38/1995. (VI. 2.) AB határozat

Szeged Megyei Jogú Város Közgyűlésének a nem közterületi hirdetőberendezések elhelyezésének engedélyezéséről szóló 42/1993. (X. 8.) Kgy. számú rendelete, valamint a belföldi reklám- és hirdetési tevékenységről szóló 12/1972. (VI. 5.) BkM rendelet alkotmányellenességének vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének megállapítása és megsemmisítése iránt benyújtott indítványok alapján meghozta a következő

határozatot:

Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Szeged Megyei Jogú Város Közgyűlésének a nem közterületi hirdetőberendezések elhelyezésének engedélyezéséről szóló 42/1993. (X. 8.) Kgy. számú rendelete alkotmányellenes, ezért azt kihirdetése - azaz 1993. október 28. - napjáig visszamenő hatállyal megsemmisíti.

Az Alkotmánybíróság a belföldi reklám- és hirdetési tevékenységről szóló 12/1972. (VI. 5.) BkM rendelet alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt és megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja.

Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.

INDOKOLÁS

1. Szeged város közgyűlése "a természeti és az épített környezet értékeinek megőrzése céljából a városképbe nem illő hirdetőberendezések elhelyezésének megakadályozása végett" 1993. szeptember 16-i ülésén megalkotta a 42/1993. (X. 28.) Kgy. számú rendeletét (a továbbiakban: Kgyr.). A Kgyr. hatálya kiterjed a "közterületnek nem minősülő ingatlanok közterületről látható kerítésén, támfalán, kertjében, épület tetőzetén, homlokzatán elhelyezhető, a közterületbe 10 cm-en túl be nem nyúló reklámhirdetőberendezésre, kirakatszekrényre, 1 m2-nél nagyobb cég- vagy címtáblára" (1. §). Mindehhez "a polgármester engedélye (a továbbiakban: hirdetőberendezési engedély) szükséges" (3. §) Az elhelyezésért - a sport és kulturális rendezvények kivételével - "a kérelmezőnek díjat kell fizetnie. A díj mértéke a hirdetőberendezés (felület) minden megkezdett négyzetmétere után havi 300 Ft" (4. §) Az engedély nélküli elhelyezés időtartamára a "díj megfizetésére kell kötelezni azt, akinek a hirdetőberendezési engedély iránti kérelmét elő kellett volna terjesztenie" (5. §). Aki a jogerős határozattal megállapított díjat nem fizeti meg, vele szemben "az adók módjára behajtandó köztartozás szabályait" kell alkalmazni (6. §). A díjfizetésre vonatkozó rendelkezéseket a Kgyr. kihirdetése napján "már meglévő hirdetőberendezések esetében is alkalmazni kell" (10. §). A Kgyr. egyéb előírásai a "rendelet alkalmazása szempontjából" fogalmakat definiálnak, az engedélykérelmek benyújtásával összefüggő eljárási szabályokat állapítanak meg, illetőleg a hirdetésekre vonatkozó magasabb szintű jogszabályi rendelkezéseket vesznek át.

2. Több reklámozásban érdekelt gazdasági társaság és egyesület, valamint a területileg illetékes köztársasági megbízott (a továbbiakban: indítványozók) a Kgyr.-t általánosságban, az 1. pontban idézett rendelkezéseket pedig kiváltképpen törvénysértőnek tartják.

Érvelésük lényege szerint a belföldi reklám- és hirdetési tevékenységről szóló 12/1972. (VI. 5.) BkM rendelet (a továbbiakban: BkMr.) "teljes részletességgel szabályozza ezt a társadalmi viszonyt", a BkMr.-ben foglalt tiltó szabályokon kívül "további megszorító rendelkezéseket helyi önkormányzati rendelet nem írhat elő"; BkMr. "a magánterületről nem azért hallgat, mert a szabályozás határát itt akarta megvonni, hanem azért, mert azt nem kívánta engedélyezés alá vonni"; a közgyűlés törvényi vagy kormányrendeleti szabályozás, illetve felhatalmazás hiányában új hatósági hatáskört ad a maga számára, a Kgyr. tehát jogellenesen "államigazgatási ügyben hatósági hatáskört állapít meg"; a Kgyr. azzal, hogy a közterület-használat szabályozási körén "túlmutat, az Alkotmány által alapvető jogként védett tulajdonhoz való jog, s annak részjogosítványa: a rendelkezési jog megsértését eredményezi"; a hirdetőberendezési díjjal az önkormányzat - törvényi előírásokat sértve - ellenszolgáltatás nélküli közteherviselést vezet be; a Kgyr. "éppen a jogalkotás révén sértette meg a joggal való visszaélés tilalmát".

Az indítványozók - fentiekben összegezett - véleménye alapján a Kgyr. a BkMr. kötelező rendelkezéseit megszegve, sérti a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) államigazgatási hatósági hatáskör telepítési lehetőségeivel foglalkozó 7. §-ának előírásait, a Ptk.-nak a tulajdonos rendelkezési jogát taglaló 112. § rendelkezéseit, a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvénynek (a továbbiakban: Htv.) az önkormányzat adómegállapítási jogát szabályozó 6. § előírásait, az illetékekről szóló 1990. évi XCIII. törvénynek (a továbbiakban: Itv.) egyes államigazgatási eljárásokért vagy szolgáltatásért díjfizetési kötelezettséget megállapító 67. § rendelkezéseit, valamint a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvénynek (a továbbiakban: Jat.) a jogszabály hatályával foglalkozó 12. § előírásait. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdése pedig tiltja a magasabb szintű jogszabállyal ellentétes önkormányzati rendeletalkotást.

3. Egyik indítványozó úgy véli, hogy a hirdetési- és reklámtevékenység "mikénti szabályozása közvetlenül érinti a vállalkozás és gazdasági verseny szabadságát. Éppen ezért miniszteri rendeleti szintű szabályozása ma már nem felel meg az Alkotmány elveinek és a belőlük fakadó jogalkotási követelményeknek. A miniszteri rendelet "nem áll összhangban" a Jat. "8. § (1) bekezdésében foglalt hatásköri rendelkezésekkel", és sérti a vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát garantáló "Alkotmány 9. §-ában megállapított rendelkezéseket" is. Ezért kéri, hogy az Alkotmánybíróság a BkMr.-t "meghatározott időponttól (pro futuro) helyezze hatályon kívül".

4. Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő érvekkel támasztja alá:

4.1. A BkMr. - amely definiálja a reklám és a hirdetés fogalmát, szabályozza a reklám- és hirdetési tevékenység feltételeit, közzétételi tilalmakat, ezek alól indokolt kivételeket állít fel, s felelősségi szabályokat állapít meg - átfogóan, ha nem is kimerítően rendezi a belföldi reklám- és hirdetési tevékenységgel összefüggő társadalmi viszonyokat. A 3. § (2) bekezdésében azt mondja ki, hogy "közterület reklám és hirdetés céljára történő igénybevételéhez engedély szükséges". [Szeged közgyűlése e szabályozási körben 1/1991. (II. 21.) Kgy. szám alatt meg is alkotta a közterület-használat engedélyezéséről szóló rendeletét, abban közterület-használati díjfizetési kötelezettséget írt elő. Az e szabályozás alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság - 46/1993. (VII. 2.) AB határozatával (ABK 1993. 312-313.) - elutasította.] Közterületnek nem minősülő ingatlanokon a BkMr. - ahogy az indítványozók is állítják - nem ír elő engedélyezési kötelezettséget. A miniszter - bár a BkMr. hatálya mindenféle reklám és hirdetési tevékenységre kiterjed - a magánterületi hirdetés elhelyezését valóban nem vonta engedélyezés alá. Nem is kellett erről rendelkeznie. Az engedélyezési kötelezettség kereteit ugyanis kimerítően szabályozzák az építésügyről szóló 1964. évi III. törvény (a továbbiakban: Étv.), a törvény végrehajtására kiadott 30/1964. (XII. 2.) Korm. rendelet és e jogszabályok által adott felhatalmazások alapján kibocsátott - az Országos Építésügyi Szabályzat (a továbbiakban: OÉSZ) közzétételét tartalmazó - 2/1986. (II. 27.) ÉVM rendelet, valamint az építési és használatbavételi engedélyezési eljárásról szóló 12/1986. (XII. 30.) ÉVM rendelet (a továbbiakban: ÉVMr.) szabályai. Az OÉSZ 4. § (2) bekezdése szerint "A városkép előnyösebb kialakítása, illetőleg megóvása érdekében az építésügyi hatóság a Szabályzat keretei között előírja az építmények elhelyezési módját és méreteit...". Az OÉSZ melléklete szerint az "építmény" fogalmába az épületek mellett az egyéb műtárgyak - így döntő többségükben a Kgyr. szerinti reklámok és hirdetések hordozói - is beletartoznak. Az ÉVMr. 8. §-ának 5. pontja pedig kifejezetten elő is írja, hogy "épület közterületről látható homlokzatán, tetőzetén, a kerítésen vagy a támfalon üzlethomlokzat (portál), kirakatszekrény, védőtető (előtető), üzleti ernyőszerkezet, hirdetőberendezés, fényreklám, 1 m2-nél nagyobb cég- vagy címtábla létesítése, átalakítása;" csak építési engedély alapján végezhető. A Kgyr. 1. §-ának hatálya alá vont hirdetőberendezési megnevezések az ÉVMr. idézett fogalmaitól - a szórendi változtatásoktól eltekintve - ténylegesen csak a kertben elhelyezhető hirdetőberendezések vonatkozásában térnek el. A Kgyr. preambulumában megfogalmazott városképvédő célkitűzések tehát jórészt az építésügyi engedélykérelmek külön elhelyezési kérelmekkel való megduplázása nélkül is elérhetők. Az ÉVMr. 8. §-ának 20. pontja viszont lehetőséget ad az önkormányzatnak arra, hogy a 8. § 5. pontjában foglalt felsorolást meghaladóan bővítse az építési engedélyezési kötelezettséget. A 20. pont szerint ugyanis csak építési engedély alapján végezhetők "az olyan egyéb építési munkák, amelyeket önkormányzati rendelet építési engedélyhez kötött". Ha a képviselő-testület az e pontban adott lehetőséget rendeletben meghatározott konkrét szabályozási tartalommal tölti ki, az automatikusan építési engedélyezési eljárási kötelezettség alá esik. [Természetesen az első fokú építésügyi hatósági feladat ellátása nem a polgármester, hanem - a 30/1964. (XII. 2.) Korm. rendelet 15. § (1) bekezdése alapján - a jegyző hatáskörébe tartozik.] A külön hirdetőberendezés-elhelyezési engedélyezési rendelet tehát egyrészt törvényellenes - mert az Étv. alapján kiadott építésügyi jogszabályok kimerítően rendezik a jogviszonyt -, ugyanezért szükségtelen is.

A fentiek szerint a Kgyr. rendelkezései - bár nem az indítványozók által kifogásolt, "megszorító" és "hatósági hatáskört" megállapító rendelkezései, hanem - az említett magasabb szintű jogszabályokkal ellentétes szabályai miatt sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében foglalt tilalmat.

4.2. A közterületnek nem minősülő ingatlanokon építésügyi hatósági engedély alapján létesített hirdetőberendezések elhelyezéséért az önkormányzat közteherviselési kötelezettséget nem állapíthat meg. A Kgyr.-nek az a rendelkezése, mely az önkormányzat javára - adók módjára is behajtható - díjfizetést ír elő, durván beavatkozik mind az ingatlantulajdonosok, mind a hirdetőberendezések elhelyezőinek szerződéskötési jogosultságába. A hirdetőberendezések saját ingatlanán történő elhelyezését ugyanis a tulajdonos ellenszolgáltatáshoz kötheti, illetőleg szabadon állapodhat meg a reklámozóval az engedélyezett hirdetőberendezés elhelyezésének anyagi feltételeiben. (A közterület hirdetési célú használatáért az önkormányzat is jogszerűen szed díjat.) A hirdetőberendezések nem közterületi elhelyezéséért az önkormányzat nem nyújt ellenszolgáltatást. A díjfizetési előírás - tartalmát tekintve - tehát nem más, mint közteherviselésre való kötelezés. Közteherviselést ugyan adó formájában az önkormányzat is megállapíthat, adóbevezetési joga azonban csak a Htv.-ben tételesen meghatározott adótárgyakra vonatkozó adónemekre (építményadó, telekadó, magánszemélyek kommunális adója, vállalkozók kommunális adója, idegenforgalmi adó, helyi iparűzési adó) terjed ki. A hirdetőberendezések magánterületi elhelyezéséért követelt díj a helyi adók egyik kategóriájába sem sorolható, ezért a díjnak nevezett közteherre és behajtására vonatkozó Kgyr. rendelkezések ütköznek a Htv. 5-6. §-ában lehetővé tett önkormányzati adómegállapítási joggal, s így ellentétesek az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésével is.

Ugyanilyen következtetésre lehet jutni akkor is, ha a Kgyr. által megállapított hirdetőberendezés-elhelyezési díjat az önkormányzat igazgatási szolgáltatási díjnak tekinti. Az Itv. szerint ugyan egyes államigazgatási eljárásokért és igazgatási jellegű szolgáltatások igénybevételéért díjat kell fizetni, de hogy mely eljárásért vagy szolgáltatásért, s mekkora összegű díjat lehet megállapítani, azt az Itv. 67. § (2) bekezdése szerint az érdekelt miniszter is csak a pénzügyminiszterrel egyetértésben és csak rendeletben szabályozhatja.

