben elfogadott kifejezéseket a törvénybe "emeli", alkotmányellenes mulasztást nem követ el, sőt törvényi szinten - a felesleges vagy szükségtelen fogalomismétléseket mellőzve - a jogviszonyokat lehetőleg pontosan rendezi. Az egészségügyi törvény pl. nem definiálja, mégis használja a méreg vagy a fertőző betegség fogalmát. E törvény alkotmányosságát az említett fogalmak használata miatt mégsem lehet kétségbe vonni. Ugyanígy a fogalmak újradefiniálásának elmaradása miatt sem lehet jogalkotási mulasztást megállapítani. Az adóügyi törvényeket meghozva sem követ el mulasztást az Országgyűlés pusztán azért, mert meghatározott adózási tevékenységek megfogalmazása mellett, statisztikai jelek feltüntetésével is el kívánja érni a tevékenységek félreérthetetlenségét.
Természetesen mind az adóügyi, mind a statisztikai jeleket alkalmazó más törvények is lehetnek alkotmányellenesek, ha az adott jogviszony szabályozása helyett keretjelleggel, behatárolás nélkül fűznek törvényi következményeket azon - a KSH elnöke által bármikor módosítható - közleményekhez, amelyek meghatározott termékeket és tevékenységeket sorolnak különféle statisztikai jegyzékekbe. Ez a megoldás azt jelenti, hogy a törvényi szabályozásra tartozó tárgykörök rendezését a jogszabálynak sem minősülő állami aktusformára - s ilyen a KSH-közlemény is - bízza a törvényhozó.
Alkotmányellenessége miatt ezért semmisítette meg az Alkotmánybíróság az általános forgalmi adóról szóló 1989. évi XL. törvény (a továbbiakban: ÁFAtv.) számos - egyébként az indítványozó által jelenlegi beadványában ismét támadott - rendelkezését. A 15/1990. (VII. 11.) AB határozat indokolásában az Alkotmánybíróság kifejezésre juttatta, hogy az "ÁFAtv.-ben szabályozott adó tárgya és mértéke, valamint részben az adóalanyok köre a KSH jegyzékein alapul. Sőt az ÁFAtv. hivatkozott rendelkezései azt is lehetővé tették, hogy statisztikai közleményben foglalt jegyzékek módosítsák az ÁFAtv.-ben szabályozott adókötelezettséget, az adó tárgyát, az adóalanyok körét és az adó mértékét."
E határozat egyrészt súlyos alkotmányellenességet szüntetett meg, másrészt - mint ugyancsak az indokolás említi - "hasonló alkotmánysértések megelőzését" egyaránt szolgálta.
A magánszemélyek jövedelemadójáról szóló 1991. évi XC. törvény indítványozó által támadott 21. §-a viszont már nem tekinthető alkotmányellenesnek. E § részletesen felsorolja - s a félreérthetőség elkerülése céljából a tevékenység statisztikai besorolására is utal -, hogy a törvény alkalmazásában mi minősül munkaviszony keretén kívül végzett mezőgazdasági kistermelésnek. A törvény 21. § (3) bekezdése pedig egyértelműen eloszlatja a statisztikai jelzések - egyébként bármikor bekövetkezhető - megváltoztathatóságával kapcsolatos indítványozói aggályt, mely így rendelkezik: "A statisztikai besorolási számmal meghatározott termékek vonatkozásában a Központi Statisztikai Hivatal Ipari Termékek Jegyzékének (METJ) az 1991. augusztus hó 31. napján érvényes besorolási rendjét kell irányadónak tekinteni. A besorolási rend ezt követő (időközi) változtatása az adókötelezettséget nem változtatja meg."
Az általános forgalmi adóról szóló - 1993. január 1-jétől hatályos új - 1992. évi LXXIV. törvény szintén kiküszöbölte a korábbi ÁFAtv. ún. blanketta-szabályait. Maga a törvény határozza meg az adómérték szempontjából számba jöhető termékek és szolgáltatások megnevezését. Zárójelben ugyan utal arra, hogy a törvény hatálybalépésekor milyen statisztikai jellel látták el a törvényben említett termékek és szolgáltatások körét, azonban éppen ezzel teszi lehetővé az adózással összefüggő jogok és kötelezettségek pontosabb ellenőrzését.
Nem lehet alkotmánysértést megállapítani a társasági adóról szóló 1991. évi LXXXVI. törvény (a továbbiakban: TA.) által használt termékelőállítási és szolgáltatási tevékenységek megnevezését és a megnevezések statisztikai besorolási jellel való ellátását illetően sem. A törvény 1992. január 1. napján lépett hatályba. Az indítványozó által kifogásolt - egyébként adókedvezményt nyújtó - TA. 12. § (4) bekezdésében és a mellékletekben feltüntetett megnevezések - a pontosítást szolgáló statisztikai jelekkel együtt - a szövegük és a megjelölésük szerint részei a törvénynek. Ha a törvény hatálybalépése után egyes tevékenységek statisztikai besorolását a KSH elnöke esetleg módosítja és új jellel látja el, ez a TA. rendelkezésére - annak törvényi megváltoztatásáig - nem hat ki.
Hasonlóképpen nem alkotmányellenes az a szabályozási mód, amit a központi műszaki fejlesztési alapról szóló 1988. évi XI. törvény a statisztikai jelek használatával kapcsolatban alkalmaz. A törvény kifogásolt 8. §-a és mellékletei a befizetési kedvezményekre jogosító közszolgáltató és egészségügyi tevékenységeket, egyes fogyasztási szolgáltató, kulturális és sporttevékenységeket, továbbá mezőgazdasági, erdőgazdasági elsődleges faipari és élelmiszeripari, valamint különlegesen fontosnak minősített tevékenységeket sorolják fel, s az egyértelműség nyomatékaként tüntetik fel a szövegrészek mellett a törvény kibocsátásakor hatályos statisztikai besorolási jeleket. E rendelkezések sem tartalmaznak olyan keretszabályokat, amelyek szerint az érintettek hozzájárulásfizetési kötelezettségét valamely KSH-közlemény jelzésrendszere töltené ki tartalommal.
A kifogásolt adóügyi törvények hatályos rendelkezései jelenleg tehát nem teszik lehetővé, hogy a statisztikai besorolások és jelek KSH-közleményekben közzétett változásai kihassanak az adóalanyokra, adótárgyakra vagy adómértékekre. Az adókat és adójellegű kötelességeket maguk az adótörvények határozzák meg, s ha esetenként statisztikai fogalmakat, besorolást és jeleket is alkalmaznak, azok a törvény rendelkezéseiként nem pedig a statisztikai közlemények változásai szerint hatályosak.
Mivel pedig az adótörvények a statisztikai besorolási jelzések használatával nem sértik az Alkotmányt, nem állapítható meg törvényhozói mulasztás abban, hogy a statisztikai "fogalomgyűjtemények adóügyi szerepet kaptak". Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése értelmében ugyanis mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására kizárólag akkor kerülhet sor, ha a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Ezért az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó indítványt elutasította.
3. Nem az ügyfél dönti el, de nem is a hatóság önkényén múlik, hogy milyen jellegű kérelemre kell határozatot hozni, vagy egyéb választ adni. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. törvény 16. § (3) bekezdése mondja ki, hogy "A kérelmet tartalma szerint kell elbírálni." Ha az adóigazgatási eljárásban az adózó jogainak (pl. adómentességének, adókedvezményének) vagy kötelezettségeinek (pl. adófizetési kötelezettség) konkrét meghatározásáról van szó, az adóhatóságnak az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. törvény 75. § (3) bekezdése szerint azokat határozatban kell megállapítania, s közölnie az ügyféllel. Ha azonban az ügyfél az adóbevallás, -befizetés rendjét, jogai érvényesítésének módját szeretné megtudni, az adóhatóságnak értelemszerűen, a törvény 1. § (5) bekezdése szerint - a határozati forma kötött előírásai mellőzésével - tájékoztatást, értesítést, eligazítást kell adnia. (Erre vonatkozó állásfoglalását az Alkotmánybíróság már 1786/B/1991. AB határozatában - megjelent az Alkotmánybíróság Határozatai c. hivatalos lap 1992. júniusában kiadott 3. számában - kifejtette.)
Az Alkotmánybíróság rámutat arra is, hogy ha az adózó a konkrét kérdésére a - határozat helyett - adott felvilágosító választ törvénysértőnek tartja, felügyeleti intézkedést kezdeményezhet. Az 1990. évi XCI. törvény 85. § (1) bekezdésében foglalt garanciális szabály szerint ugyanis: "A felettes adóhatóság, illetve a pénzügyminiszter kérelemre vagy hivatalból felügyeleti intézkedést tesz, ha az ügyben eljárt adóhatóság határozata jogszabálysértő, vagy határozathozatalra jogszabálysértő módon nem került sor. A felettes adóhatóság, illetve a pénzügyminiszter az utólagos adómegállapítás korlátaira is figyelemmel a jogszabálysértő határozatot megváltoztatja, megsemmisíti, és új eljárás lefolytatását rendeli el, vagy az elsőfokú adóhatóságot eljárás lefolytatására utasítja."
Az eseti adóhatósági döntések felülvizsgálata egyébként nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, ezért az indítványnak erre vonatkozó részét az Alkotmánybíróság visszautasította.
A beadványok hatósági nyilvántartása - köztük az iratok egyesítése - olyan ún. belső hatósági eljárási előírásokon alapul, amely pusztán az ügyintézés technikájára ad útmutatást, a kérelem alkotmányosságát vagy törvényességét nem érinti. (Ha az ügyintézés során érdemi jogsérelem is keletkezik, azt jogorvoslati kérelemmel meg lehet támadni.) Ezért az Alkotmánybíróság az indítványnak ezt a részét is visszautasította.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Herczegh Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró