297/E/2004. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatáról a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves keretéről szóló 2003. évi CXVI. törvénnyel kapcsolatban
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvénnyel kapcsolatban előterjesztett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kezdeményezte az Alkotmánybíróságnál. Az indítványozó kifejtette, hogy a (pontosan meg nem jelölt) "2004. évi költségvetési törvényben" az agrárgazdaság fejlesztéséről szóló 1997. évi CXIV. törvény (a továbbiakban: Agtv.) által meghatározott célokra a törvény 1. §-a szerinti összeget kellett volna biztosítani. Ezzel szemben a Magyar Köztársaság 2004. évi költségvetéséről és az államháztartás hároméves kereteiről szóló 2003. évi CXVI. törvénynek (a továbbiakban: Kvtv.) - az indítványozó által pontosan meg nem jelölt - rendelkezése az Agtv.-ben ígért összegnek alig több mint felét biztosította.
Az indítványozó állítása szerint az Agtv. "megalkotásának a célja éppen az volt, hogy kiszámítható és biztonságos keretet teremtsen a mezőgazdaságból élők számára". "Az érintett állampolgároknak azonban a jogintézmények rendeltetésszerű működésébe vetett bizalmát ingatja meg utóbb az olyan jogalkotói gyakorlat, amely az egyes intézmény működésének kiszámíthatóságát teszi kétségessé azáltal, hogy a határozott és egyértelmű törvényi ígéret (váromány) ellenére a jogalkotó elmulasztja jogalkotói feladatait gyakorolni, s így meghiúsul a jogintézmény biztonságos működése." A jogalkotó mulasztásával sérül tehát a "bizalomvédelem", mint a "jogbiztonság alkotmányosan védett eleme", azaz az Alkotmány 2. § (1) bekezdése. A "váromány" elvonása pedig olyan jogalkotói mulasztást eredményezett, amely sérti az Alkotmány 13. §-ában biztosított tulajdonhoz való jogot is.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítvánnyal érintett rendelkezései:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot.
(2) Tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet."
2. Az Agtv.-nek az indítvánnyal érintett rendelkezése:
"1. § (1) A központi költségvetés évenkénti elfogadása során - a törvény 5. §-ában foglaltakra is figyelemmel - az Országgyűlés biztosítja, hogy az agrárgazdaság, benne a mezőgazdaság közvetlen céljaira, a vidék lakosságmegtartó képességének erősítésére és megőrzésére, valamint a vidékfejlesztés agrárcélokat szolgáló programjaira az 1998. évi bázishoz viszonyítottan reálértékben legalább a bruttó hazai termék (GDP) évenkénti növekedési ütemével arányosan növelt összegű támogatást lehessen fordítani, a nem közvetlen mezőgazdasági támogatások agrárcélokat szolgáló intézményes biztosítékai mellett. A magyar agrártermékeknek az Európai Unióhoz mért támogatottsági hátrányát az Európai Unióhoz történő csatlakozásunkig fokozatosan csökkenteni kell.
(2) A Kormány a támogatás részletes feltételeinek meghatározása, valamint a támogatási kérelmek elbírálása során gondoskodik az (1) bekezdésben foglaltak érvényesüléséről."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 49. § (1) bekezdése értelmében az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg, ha "a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő", s ennek megfelelően "a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére".
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést állapít meg akkor is, ha az adott kérdés tekintetében van ugyan szabályozás, de az "alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak". [15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.] Továbbá a 4/1999. (III. 31.) AB határozat szerint: "A szabályozás tartalmának hiányos voltából eredő alkotmánysértő mulasztás megállapítása esetében is a mulasztás, vagy a kifejezett jogszabályi felhatalmazáson nyugvó, vagy ennek hiányában, a feltétlen jogszabályi rendezést igénylő jogalkotói kötelezettség elmulasztásán alapul." (ABH 1999, 52, 57.) Az Alkotmánybíróság gyakorlata tehát lehetővé teszi mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértés megállapítását akkor is, ha a jogalkotó a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát teljesítette ugyan, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő.
A jogalkotó szerv tehát a jogalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha azt észleli, hogy a hatás- és feladatkörébe tartozó területen jogszabályi rendezést igénylő kérdés merült fel, feltéve, hogy a szabályozást valamely alkotmányos jog érvényesülése vagy biztosítása kényszerítően megköveteli [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.]. Az állam jogalkotói kötelezettsége - ahogy erre az Alkotmánybíróság a 37/1992. (VI. 10.) AB határozatában (ABH 1992, 227, 231.) rámutatott - következhet az Alkotmányból kifejezett rendelkezés nélkül is, ha valamely alkotmányos alapjog biztosítása ezt feltétlenül szükségessé teszi. (1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.)
2. Az indítványozó a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, illetve 13. §-ára hivatkozással kezdeményezte. Az Alkotmánybíróság tehát az alkotmányossági vizsgálatot az indítványban megjelölt alkotmányi rendelkezésekkel kapcsolatosan folytatja le. Az indítványozó azonban a költségvetési törvény kapcsán kifogásolja a törvényhozó mulasztását. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Országgyűlést az állami költségvetés megállapításánál széles körű mérlegelési jog illeti meg. Ezért az Országgyűlés kifejezett alkotmányi tilalom hiányában a költségvetés részeként a különböző támogatások mértékéről, mint például az agrárgazdaság támogatásáról is szabadon dönt. Ezzel kapcsolatosan egy korábbi alkotmánybírósági határozat már kifejtette, hogy "noha a jogalkotót a mentességek és kedvezmények megállapításánál is kötik az Alkotmányban meghatározott jogi korlátok, a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet". [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]
2.1. Az Alkotmánybíróság korábban már elvi jelentőséggel emelte ki, hogy az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésében deklarált "jogállamisághoz" hozzá tartozik a szerzett jogok tiszteletben tartása [62/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993, 364, 367.]. Az Alkotmánybíróság egy későbbi határozatában rámutatott arra is, hogy a szerzett jogok védelmének "alkotmányos jogállamban szabályként kell érvényesülnie, az azonban nem abszolút érvényű és kivételt nem tűrő követelmény. (...) A szerzett jogokkal azonban a pusztán elvont jogi lehetőségek, amelyek még fennálló konkrét jogviszonyokkal összefüggésben nincsenek, csak távoli, közvetett kapcsolatban vannak. Az alkotmányos védelmet élvező »szerzett jogok« a már konkrét jogviszonyokban alanyi jogként megjelenő jogosultságok, illetőleg azok a jogszabályi »igérvények« és várományok, amelyeket a jogalkotó a konkrét jogviszonyok keletkezésének lehetőségével kapcsol össze. A jogszabályok hátrányos megváltoztatása így csak akkor ellentétes a »szerzett jogok« alkotmányos oltalmával, ha a módosítás a jog által már védett jogviszonyok lefolyásában idéz elő a jogalanyokra nézve kedvezőtlen változtatást." (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995, 801, 805.]
Az Agtv. 1. §-ával ígért támogatás nem kapcsolódik konkrét jogviszonyhoz, illetve annak létrehozásához. Az Agtv. 1. §-a szerint ígért támogatás továbbá alanyi jognak sem minősül. Ezért az Agtv. 1. §-a által ígért támogatás nem tekinthető olyan "szerzett" jognak, amely a jogbiztonság alkotmányos követelményének védelme alatt állna. Az indítvánnyal érintett támogatásnak az Agtv. 1. §-a által ígértekhez képest csökkentett összegben való folyósítása tehát nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdéséből eredő jogbiztonság követelményével.
2.2. Az Agtv. 1. §-a által ígért támogatás mindazonáltal csak állami juttatásnak minősül. A támogatás csökkentése tulajdonjogot vagy a tulajdonjog alapjogi védelmében részesülő "várományt" nem érint, így nem áll az alkotmányos tulajdonvédelem hatálya alatt, ezért nem ellentétes az Alkotmány 13. § (1) bekezdésével sem.
Mindezek alapján megállapítható, hogy az Agtv. 1. §-ából nem következik olyan jogalkotói kötelezettség, amelynek elmulasztása vagy csak részben történő teljesítése alkotmányellenességet, az Alkotmánynak az indítványozó által megjelölt 2. § (1) bekezdése és 13. §-a sérelmét eredményezné. Ezért az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2004. november 16.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró