783/E/2002. AB határozat
mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában - dr. Bragyova András és dr. Lévay Miklós alkotmánybírók különvéleményével - meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 61. § (2) bekezdés ével, valamint 104. §-ával, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény 1. § (2) bekezdésével összefüggésben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására előterjesztett indítványt elutasítja.
Indokolás
I.
Az indítványozó a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 61. § (2) bekezdésével, valamint 104. §-ával, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Övjt.) 2. § (3) és (4) bekezdésével összefüggésben, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására terjesztett elő indítványt az Alkotmánybírósághoz.
Az Alkotmány - indítvány előterjesztésekor hatályos -70. § (1) bekezdése értelmében: "A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján, az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen."
Az indítványozó, az indítványában megjelölt törvényi rendelkezésekkel összefüggésben, abban látta az Alkotmány 70. § (1) bekezdését sértő alkotmányellenes mulasztást, hogy "a helyi önkormányzati választáson" a választópolgárok csak a lakóhelyükön, illetve - amennyiben rendelkeznek vele - a tartózkodási helyükön élhetnek a szavazati jogukkal.
Az indítványozó hivatkozott a 3/1990. (III. 4.) AB határozatra, valamint a 6/1991. (II. 28.) AB határozatra, mivel álláspontja szerint e határozatok "hasonló helyzetben megállapították az alkotmányellenességet".
Az indítvány benyújtását követően a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról szóló 2002. évi LXI. törvény 7. §-a - 2004. május 1-jei hatállyal - módosította az Alkotmány 70. § (1) bekezdését. Az egyes törvények választásokkal összefüggő módosításáról szóló 2004. évi XXXII. törvény 6. § (3) bekezdése - ugyancsak 2004. május 1-jei hatállyal - hatályon kívül helyezte az Övjt. 2. §-át és ennek részeként az indítványozó által felhívott 2. § (3) és (4) bekezdését.
Az Alkotmánybíróság - a megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel - nyilatkozattételre hívta fel az indítványozót, aki pontosította az indítványát.
Az indítványozó továbbra is alkotmányellenes mulasztás megállapítását kérte, utalva az Alkotmány fent jelzett módosítást követően hatályba lépett 70. § (2) bekezdésében foglaltakra.
Változatlanul azzal érvelt, hogy a Ve. eredeti indítványában megjelölt rendelkezései, és az Övjt. fent említett módosítást követően hatályba lépett 1. § (2) bekezdése továbbra is "fenntartják" az általa állított alkotmányellenes mulasztást.
II.
1. Az Alkotmány indítvánnyal érintett rendelkezései:
"70. § (2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható."
2. A Ve. indítvánnyal érintett rendelkezései:
"61. § (2) Szavazni kizárólag személyesen, és - az e törvényben említett kivételekkel - csak a választópolgár lakóhelye szerint kijelölt szavazóhelyiségben lehet."
"104. § (1) Ha a választópolgár a lakóhelyén túl tartózkodási hellyel is rendelkezik, a lakóhelye szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással a tartózkodási helye szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől - vagy a szavazás napján a szavazatszámláló bizottságtól - kérheti a névjegyzékbe való felvételét. Az igazolás alapján a választópolgár a tartózkodási helyén szavazhat.
(2) Az igazolás kiadásakor a lakóhely szerint illetékes helyi választási iroda vezetője a választópolgárt egyidejűleg törli a névjegyzékből. Az igazolásban - a választópolgár nyilatkozata alapján - meg kell jelölni a tartózkodási helyet, ahol a választópolgár szavazni kíván, és azt a névjegyzéken fel kell tüntetni. Az igazolás átvételét a választópolgár, illetőleg e célra szóló meghatalmazás alapján az általa megbízott személy az aláírásával elismeri.
(3) Az igazolás és a személyazonosság igazolására alkalmas igazolvány alapján a tartózkodási hely szerint illetékes helyi választási iroda vezetője vagy a szavazatszámláló bizottság a választópolgárt külön nyilvántartásba veszi. Az igazolást és a külön nyilvántartást a választási iratok között meg kell őrizni.
(4) Igazolást legkésőbb a szavazást megelőző második napon lehet kiadni. Igazolást személyesen vagy meghatalmazott útján lehet kérni. Az igazolás ajánlott levélben is kérhető, feltéve hogy az az illetékes helyi választási irodához legkésőbb a szavazást megelőző 5. napon megérkezik. A levélben meg kell jelölni a tartózkodási helyet, ahol a választópolgár szavazni kíván. A levélben kért igazolást a választópolgár számára az általa megjelölt címre tértivevénnyel kell megküldeni.
(5) Az igazolás kiadásához az igazolást kérő a nevét, személyi azonosítóját és lakcímét köteles közölni."
3. Az Övjt. indítványban felhívott rendelkezése:
"1. § (2) A választópolgár lakóhelyén vagy - ha lakóhelye mellett legkésőbb a választás kitűzését megelőző napig tartózkodási helyet is létesített - bejelentett tartózkodási helyén választhat."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
Az indítvány alapján az Alkotmánybíróságnak abban az alkotmányossági kérdésben kellett állást foglalnia, hogy terheli-e alkotmánysértő mulasztás a törvényalkotót azért, mert nem szabályozta azt, hogy a választópolgár az önkormányzati képviselők választása során miként élhet az őt megillető aktív választójogával abban az esetben, ha a szavazás napján nem a lakóhelyén, illetve a bejelentett tartózkodási helyén tartózkodik.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó törvényi hatáskörét és az ehhez kapcsolódó gyakorlatát tekintette át.
Az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló hatáskörét az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. §-a szabályozza.
Az Abtv. 49. § (1) bekezdése értelmében, ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta, és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére.
Az Alkotmánybíróság állandóan követett gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapít meg ezen kívül akkor is, ha valamely alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak [37/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 227, 232.].
Az Alkotmánybíróság irányadó gyakorlata szerint mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértést nemcsak akkor állapít meg, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen szabály nincs [35/1992. (VI. 10.) AB határozat, ABH 1992, 204, 205.], hanem akkor is, ha az adott szabályozási koncepción belül az Alkotmányból levezethető tartalmú jogszabályi rendelkezés hiányzik [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.].
A mulasztásnak (szabályozási hiánynak) és az ebből előálló alkotmányellenességnek együttesen kell fennállnia ahhoz, hogy az Alkotmánybíróság e hatáskörben eljárva megállapítsa a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.
Áttekintve az indítványozó által felhívott hatályos választójogi szabályozást, az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az indítványozó által állított szabályozási hiány valóban fennáll, mivel sem az Övjt.-ben, sem a Ve.-ben nem található rendelkezés arra, hogy a választás napján az ország területén, ám nem a lakóhelyén, illetve a bejelentett tartózkodási helyén, hanem ezektől eltérő helyen (a továbbiakban: a tényleges tartózkodási helyén) tartózkodó választópolgár hogyan élhet az önkormányzati képviselők választása során az aktív választójogával.
Az Alkotmány módosított 70. § (2) bekezdésének első mondata az aktív választójog feltételeként (egyebek mellett) azt követeti meg, hogy a választópolgár az önkormányzati képviselő-választás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodjon.
Az Övjt. indítványban felhívott 1. § (2) bekezdése értelmében a választópolgár vagy a lakóhelyén vagy - ha a lakóhelye mellett legkésőbb a választás kitűzését megelőző napig tartózkodási helyet is létesített - a bejelentett tartózkodási helyén választhat.
A Ve. indítványban felhívott 104. §-a az igazolás kiadására és az azzal történő szavazásra vonatkozó törvényi rendelkezéseket tartalmazza. A Ve. 104. § (1) bekezdése értelmében, ha a választópolgár a lakóhelyén túl tartózkodási hellyel is rendelkezik, a lakóhelye szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással a tartózkodási helye szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől - vagy a szavazás napján a szavazatszámláló bizottságtól - kérheti felvételét a választói névjegyzékbe. Az igazolás alapján a választópolgár a tartózkodási helyén szavazhat, a tartózkodási helye szerinti helyi önkormányzati képviselőtestület tagjaira, valamint a polgármesterre.
Az Övjt. és a Ve. felhívott rendelkezései értelmében tehát a választópolgár a lakóhelyén kívül a bejelentett tartózkodási helyén is gyakorolhatja az aktív választójogát, feltéve, hogy a választás kitűzését megelőző napig tartózkodási helyet létesít.
Az indítványozó indítványában megjelölt eset arra vonatkozik, amikor a választópolgár az önkormányzati választás napján nem a lakóhelyén, illetve a bejelentett tartózkodási helyén tartózkodik. Ilyen esetben a tényleges tartózkodási helyén - erre vonatkozó jogi szabályozás hiányában - a választópolgár nem élhet az aktív választójogával a tényleges tartózkodási helye szerinti önkormányzati képviselőjelöltekre.
Az Alkotmánybíróság a fent kifejtettek alapján tehát megállapította az indítványozó által kifogásolt szabályozási hiányt, azonban az alábbiakban részletezett indokok alapján úgy ítélte meg, hogy ez a vizsgált esetben nem idézi elő az Alkotmány 70. § (2) bekezdésében foglalt aktív választójog sérelmét.
2. Az Alkotmánybíróság a 47/2006. (X. 5.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) az Alkotmány 71. § (1) bekezdése alapján már vizsgálta a Ve. 104. §-ában foglalt törvényi rendelkezések alkotmányosságát. Az Abh. alapjául fekvő ügyben az indítványozó a Ve. 104. §-át azért tekintette ellentétesnek az Alkotmány 71. § (1) bekezdésével, mert véleménye szerint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának napján a Magyar Köztársaság területén, de lakóhelyétől távol tartózkodó választópolgárok nem adhatják le szavazatukat.
Az Alkotmánybíróság az Abh.-ban elutasította a Ve. 104. §-a alkotmányellenességének a megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt. Az Abh. indokolásában az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a Ve. 104. §-a értelmében a választópolgár, ha a lakóhelyén túl tartózkodási hellyel is rendelkezik, akkor igazolás alapján a tartózkodási helyén szavazhat a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán. Az Alkotmánybíróság a hivatkozott határozat indokolásában megállapította, hogy a Ve. 104. §-a kizárja azt, hogy az önkormányzati választásokon a lakcímétől vagy a bejelentett tartózkodási helyétől távol lévő személy azon a településen szavazzon, ahol tartózkodik.
Az Alkotmánybíróság határozati indokolása rámutatott arra, hogy az önkormányzati választások az országgyűlési képviselők választásától eltérnek, és az Alkotmány 42. §-a értelmében a helyi önkormányzás joga a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg; a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.
A Ve. 104. §-ának alkotmányossági vizsgálatakor tehát nemcsak a választójog általánosságának az elvére kell figyelemmel lenni, hanem az Alkotmánynak erre a szabályára is.
Az Alkotmánybíróság az Abh. indokolásában kiemelte, hogy a Ve. 104. §-a az Övjt. 1. § (2) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezést hajtja végre, és nem korlátozza a választójogot az állandó lakóhelyen történő szavazásra, mint ahogy tette ezt az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 40. § (3) bekezdése, amelyet az Alkotmánybíróság 6/1991. (II. 28.) AB határozata emiatt semmisített meg. (ABH 2006, 581, 596.)
Az Alkotmánybíróság tehát a Ve. 104. §-át - a fent hivatkozott indokolás mellett - nem találta ellentétesnek az Alkotmány 71. § (1) bekezdésével.
Az Alkotmánybíróság rámutat arra, hogy az Abh. alapjául fekvő ügy és a jelen ügy nem képez az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat (ABK 2009. január, 3., a továbbiakban: Ügyrend) 31. § c) pontjában foglalt "ítélt dolgot". A jelen ügyben az indítványozó más hatáskörben, más alkotmányi rendelkezés sérelmét állítva és (részben) más alkotmányos összefüggésre hivatkozva indítványozta az Alkotmánybíróság eljárását.
Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Abh. indokolásában foglaltakat a jelen ügyben is megfelelően irányadónak tekinti. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az Alkotmány 70. § (2) bekezdésében szabályozott, a választópolgárt az önkormányzati választásokon megillető aktív választójogból nem vezethető le az indítványozó által megkívánt törvényi szabályozás szükségessége.
Az önkormányzati választásokon a választópolgárokat az Alkotmány 70. § (2) bekezdése alapján megillető aktív választójog azt garantálja, hogy a választópolgár a lakóhelye szerinti település helyi közügyeinek gyakorlásába szólhasson bele az aktív választójog gyakorlásán keresztül. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a Ve. 104. §-a kielégíti az Alkotmány 70. § (2) bekezdéséből (aktív választójog), valamint a választójog általánosságának alkotmányi alapelvéből [Alkotmány 71. § (1) bekezdés] fakadó követelményt akkor, amikor végrehajtva az Övjt. 1. § (2) bekezdésében foglalt törvényi rendelkezést, az állandó lakóhelyétől huzamosabb ideig távollévő választópolgár számára a bejelentett tartózkodási helyén biztosítja az aktív választójog gyakorlását.