4.3. A Kgyr.-preambulumban kitűzött - céljai a szabályozás lényegét tartalmazó díjfizetési és díjbehajtási jogi előírásokkal nem is teljesíthetők. A díjfizetésre kötelezéssel - különösen a már korábban engedélyezett hirdetőberendezések esetében, melyeknél a fennmaradási engedély beszerzését a Kgyr. nem írja elő - a környezet értékeinek megőrzését, a városkép óvását nem lehet elérni. Az oltalom ugyanis nem a díjfizetésből, hanem a követelményeknek meg nem felelő hirdetőberendezések építésügyi engedélyezésének megtagadásából ered. Nem alaptalanul tételezi fel tehát az egyik indítványozó, hogy a közgyűlés a Kgyr. díjfizetést elrendelő szabályainak megalkotása kapcsán valójában a jogalkotói hatalmával élt vissza.

5. Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az önkormányzat a rendeletalkotáson kívül is hatni tud a nem közterületi hirdetőberendezések jogszerű elhelyezésére.

5.1. A BkMr. 6. §-a tiltja a jogszabályba ütköző, a közerkölcsöt sértő, az érdekeltek megtévesztésére alkalmas reklámok és hirdetések közzétételét. Ha a hirdetőberendezéseken tilos reklámokat és hirdetéseket helyeznek el, mindezért a megrendelőket, a reklámszolgáltatókat és a közzétevőket - a közzététel beszüntetésének kötelezettsége mellett - felelősség terheli.

5.2. Az egyes szabálysértésekről szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet 6/A. és 142. §-a szerint a jogellenes hirdetés közzétevőjét, illetőleg a hirdetőberendezések tiltott elhelyezőjét a szabálysértési hatóság pénzbírsággal sújthatja.

A törvényes előírások tehát normatív és hatósági jogi beavatkozási lehetőségeket biztosítanak az önkormányzatnak a meg nem engedett hirdetőberendezések elhelyezésének megakadályozására. Díjfizetésre kötelező alkotmánysértő szabályozással azonban a beavatkozást nem lehet "megkönnyíteni".

6. A 4. pontban részletezett indokok alapján az Alkotmánybíróság arra a következtetésre jutott, hogy a Kgyr. több törvényi és más jogszabályi rendelkezés megszegése révén olyan alapvető alkotmányos jogokat sért, amely már a jogbiztonság érdekeit is veszélyezteti. Ezért az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 43. § (4) bekezdésében biztosított jogosultságával élve a Kgyr.-t kihirdetése napjáig visszamenő hatállyal semmisítette meg.

7. A BkMr. - az Alkotmánybíróság felfogása szerint - nincs közvetlen kapcsolatban az Alkotmány 9. § (1) bekezdésében deklarált azzal a tétellel, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság. Nem sérti a tulajdonformák egyenjogúságának és egyenlő védelmének a követelményét sem. Nem zár ki senkit az üzletszerű reklám- és hirdetési tevékenység folytatásából. Nem korlátozza megkülönböztető módon az Alkotmány 9. § (2) bekezdése szerinti vállalkozás jogát és a gazdasági verseny szabadságát. A jogszabályba ütköző, közerkölcsöt sértő és a megtévesztő jellegű reklámok és hirdetések közzétételét pedig diszkrimináció-mentesen, a gazdasági verseny minden résztvevőjére egyöntetű kihatással tiltja. A reklám- és a hirdetési tevékenység nem is tekinthető alapvető jognak, ezért a BkMr.-ben adott szabályozás nincs ellentétben az Alkotmány 8. §-ában rögzített azzal a rendelkezéssel, hogy "az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg." A BkMr. megfelel a Jat. 8. § (1) bekezdésében előírt hatásköri követelménynek is. A miniszter ugyanis rendeletet adhat ki nemcsak törvényi, hanem "minisztertanácsi rendeletben kapott felhatalmazás alapján" is. A Kormány 67/1992. (IV. 14.) Korm. rendelete pedig széles körű felhatalmazást adott az ipari és kereskedelmi miniszternek, amikor - többek között - kötelezettségévé tette egyes ipari, kereskedelmi, szolgáltató tevékenységek gyakorlása feltételeinek megállapítását [2. § g) pont]. E felhatalmazási körbe a reklám- és hirdetési tevékenység szabályozása beletartozik. Az indítványozó által elvárt "külön felhatalmazás" szükségét a Jat. nem írja elő.

Az 1972-ben kiadott BkMr.-t időközben a miniszter hatszor módosította; lehet hogy a rendelet további korszerűsítésre szorul. A módosítások és az új szabályozási igények azonban önmagukban nem teszik a hatályos rendeletet alkotmányellenessé; alkotmánysértés hiányában ezért az Alkotmánybíróság a BkMr. megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította.

Dr. Ádám Antal s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Schmidt Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kilényi Géza s. k.,

előadó alkotmánybíró