A Kúria Önkormányzati Tanácsának Köf. 5083/2012/4. számú határozata

Budapest Főváros Terézváros Önkormányzata Képviselő-testületének az Önkormányzat tulajdonában lévő vagyonnal való gazdálkodás és rendelkezés szabályairól szóló 25/2004. (V. 25.) számú rendelete 16. § (4) bekezdésének felülvizsgálatára irányuló indítvány tárgyában

A Kúria Önkormányzati Tanácsa

a Fővárosi Ítélőtábla 3.Pf. tanács (Fővárosi Ítélőtábla, 1027 Budapest, Fekete Sas utca 3.) indítványozó által kezdeményezett,

a Budapest Főváros Terézváros Önkormányzata Képviselő-testületének,

az Önkormányzat tulajdonában lévő vagyonnal való gazdálkodás és rendelkezés szabályairól szóló 25/2004. (V. 25.) számú rendelete felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban, meghozta az alábbi

határozatot:

1. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapítja, hogy Budapest Főváros Terézváros Önkormányzata Képviselő-testületének az Önkormányzat tulajdonában lévő vagyonnal való gazdálkodás és rendelkezés szabályairól szóló 25/2004. (V. 25.) számú rendelete 16. § (4) bekezdése törvényellenes volt, ezért az nem alkalmazható a Fővárosi Ítélőtábla előtt 3.Pf.21.048/2012. számon folyamatban lévő perben, valamint valamennyi, a megsemmisítés időpontjában valamely bíróság előtt folyamatban lévő egyedi ügyben.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa elrendeli a határozata Magyar Közlönyben való közzétételét. A határozat ellen jogorvoslatnak nincs helye.

Indokolás

1. A Fővárosi Törvényszék 2012. április 12-én kelt 65.P.25087/2011/19. számú ítéletében semmisnek mondta ki a Budapest VI. kerület Andrássy úton található ingatlan elidegenítése tárgyában a Budapest Főváros Terézvárosi (jogelőd) Önkormányzata (a továbbiakban: érintett Önkormányzat) és egy gazdasági társaság között 2004. június 24. napján megkötött, 2004. július 19. napján módosított adásvételi szerződést. A Fővárosi Törvényszék ítéleti döntését - egyéb jogi érvei mellett - arra alapozta, hogy az érintett Önkormányzat az ügyleti feltételeket a maga által megalkotott rendelet és az ügyletkötés idején hatályos, az Önkormányzat tulajdonában lévő vagyonnal való gazdálkodás és rendelkezés szabályairól szóló 25/2004. (V. 25.) számú rendeletében (a továbbiakban: Ör.) a pályáztatásra vonatkozó előírások megkerülésével alakította ki.

2. A perben II. r. felperesként eljáró ügyész (Fővárosi Főügyészség) keresetében - többek között - arra hivatkozott, hogy az Ör. 16. § (4) bekezdése törvénysértő, mivel álláspontja értelmében az érintett Önkormányzat e rendelkezése az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: régi Áht.) 108. § (1) bekezdésével ellentétesen ad lehetőséget a korlátozottan forgalomképes önkormányzati vagyon elidegenítésekor a versenytárgyalás mellőzésére.

3. A perben fellebbviteli fórumként eljáró Fővárosi Ítélőtábla 3.Pf. tanácsa (a továbbiakban: Indítványozó) 3.Pf.21.048/2012/9. számú végzésével a per tárgyalásának felfüggesztése mellett kezdeményezte a Kúria Önkormányzati Tanácsának eljárását. Indítványában arra hivatkozott, hogy az Ör. 16. § (4) bekezdése törvényi felhatalmazás nélkül és a régi Áht. 108. § (1) bekezdésében foglaltakkal ellentétesen tette lehetővé versenyeztetési eljárás mellőzését a kettőszáz millió forint összegű értékhatár feletti vagyontárgy, vagyonrész egyedi elidegenítése, hasznosítása, valamint a háromszáz millió forint összegű értékhatár feletti vagyontömeg elidegenítése, hasznosítása kapcsán.

4. Az érintett Önkormányzat felhívás ellenére nem terjesztett elő állásfoglalást.

5. Az alapeljárás II.r. alperese - az ügyletet vevőként megkötő gazdasági társaság - beadványában észrevételezte, hogy a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 2011. évi CLXI. törvény (a továbbiakban: Bszi.) 51. § (1) bekezdés c) és d) pontjaira, valamint 51. § (2) bekezdésére tekintettel az indítvány érdemi vizsgálat nélkül elutasítandó, illetve az eljárás megszüntetendő, mivel az Ör. támadott rendelkezése és az Ör. egésze hatályát vesztette.

II. 1. A bírói indítvány megalapozott.

2. A Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. bírói kezdeményezésben támadott 16. § (4) bekezdését, valamint az Ör. egészét a 14/2005. (V. 23.) számú önkormányzati rendelet hatályon kívül helyezte. Megállapította továbbá azt is, hogy a törvénysértéssel kapcsolatba hozott régi Áht.-t az államháztartásról szóló 2011. évi CXCV. törvény (a továbbiakban: új Áht.) 2012. január 1. napjával hatályon kívül helyezte.

A fentiekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsának elsőként abban a kérdésben kellett állást foglalnia, hogy eljárást gátló akadályt - és ily módon az indítvány érdemi vizsgálatának akadályát - jelenti-e az Ör. támadott rendelkezésének és a régi Áht.-nek a hatályon kívül helyezése.

3. A bíró az Alaptörvény 25. § (1) bekezdése értelmében igazságszolgáltatási tevékenységet lát el, amelynek során - az Alkotmányról szóló 1949. évi XX. törvénnyel egyezően - "...csak a törvénynek van alárendelve..." [Alaptörvény 26. § (1) bekezdés, második fordulat]. Igazságszolgáltatási tevékenységének - az egyedi ügy tényállásának feltárása, az alaptörvényi rendelkezések érvényre juttatása mellett - a jogrend egészével koherens törvény, illetve jogszabály értelmezésével, alkalmazásával tesz eleget. Ez alapozza meg a bíró azon jogát és kötelezettségét, hogy alkotmányellenesség észlelésekor az Alkotmánybírósághoz, illetve 2012. január 1-jétől az önkormányzati rendeletek törvényességének vizsgálata kapcsán a Kúria Önkormányzati Tanácsához forduljon.

4. Az Alaptörvény 25. cikk (1) bekezdés c) pontja, valamint a Bszi. 24. § (1) bekezdés f) pontja értelmében a Kúria Önkormányzati Tanácsa "dönt az önkormányzati rendelet más jogszabályba ütközéséről és megsemmisítéséről".

A Kúria Önkormányzati Tanácsa ezt a hatáskörét gyakorolja a Bszi által megjelölt indítványozói körhöz igazítottan, a kormányhivatal és az alapvető jogok biztosának indítványai esetében absztrakt normakontroll, bírói kezdeményezés esetén pedig konkrét normakontroll eljárásaiban. Mindkét eljárás lényege a norma törvényességének ellenőrzése. Ezzel együtt az absztrakt normakontroll eljárás elsődleges célja az önkormányzati jogalkotás törvényességének, végső fokon a jogrendbe való illeszkedésének biztosítása. A konkrét normakontroll eljárás - bírói kezdeményezésre -az előbbiek mellett azt célozza, hogy a perbe vitt jogokról a bíró (alkotmányos) törvényes jogszabályok alapján döntsön. A bírói kezdeményezés intézményének szabályozása tehát nem elsődlegesen a felek jogérvényesítéséhez, hanem közvetlenül a bíró Alaptörvényben megfogalmazott kötelezettségéhez kötődik.

5. A Kúria Önkormányzati Tanácsa ehhez az alaptörvényi környezethez igazította a Bszi. IV. fejezete eljárási rendelkezéseinek értelmezését és alkalmazását. A bíró a peres eljárás időbeliségéhez képest korábban létrejött jogviszonyokból származó jogokról, kötelezettségekről dönt a jogviszony létrejöttekor hatályos jogszabályokalapján, ezért tevékenysége szükségképpen "visszaható" jellegű. Sok esetben a bíró alkotmányossági, törvényességi kezdeményezése olyan időben válik szükségessé, amikor az alkalmazandó jog - vagy annak viszonyítási jogszabályi alapja - már nincs hatályban. Mindez azonban nem változtat a bíró azon alaptörvényi kötelezettségén, hogy jogállami keretek között a jogokról és kötelezettségekről az alaptörvénynek megfelelő, a demokratikus viszonyok között keletkezett és fennálló jogrend koherenciájába illeszkedő (jogszabály) önkormányzati rendelet alapján kell döntenie. A jog pedig akkor áll fenn, a kötelezettség akkor állapítható meg, ha a keletkezésükkor azt a jogállami körülmények között alkotott jogrend elismerte.

Az Önkormányzati Tanács gyakorlatában ezen megfontolások alapján döntött abban az esetben, amikor a hatályos és perben még alkalmazandó önkormányzati rendeletet megsemmisítette, mivel a megalkotására felhatalmazó törvényi rendelkezést a korábbiakban az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek mondta ki (5043/2012/3.Köf. határozat, MK 2012. évi 59. szám, 9822, 9823. II. 2-3.)

Ennek a gyakorlatnak a konzekvenciáit vonta le egyebekben a törvényalkotó a Bszi. IV. fejezetének 2013. január 1. napjától hatályos módosításában akkor, amikor a 51. § (1) bekezdés d) pontja - az ún. "pergátló akadályok" között -csak a kormányhivatal és az alapvető jogok biztosa indítványa esetén írja elő az indítvány érdemi vizsgálat nélküli elutasítását, illetve az eljárás megszüntetését. Hasonló esetben azonban a bírói kezdeményezés érdemben elbírálható.

6. A Kúria Önkormányzati Tanácsa a 4. pontban megjelölt hatásköri szabályt a Köf.5031/2012. számú, absztrakt normakontroll eljárásban meghozott határozatában értelmezte. Feladataként azt jelölte meg, hogy "az önkormányzati normákat a törvényekkel összhangba hozza, illetőleg - az új jogalkotást tekintve - összhangban tartsa" (MK. 2012/76. szám, 12041, 12045. II.6.).

Az indítványozó bírói tanács csak abban az esetben tud eleget tenni alkotmányos kötelezettségének, ha arra kap választ, hogy a perben alkalmazandó és a perbe vitt jogokat keletkeztető Ör. hatályossága idején megfelelt-e a hatályos jogrendnek, ezért a Kúria Önkormányzati Tanácsa lehetőséget látott az Ör. régi Áht. alapján történő érdemi vizsgálatára. Az alapper elbírálása szempontjából nincs érdemi összefüggés - és ezért szükségtelen - annak vizsgálata, hogy a támadott rendelkezés a jelenleg hatályos, új Áht. rendelkezéseivel összhangban áll-e.

A kifejtett érvelés mellett az Kúria Önkormányzati Tanácsa érdemben vizsgálta az indítvány megalapozottságát.

III. 1. Az Ör. 16. § (1) bekezdése főszabálynak tekinti a vagyongazdálkodása terén a versenyeljárás lefolytatását. További rendelkezéseivel ugyanakkor a versenyeztetés főszabályának érvényesülését korlátozza, illetve a 16. § (4) bekezdése lényegében kizárja azt. A rendelkezés értelmében "[a] versenyeztetési eljárás az Önkormányzat érdekében a Kt (Képviselő-testület) - minősített többséggel elfogadott határozatával - eltekinthet, ha olyan kérdésben is meg kell állapodni, amelyek feltételei a kiírásban nem határozhatók meg, vagy amelyek egyoldalú meghatározása az elidegenítést, hasznosítást meghiúsítaná".

Az Ör. 16. § (4) bekezdése, a támadott rendelkezése a minősített többséget igénylő döntés meghozatalának feltételrendszerét "a versenykiírásban nem meghatározható kérdések", illetve az ügylet meghiúsulását előidéző egyoldalú kérdésekben jelöli meg. E feltételrendszer nem egyértelmű, rendkívül tág, mondhatni diszkrecionális döntési szabadságot enged a képviselő-testület számára abban, hogy mely kérdést tekinti a feltételrendszerbe illeszkedőnek és ezért döntése alapjának. A szabályozás ezen módja nem köti, sőt éppen eloldja az önkormányzat képviselő-testületét határozata meghozatalakor az értékesíteni kívánt önkormányzati vagyon forgalmi értékének szempontjától, a versenyeztetési eljárással elérhető legmagasabb értékesítési érték vagyongazdálkodási szempontjának középpontba helyezésétől.

2. A régi Áht. 108. §-ának kihirdetésétől kezdődően egyértelmű főszabálya az államháztartás alrendszeréhez tartozó vagyon elidegenítésénél a versenyeztetési eljárás. Áttekintve a régi Áht. 108. §-ának módosításait, megállapítható, hogy a főszabály alól 2004. január 1-jéig szinte kizárt volt a kivételek alkalmazása, azt követően pedig egyedileg meghatározott vagyontömeg tekintetében, tehát tárgyhoz kötötten adott mentesítést a törvényalkotó a versenyeztetés kötelezettsége alól.

Az önkormányzati rendeletalkotó régi Áht. 108. §-án alapuló szabályozási felhatalmazása ebben a körben arra terjedt ki, hogy azt az értékhatárt határozza meg, amely felett kötelező, illetve amely alatt az önkormányzati vagyon elidegenítésekor nem volt szükséges a versenyeztetési eljárás lebonyolítása.

3. A régi Áht. 108. § (1) bekezdése szerinti, értékhatárt megállapító költségvetési törvények, a 2004. évi CXXXV. törvény elfogadásától kezdődően egyebekben azt is egyértelművé tették, hogy a helyi jogalkotók a költségvetési törvényben meghatározott értékhatártól csak lefelé térhetnek el, azaz kötelezővé tehetik a törvényalkotó által meghatározott értékhatárnál alacsonyabb értékű önkormányzati vagyon esetében is a versenyeztetést. Innentől kezdődően tehát az önkormányzati jogalkotók számára a költségvetési törvény vonatkozó rendelkezései ún. értékminimum-szabályként működtek.

4. Összességében tehát a régi Áht. 108. § (1) bekezdésének szövegtörténetéből egyértelműen megállapítható az, hogy az érintett Önkormányzat jogalkotási jogköre nem terjedt ki a régi Áht. 108. §-ában a versenyeztetési kötelezettség alóli, az elidegeníteni kívánt vagyon értékétől teljességgel független, további kivételek megfogalmazására.

5. Az Alkotmánybíróság absztrakt normakontroll eljárásban több alkalommal vizsgált önkormányzati normákat a régi Áht. 108. § (1) bekezdésének viszonylatában [78/2006. (XII. 20.) AB határozat, 195/2010. (XII. 17.) AB határozat, 196/2010. (XII. 17.) AB határozat, 72/2011. (X. 12.) AB határozat]. Gyakorlatában egyértelművé tette, hogy az önkormányzat nem alkothat alkotmányosan olyan szabályt, amely az ingatlan (lakás vagy nem lakás céljára szolgáló helyiség) értékétől függetlenül teszi lehetővé a versenytárgyalás nélküli elidegenítést. A régi Áht. 108. § (1) bekezdésébe ütközően alkotmányellenesnek mondta ki azokat az önkormányzati rendelkezéseket is, amelyek - a versenytárgyalás kizárásával - meghatározott személy részére (bérlő vagy az azzal azonos megítélés alá eső személy) kizárólagos vásárlási lehetőséget biztosítottak. Egy határozatában megállapította azt is, hogy a régi Áht. 108. § (1) bekezdésének főszabálya alól részben a 108. § (1) bekezdés a)-c) pontjai, részben pedig törvény vagy állami vagyon esetén törvényi felhatalmazás alapján kiadott jogszabály tehet kivételt. Az állam tulajdonából az önkormányzat tulajdonába került helyiségek elidegenítése esetében ilyen törvényi rendelkezésnek minősítette a lakások és helyiségek bérletére, valamint elidegenítésükre vonatkozó egyes szabályokról szóló 1993. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban: Ltv.) egyes rendelkezéseinek azon szabályait, amelyek az elidegenítés feltételeit - ideértve a vételár mértékének meghatározását - önkormányzati rendelet szabályozására utalták. A vételár meghatározása azonban ilyen körülmények között sem az önkormányzat belátására szerint, sajátos érdekeinek megfelelően alakult, hanem az ingatlan forgalmi értékéhez igazodhatott.

Összességében tehát az Alkotmánybíróság gyakorlatából is az a következtetés adódik, hogy az önkormányzat szabadságában áll a vagyonával való gazdálkodás, amelynek során azonban érvényesülnie kell az értékgarancia elvének, az önkormányzati vagyon gyarapításának, de legalábbis értéken történő megőrzésének.

6. A kifejtettekre tekintettel a Kúria Önkormányzati Tanácsa megállapította, hogy az Ör. 16. § (4) bekezdése hatályának fennálltakor nem illeszkedett a hatályos jogrendbe, mivel törvényi felhatalmazás nélkül, a régi Áht. 108. § (1) bekezdésében megfogalmazódó törvényi követelmények figyelmen kívül hagyásával teremtette meg a lehetőségét az önkormányzati vagyon elidegenítésének. Az Ör. 16. § (4) bekezdése szerinti kivételszabály a régi Áht. 108. § (1) bekezdésével ellentétesen, nem garantálta az önkormányzati vagyon értékmegőrzését, annak gyarapítását. Ezért az Ör. 16. § (4) bekezdése törvénysértő jellegének megállapítása mellett, a Kúria Önkormányzati Tanácsa a Bszi. 56. § (5) bekezdése alapján rendelkezett a perbeli alkalmazás tilalmának kimondásáról is.

7. A határozat közzététele a Bszi. 55. § (2) bekezdés b) és c) pontján alapul.

Budapest, 2013. február 13.

Dr. Kalas Tibor s. k.,

az Önkormányzati Tanács elnöke

Dr. Hörcherné dr. Marosi Ildikó s. k.,

előadó bíró

Dr. Balogh Zsolt s. k.,

bíró