Az Alkotmánybíróság utal arra, hogy - az Alkotmány 42. §-a alapján - a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 5. §-a értelmében a helyi önkormányzati jogok a településen választójoggal rendelkező lakosok (választópolgárok) közösségét illetik meg. A választópolgárok az önkormányzati testületbe választott képviselőik útján és a helyi népszavazáson való részvételükkel gyakorolják az önkormányzáshoz való közösségi jogaikat.
Az Ötv. 5. §-a alapján tehát a választópolgárok helyi közösségének (a választójoggal rendelkező helyi lakosoknak) a demokratikus joga az, hogy az önkormányzati választásokon megalakíthassa az önkormányzat képviselő-testületét, és képviselőin keresztül részt vehessen a település helyi közügyeinek a vitelében.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az önkormányzati választásokon a választópolgárt megillető aktív választójog gyakorlása szorosan kötődik ahhoz a településhez, ahol a választópolgár lakik, illetve ahol bejelentett tartózkodási hellyel rendelkezik (életvitelszerűen él). A törvényalkotónak azt kell biztosítania, hogy a választópolgár az aktív választójog gyakorlásán keresztül beleszólhasson annak a településnek a helyi közügyeibe, ahol lakik, illetve ahol bejelentett tartózkodási helyet létesített.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint - összhangban az Abh. indokolásában kifejtettekkel - az Alkotmány 70. § (2) bekezdéséből nem vezethető le olyan törvényi szabályozás szükségessége, amely az önkormányzati választás napján az állandó lakóhelyétől, illetve bejelentett tartózkodási helyétől távol lévő választópolgár számára lehetővé teszi az aktív választójog gyakorlását a tényleges tartózkodási hely szerinti helyi önkormányzat képviselő-testületének a megválasztása során.
Ez a jog - figyelemmel az Alkotmány 42. §-ának, valamint az Ötv. 5. §-ának a rendelkezéseire is - az adott településen választójoggal rendelkező választópolgárokat kell, hogy megillesse, a törvényalkotónak az ő számukra kell biztosítania a helyi közügyekbe történő beleszólás lehetőségét.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint tehát az indítványozó által kifogásolt szabályozási hiány a vizsgált esetben nem idézi elő az Alkotmány 70. § (2) bekezdésének sérelmét.
Az önkormányzati választás napján a lakóhelyétől, illetve a bejelentett tartózkodási helyétől távollévő választópolgár aktív választójoga nem terjed ki arra, hogy a tényleges tartózkodási helye szerinti helyi önkormányzat képviselő-testületének jelöltjeire is szavazhasson, és ezen keresztül beleszólhasson annak a településnek a helyi közügyekbe, amelyhez sem a helyben lakása, sem pedig az életvitelszerű tartózkodása okán nem kötődik.
Az Alkotmánybíróság a jelen ügyben rámutat arra, hogy az önkormányzati választások során az Alkotmány 70. § (2) bekezdésében szabályozott aktív választójog az Alkotmány 42. §-ában foglalt alkotmányi rendelkezésre figyelemmel, azzal összhangban értelmezendő.
Ebből következően az Alkotmány 70. § (2) bekezdése alapján a törvényalkotó nem kötelezhető olyan szabályozás megalkotására, amely az önkormányzati választással érintett helyi közösség tagjain kívül más, az adott településhez - a helyben lakás, illetve a huzamos tartózkodás alapján - nem kötődő választópolgárok számára is beleszólást engedne az aktív választójog gyakorlásán keresztül a helyi önkormányzat képviselő-testületének megválasztásába.
A kifejtettek alapján az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasította.
Budapest, 2009. május 18.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Trócsányi László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet az indítvány elutasításával. Véleményem szerint az indítvány értelmezési tartományának egészét figyelembe véve, az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna állapítania a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet.
1. A többségi döntés azon az indítványértelmezésen alapult, hogy a törvényalkotó nem teremtette meg a tényleges tartózkodási hely önkormányzata megválasztásában való részvétel jogát. Véleményem szerint az indítvány tartalma ennél szélesebb: beletartozik annak a kérdésnek a vizsgálata is, hogy a törvényalkotó nem teremtette meg a tényleges tartózkodási helyről az állandó lakóhely, illetve a bejelentett tartózkodási hely (együttesen a továbbiakban: hivatalos tartózkodási hely) szerinti önkormányzat megválasztásában való részvétel jogát. Az indítványozó ugyanis a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (Ve.), valamint a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (Övjt.) azon rendelkezéseire hivatkozott, amelyek az Alkotmányhoz képest nem teljeskörű szabályozást tartalmaznak; konkrétan: a hivatalos tartózkodási helyhez kötik a választójog gyakorlását.
2.1. A választójog gyakorlásának térbeli szűkítését az 1989. évi XXXI. törvénnyel megállapított Alkotmány nem tartalmazta. Az 1989. október 23. napjától 1990. március 12. napjáig hatályos szabályozás szerint: "70. § (1) Minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy - ha állandó lakóhelye Magyarországon van - az országgyűlési és a tanácsi választásokon választó és választható legyen." Míg az Alkotmány nem írta elő az ország területén való tartózkodás feltételét, addig az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 2. § (4) bekezdése - a választójog gyakorlásának térbeli szűkítéseként - a szavazás napján külföldön tartózkodókat megfosztotta a választásokon való részvételtől. A 3/1990. (III. 4.) AB határozat ezt a rendelkezést a határozat kihirdetése napjával megsemmisítette. Az Alkotmánybíróság határozatának indokolásában felhívta az Országgyűlés figyelmét, hogy a rendelkezés részbeni megsemmisítése folytán joghézag keletkezett, mivel a választási törvényben nincs rendelkezés arra vonatkozóan, hogy a választás napján külföldön tartózkodó magyar állampolgárok a választási jogukat hogyan gyakorolhatják (ABH 1990, 25.).
Tekintettel a választások időpontjának közelségére (1990. március 25.) az Országgyűl és úgy döntött, hogy nem a választójogi törvényt, hanem magát az Alkotmányt módosítja az 1990. évi XVI. törvény elfogadásával. Az ország területén való tartózkodás tételes jogi követelménye ezzel a módosítással került be az Alkotmány 70. § (1) bekezdésébe. Ez az alkotmányi rendelkezés, s azon belül különösen az ország területén való tartózkodás, mint választójogi (szavazási) feltétel, egységesen valamennyi választási formára, így az önkormányzati választásokra is kiterjedt.
2.2. A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz történő csatlakozását megelőzően a 2002. évi LXI. törvény lényegesen módosította az Alkotmány választójogi rendelkezéseit. A módosítás azt eredményezte, hogy 2004. május 1. napjától az országgyűlési képviselők Alkotmányba foglalt választási szabályaiból kikerült az ország területén való tartózkodás követelménye [70. § (1) bekezdés], ugyanakkor az önkormányzati választások tekintetében ez a feltétel változatlanul megmaradt [70. § (2) bekezdés]. A jelen ügyre nézve is figyelemre méltónak tartom, hogy a választójog gyakorlása térbeli szűkítésének a parlamenti választások körében történő megszüntetését a törvényjavaslat indokolása mivel magyarázta: "[a]z országgyűlési választások alapvető szerepet töltenek be a képviseleti demokrácia működésében, az országos népszavazás pedig a népszuverenitás közvetlen megnyilvánulásának eszköze. Kifejezetten aggályos ezért, hogy - pusztán technikai nehézségekre hivatkozva - a választás, illetve a népszavazás napján külföldön tartózkodó, de a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok nem gyakorolhatják egyik legfontosabb politikai alapjogukat. A választójog ezen korlátozása emellett ellentétes az 1976. évi 8. törvényerejű rendelettel kihirdetett Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 25. Cikkével, ezért a belső jog és a nemzetközi kötelezettségek összhangjának biztosítása érdekében is szükséges az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének módosítása. E törvény - egységes szempont alapján - az országos jelentőségű szavazásokon (országgyűlési képviselők és az Európai Parlament képviselőinek megválasztása, országos népszavazás) biztosítja, hogy a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgárok gyakorolhassák alapvető politikai jogukat."
3. A fentiekben kifejtetteket alapul véve az az álláspontom, hogy a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítása a jelen ügyben indokolt lett volna.
Az indítványozó által felhívott alkotmányi rendelkezés ugyanis egyértelműen és kivételt nem tűrően mondja ki, hogy minden választójogosult számára biztosítani kell az aktív választójogot, aki a Magyar Köztársaság területén tartózkodik a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választása napján. Az Alkotmány 70. § (2) bekezdése tehát nem a hivatalos tartózkodási helyen való jelenlétet követeli meg ahhoz, hogy a jogosult választó lehessen; elegendő, ha az érintett az ország területén tartóz-kodik.
Mivel az Alkotmány nem deklaratív, hanem tételes rendelkezést tartalmaz a választójog gyakorlásáról, a törvényhozónak nincs alkotmányos lehetősége arra, hogy a választójog tényleges gyakorolhatóságát az ország területéhez képest egy szűkebb földrajzi térséghez (a hivatalos tartózkodási helyhez) kösse. Más megközelítésben: mulasztást követ el a törvényalkotó, ha nem biztosítja a hivatalos tartózkodási helyétől távollevő választópolgár számára azt, hogy ténylegesen választó lehessen annak a települési és megyei önkormányzatnak a választásán, amelyekhez, mint a választópolgári közösség tagja tartozik.
Az Alkotmány tételes rendelkezései mind a törvényhozót, mind az Alkotmánybíróságot kötik. Ezért nem tartom elfogadható indoknak azt a megközelítést, miszerint technikailag nem kivitelezhető annak megvalósítása, hogy az önkormányzati választások napján, vagy azt megelőző időpontban a hivatalos tartózkodási helyétől távol lévő választójogosult az ország bármely településéről leadhassa szavazatát.
Az Alkotmánybíróság választójoggal kapcsolatos ítélkezési gyakorlata töretlen abban, hogy a választójogot alapvető alkotmányos alapjogként kezeli, amelynek lényegi tartalma törvénnyel sem korlátozható. A 6/1991. (II. 28.) AB határozat szerint az Alkotmánybíróság a választópolgároknak az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdésében biztosított jogát kiemelkedően fontos politikai jognak tekinti. Hangsúlyozta továbbá, hogy ezen alapjog korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal. Ezzel összefüggésben kiemelte: "[s]em kényelmi szempontok, sem áthidalható technikai nehézségekre való hivatkozás, sem a választási eredmény minél rövidebb idő alatt történő nyilvánosságra hozatalára irányuló célkitűzés nem szolgálhat alapul az említett korlátozáshoz." (ABH 1991, 19, 20.)
Az 54/2008. (IV. 24.) AB határozatban (ABK 2008. április, 499.) az Alkotmánybíróság vizsgálta, hogy mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség jött-e létre azáltal, hogy a törvényhozó nem biztosította a választójog gyakorlását azon választópolgárok számára, akik a külképviseleti szavazás időpontjában Magyarországon, a magyarországi szavazás időpontjában pedig külföldön tartózkodnak. Az ilyen választópolgárok ugyanis sem külföldön, sem Magyarországon nem gyakorolhatják választójogukat. A határozat indokolásában az Alkotmánybíróság kifejtette: a választójog általánossága nem abszolutizálható, de - külön felhatalmazás hiányában is - a törvényhozó alkotmányos kötelezettségévé teszi, hogy minél szélesebb körben segítse elő a választójog gyakorlásának lehetőségét. Az a körülmény, hogy a választópolgárok nem tudnak igénybe venni olyan alternatív jogintézményt sem, amelyik lehetővé tenné számukra a választójog gyakorlását, alkotmányellenes módon sérti az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében rögzített választójog gyakorlásának feltételeit, valamint az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében foglalt alapelv érvényesülését. Emiatt az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben is meg kellett volna állapítania: nincs elfogadható alkotmányos indoka a hivatalos tartózkodási helyüktől távol, de az ország területén tartózkodó választójogosultak szavazásból való kizárásának. Ezért a törvényhozót az Alkotmány 70. § (2) bekezdésében meghatározott feltételeknek kimerítően megfelelő szabályozás kialakítása érdekében - a Ve. 61. § (2) bekezdésével, 104. §-val, valamint az Övjt. 1. § (2) bekezdésével összefüggésben - a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére kellett volna kötelezni.
Budapest, 2009. május 18.
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró