47/2006. (X. 5.) AB határozat

a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országgyűlési képviselők választásán történő végrehajtásáról szóló 60/2005. (XII. 21.) BM rendelet egyes rendelkezései, és az igazolással szavazásról szóló 12/2006. (IV. 6.) OVB állásfoglalás alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványok tárgyában

A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!

Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok alapján, valamint - részben hivatalból eljárva - mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése tárgyában - dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolásával, valamint dr. Bihari Mihály, dr. Bragyova András és dr. Kiss László alkotmánybíróknak a határozat 3. pontjára vonatkozó különvéleményével - meghozta a következő

határozatot:

1. Az Alkotmánybíróság hivatalból megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 89. § (1) bekezdésében foglalt igazolás jogintézménye szabályozásakor az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. § (1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi feltételeket.

Az Alkotmánybíróság felhívja az Országgyűlést, hogy jogalkotói feladatának 2007. június 30-ig tegyen eleget.

Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 89. § (1) bekezdésével kapcsolatban mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványt egyebekben elutasítja.

2. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 89. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országgyűlési képviselők választásán történő végrehajtásáról szóló 60/2005. (XII. 21.) BM rendelet 1. számú melléklete IV. 30. pontjának második mondata alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.

A megsemmisített rendelkezés a határozat közzétételének napján veszti hatályát.

A rendelet 1. számú melléklete IV. 30. pontja az alábbi szöveggel marad hatályban:

"30. Az igazolás és a 35. pont szerinti érvényes igazolványok egyidejű bemutatását követően kell felvenni a névjegyzékre azt a választópolgárt, aki a lakóhelyétől távol történő szavazásra igazolással rendelkezik (egyidejűleg az igazolást el kell venni és a választópolgárt F jegyzékre is fel kell venni) ."

4. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 66. § (1) bekezdése, 66. § (2) bekezdés b) pontja és 104. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

5. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országgyűlési képviselők választásán történő végrehajtásáról szóló 60/2005. (XII. 21.) BM rendelet 1. számú melléklete IV. 30. pontjának első mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.

6. Az Alkotmánybíróság a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény 16. § (2) bekezdés c) pontja és 111. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt visszautasítja.

7. Az Alkotmánybíróság az igazolással szavazásról szóló 12/2006. (IV. 6.) OVB állásfoglalás alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.

Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzé teszi.

INDOKOLÁS

I.

1. Egy indítványozó módosított beadványában a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 66. § (1) bekezdése és 89. § (1) bekezdése, a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országgyűlési képviselők választásán történő végrehajtásáról szóló 60/2005. (XII. 21.) BM rendelet (a továbbiakban: R.) 1. számú melléklete IV. 30. pontja, valamint az igazolással szavazásról szóló 12/2006. (IV. 6.) OVB állásfoglalás alkotmányellenessége vizsgálatát kezdeményezte.

Érvelése szerint ezek a szabályok az Alkotmány 71. § (1) bekezdésben foglalt azon rendelkezést sértik, amely szerint a választópolgárok az országgyűlési képviselőket egyenlő választójog alapján választják. Az egyenlő választójog ugyanis azt jelenti, hogy minden választópolgárnak joga van és szabadságában áll egy képviselő sikeres megválasztásában, egy szavazattal közreműködni. A támadott rendelkezések alapján visszaélésre van lehetőség akkor, ha a választópolgár igazolással szavaz az első fordulóban és a választás első fordulója eredményes. Ilyen esetben elvileg akár a lakóhelyén, akár igazolással egy másik olyan választókerületben, ahol az első forduló eredménytelen volt, újabb jelölt megválasztásában vehet részt, kizáró szabály hiányában.

Az indítványozó szerint a választópolgárok egyenlő választójoga egyúttal az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében rögzített demokratikus jogállamiságnak is feltétele és következménye, az egyenlőség sérelme ezt az elvet is sérti.

2. Egy másik indítványozó az R. 1. számú melléklete IV. 30. pontjának második mondata alkotmányellenességének vizsgálatát kezdeményezte.

Érvelése szerint az a mondat, amely szerint "Ugyanígy kell eljárni, ha a választópolgár abban a szavazókörben kíván szavazni, amelynek névjegyzékéből az igazolás kiadása miatt törölték.", ellentétes az Alkotmány 7. § (2) és a 37. § (3) bekezdésével, a 2. § (1) bekezdésével és a 71. § (1) és (3) bekezdésével, sérti a választójog egyenlőségének elvét.

Utalt arra, hogy az R. a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) számos, garanciális rendelkezésével is ellentétes. Véleménye szerint a Ve. 89. § (2)-(5) bekezdéséből az következik, hogy nincs törvényi lehetőség az R. támadott szabályai szerinti eljárásra.

Javasolta a jogszabály megsemmisítését.

3. Érkezett az Alkotmánybírósághoz olyan beadvány is, amelyben a Ve. 89. §-a és 104. §-a, valamint - ezekkel összefüggésben - a Ve. 16. § (2) bekezdés c) pontja, 66. § (2) bekezdés b) pontja és 111. §-a alkotmányellenességének megállapítását kezdeményezték. Hivatkoztak az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 70. § (1)-(4) bekezdése és 71. § (1) bekezdése sérelmére, az alábbiakban kifejtettek szerint.

Az indítványozó azzal érvelt, hogy "a Ve. hatályos szabályozása" nem felel meg a 338/B/2002. AB határozatban szereplő ama követelménynek, amely szerint igazolással történő szavazás esetében a jogállamiság követelményének megfelelő, a visszaélések lehetőségét kizáró, garanciális jellegű szabályok megalkotása és érvényesítése indokolt a választások tisztaságának védelme érdekében.

Az indítványozó úgy véli, hogy a Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontja értelmezhető úgy, hogy a választópolgár mind a lakóhelyén, mind pedig az igazolásban szerepelő helyen leadhatja szavazatát, ha korábban a lakóhelyétől távol való szavazáshoz igazolást kért. Ez szerinte ellentétes a választójog egyenlőségének és általánosságának elvével, mert kétszeres szavazást tesz lehetővé, jóllehet ezt az R. 1. számú melléklete 30. pontja kizárni igyekszik. Habár a belügyminiszter vélhetően a választási csalás, a kétszeres szavazás magakadályozása érdekében alkotta meg az R. 1. számú mellékletének 30. pontját, a rendelet alapvető joggal közvetlenül összefüggő kérdést szabályoz, ezért az Alkotmány 8. § (2) bekezdésére tekintettel alkotmányellenes és ellentétes a Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontjával is.

Arra is hivatkozik, hogy az igazolás jogintézménye nem felel meg annak, a 6/1991. (II. 28.) AB határozatban foglalt követelménynek, amely szerint a magyarországi állandó lakással rendelkező, de a választás napján lakóhelyétől távol levő választópolgárt - a Magyar Köztársaság felségterületén belül bárhol is gyakorolja szavazójogát - az országgyűlési képviselők általános választásánál olyan helyzetbe kell hozni, mintha állandó lakóhelyén adná le szavazatát, azaz nem fosztható meg attól a jogtól, hogy az állandó lakóhelye szerinti területi választókerület, valamint egyéni választókerület jelöltjére egyaránt szavazhasson. A lakóhelyétől távol, de az ország területén tartózkodó választópolgár számára arra kell lehetőséget biztosítani az Alkotmány 70. §-a és 71. §-ából következően, hogy a lakóhelye szerinti egyéni és területi választókerület jelöltjeire szavazhasson. Egy másik indítványozó, hasonló érvelés alapján, a Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontja alkotmányellenességének vizsgálatát kérte. Beadványában utalt arra is, hogy az Alkotmány 70/A. §-a sérelmét jelenti az, hogy a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgár a saját lakóhelye szerinti jelöltekre, ezzel szemben a lakóhelyétől távol, de Magyarországon tartózkodó személy a tartózkodási helye szerinti jelöltekre szavazhat. Ezzel kapcsolatban kezdeményezte mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is.

Az egyik beadvány tartalmaz olyan érvelést is, amely szerint, a kifejtetteken túl, a Ve. 104. §-a azért is ellentétes az Alkotmány 71. § (1) bekezdésével, mert a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásának napján a Magyar Köztársaság területén, de lakóhelyétől távol tartózkodó választópolgárok nem adhatják le szavazatukat.

Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és azokat egy eljárásban bírálta el.

II.

1. Az Alkotmány hivatkozott rendelkezései "2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam. (...)

7. § (...)

(2) A jogalkotás rendjét törvény szabályozza, amelynek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. (...)

37. § (...)

(3) A Kormány tagjai feladatuk ellátása körében rendeleteket adhatnak ki. Ezek azonban törvénnyel vagy a Kormány rendeletével és határozatával nem lehetnek ellentétesek. A rendeleteket a hivatalos lapban ki kell hirdetni. (...)

70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.

(2) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megilleti az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán választható és - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Polgármesterré és fővárosi főpolgármesterré magyar állampolgár választható.

(3) A Magyar Köztársaságban minden menekültként, bevándoroltként vagy letelepedettként elismert nagykorú személyt megillet az a jog, hogy a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásán - amennyiben a választás, illetve a népszavazás napján a Magyar Köztársaság területén tartózkodik - választó legyen, valamint a helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.

(4) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt és az Európai Unió más tagállamának a Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező nagykorú állampolgárát megillet az a jog, hogy az európai parlamenti választáson választható és választó legyen. (...)

71. § (1) Az országgyűlési képviselőket, az Európai Parlament képviselőit, a helyi önkormányzati képviselőket, valamint a polgármestert és a fővárosi főpolgármestert a választópolgárok általános és egyenlő választójog alapján, közvetlen és titkos szavazással választják. (...)

(3) Az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."

2. A Ve. a következőképpen rendelkezik:

"16. § (...)

(2) A helyi választási iroda vezetője haladéktalanul értesíti a korábbi lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjét a névjegyzékből való törlés érdekében. A korábbi lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetője hivatalból tájékoztatja az új lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjét arról, hogy a polgár (...)

c) a 89. § vagy a 104. § szerinti igazolást kapott, vagy (...)

e) sem a névjegyzékben, sem a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartásában, sem a külképviseleti névjegyzékben nem szerepelt. (...)

66. § (1) A szavazóhelyiségben az a választópolgár szavazhat, aki a névjegyzékben szerepel, illetőleg akit a szavazatszámláló bizottság a névjegyzékbe felvesz.

(2) A szavazatszámláló bizottság - a személyazonosság és a lakcím megállapítására alkalmas igazolvány alapján -megállapítja a szavazni kívánó személyazonosságát és azt, hogy szerepel-e a névjegyzékben. A szavazatszámláló bizottság felveszi a névjegyzékbe azt a választópolgárt, aki (...)

b) igazolja, hogy lakcíme a szavazókör területén van, feltéve, hogy nem szerepel a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartásában. (...)

89. § (1) Az a választópolgár, aki a szavazás napján lakcímétől távol, de Magyarország területén tartózkodik, a lakcíme szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással azon település helyi választási irodájának vezetőjétől - vagy a szavazás napján szavazatszámláló bizottságától - kérheti a névjegyzékbe való felvételét, ahol a szavazás napján tartózkodik. Az igazolás alapján a választópolgár azon a magyarországi településen szavazhat, ahol tartózkodik. (...)

104. § (1) Ha a választópolgár a lakóhelyén túl tartózkodási hellyel is rendelkezik, a lakóhelye szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással a tartózkodási helye szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől - vagy a szavazás napján a szavazatszámláló bizottságtól - kérheti a névjegyzékbe való felvételét. Az igazolás alapján a választópolgár a tartózkodási helyén szavazhat.

(2) Az igazolás kiadásakor a lakóhely szerint illetékes helyi választási iroda vezetője a választópolgárt egyidejűleg törli a névjegyzékből. Az igazolásban - a választópolgár nyilatkozata alapján - meg kell jelölni a tartózkodási helyet, ahol a választópolgár szavazni kíván, és azt a névjegyzéken fel kell tüntetni. Az igazolás átvételét a választópolgár, illetőleg e célra szóló meghatalmazás alapján az általa megbízott személy az aláírásával elismeri.

(3) Az igazolás és a személyazonosság igazolására alkalmas igazolvány alapján a tartózkodási hely szerint illetékes helyi választási iroda vezetője vagy a szavazatszámláló bizottság a választópolgárt külön nyilvántartásba veszi. Az igazolást és a külön nyilvántartást a választási iratok között meg kell őrizni.

(4) Igazolást legkésőbb a szavazást megelőző második napon lehet kiadni. Igazolást személyesen vagy meghatalmazott útján lehet kérni. Az igazolás ajánlott levélben is kérhető, feltéve hogy az az illetékes helyi választási irodához legkésőbb a szavazást megelőző 5. napon megérkezik. A levélben meg kell jelölni a tartózkodási helyet, ahol a választópolgár szavazni kíván. A levélben kért igazolást a választópolgár számára az általa megjelölt címre tértive-vénnyel kell megküldeni.

(5) Az igazolás kiadásához az igazolást kérő a nevét, személyi azonosítóját és lakcímét köteles közölni. (...)

111. § A szavazatszámláló bizottság felveszi a névjegyzékbe azt a választópolgárt, aki a 104. § szerinti igazolást átadta. (...)

153. § (1) Felhatalmazást kap a belügyminiszter, hogy rendeletben állapítsa meg:

a) a névjegyzék és választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartása, valamint a választókerületek és a szavazókörök kialakítása előkészítésének rendjét,

b) a választási eljárás határidőit és határnapjait,

c) a választási irodák feladatait és tagjainak képzését; az országos, területi, helyi választási irodák közötti hatáskörmegosztást,

d) a választásokkal összefüggő állami feladatok számítástechnikai, szavazatösszesítési rendjének megszervezését, technikai lebonyolítását,

e) az értesítő, az ajánlószelvény, az aláírásgyűjtő ív mintáját, a választási jegyzőkönyvek, adatlapok és egyéb nyomtatványok mintáit, példányszámát és továbbításának rendjét,

f) a választási eredmény országosan összesített adatainak körét,

g) a választási költségek normatíváit, tételeit, elszámolási és belső ellenőrzési rendjét."

3. Az R. támadott szabálya szerint:

"30. Az igazolás és a 35. pont szerinti érvényes igazolványok egyidejű bemutatását követően kell felvenni a névjegyzékre azt a választópolgárt, aki a lakóhelyétől távol történő szavazásra igazolással rendelkezik (egyidejűleg az igazolást el kell venni és a választópolgárt F jegyzékre is fel kell venni) . Ugyanígy kell eljárni, ha a választópolgár abban a szavazókörben kíván szavazni, amelynek névjegyzékéből az igazolás kiadása miatt törölték."

III.

Az indítványok részben megalapozottak.

1. Az Alkotmánybíróság a 338/B/2002. AB határozatban foglalkozott az igazolással szavazás egyes alkotmányossági kérdéseivel. A határozat értelmében a választójog akkor érvényesül az általánosság elvének megfelelően, ha a jogalkotó lehetőséget ad arra, hogy előzetes igazolás alapján a szavazás napján nem a lakóhelyükön tartózkodó magyar állampolgárok is részt vehessenek a választásokon. A határozat ugyanakkor hangsúlyozza, hogy az Alkotmánybíróság megítélése szerint is indokolt az igazolással történő szavazás esetében a jogállamiság követelményének megfelelő, a visszaélések lehetőségét kizáró, garanciális jellegű szabályok megalkotása és érvényesítése a választások tisztaságának védelme érdekében.

A határozat szerint "a választás tisztaságának megóvása, a választási csalás megakadályozása, a jóhiszemű és rendeltetésszerű joggyakorlás alapelveire (Ve. 3. §) figyelemmel a Ve. 89. §-a konkretizálja a jogállamiság követelményének megfelelő eljárási garanciákat. Így többek között a visszaélések megelőzését szolgálja az, hogy az igazolás kiadásával egyidejűleg a választópolgárt törölni kell a lakcím szerinti névjegyzékből, valamint az is, hogy a tartózkodási helyen szavazó választópolgárokról külön nyilvántartás készül."

A határozat utal arra, hogy lényeges törvényi garancia, hogy igazolás alapján gyakorolt választójoggal csak akkor lehet élni, ha legkésőbb az első fordulót megelőző második napon kérte a választópolgár a tartózkodási hely szerinti névjegyzékbe való felvételét. (ABH 2003, 1504, 1507.) .

A határozat a Ve. 89. §-át a támadó, az Alkotmány 57. §-a, 70/A. §-a, 2. §-a, az Alkotmány 8. §-a és 54. §-a sérelmét állító indítványt elutasította. Megállapította, hogy miután a jogalkotó az első fordulót megelőzően minden választópolgárra nézve azonos feltételek mellett tette lehetővé az átjelentkezést és a második fordulót megelőzően ugyancsak valamennyi választópolgárra nézve egységes szabályozást alkalmaz a Ve., a jogegyenlőség sérelme nem állapítható meg; a Ve. 89. §-a és az Alkotmány emberi méltóságról rendelkező 54. §-a, továbbá a bíróság előtti egyenlőséget és a bírósághoz fordulás jogát megfogalmazó 57. §-a között pedig nem állapítható meg értékelhető alkotmányjogi összefüggés.

Az "ítélt dolog" az alkotmánybírósági eljárásban azt jelenti, hogy ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben ismételten előterjesztett indítvány elbírált kérdésnek minősül, mert az érdemi döntéssel elbírált ügyben hozott határozat az Alkotmánybíróságot is köti. [1620/B/1991. AB végzés, ABH 1991, 972, 973.; 35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200.]. Mindebből azonban az is következik, hogy amennyiben az újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére történő hivatkozással vagy tartalmilag más rendelkezés megjelölésével terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik.

Az az indítvány, amely a jogállamiság sérelmére hivatkozva abból az okból támadja a Ve. 89. §-át, hogy az nem tartalmaz elég garanciális jellegű szabályt a választások tisztaságának megóvása érdekében, tartalmilag ugyanazt kifogásolja, mint amit az Alkotmánybíróság a 338/B/2002. AB határozatban (ABH 2003. 1504.) már elbírált.

Jóllehet a jelen ügyben részben más alkotmányi rendelkezések sérelmére hivatkoznak, a 338/B/2002. AB határozat indokolása és határozathoz fűzött párhuzamos indokolás, valamint a különvélemények összevetéséből azt a következtetést is le lehet vonni, hogy az Alkotmánybíróság tartalmilag már állást foglalt abban a kérdésben is, hogy a Ve. 89. §-a eleget tesz-e a 6/1991. (II. 28.) AB határozatból (ABH 1991, 19.) eredő követelménynek, miszerint a választópolgár nem fosztható meg attól a jogtól, hogy az állandó lakóhelye szerinti területi választókerület, valamint egyéni választókerület jelöltjére egyaránt szavazhasson.

Más megfogalmazásban ez azt jelenti, hogy a Ve. 89. §-a - a 338/B/2002. AB határozatban kifejtettekből következően - nem áll ellentétben az Alkotmánynak az anyagi választójogra vonatkozó 70. § (1)-(4) bekezdésével. Az Alkotmánynak ezek a szabályai arról szólnak, hogy kiket illet meg az a jog, hogy a választásokon választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen. Ettől különálló kérdés, hogy a választópolgárok hogyan és milyen választási rendszerben választják a képviselőket, polgármestereket. Az Alkotmány 70. § (1)-(4) bekezdéséből nem következik kényszerűen az a követelmény, hogy a lakóhelyétől a szavazás napján távol tartózkodó választópolgár a lakóhelye szerinti az egyéni választókerületi jelöltre szavazhasson. A jogalkotóra tartozik annak eldöntése, hogy a Ve. 89. § (1) bekezdésében szabályozottak szerint vagy más megoldással teszi lehetővé a lakóhelyétől a szavazás napján távol tartózkodó választópolgár számára a szavazást. Az Alkotmány 70. § (1)-(4) bekezdésével ugyanakkor nem állna ellentétben az sem, ha - eltérően a hatályos szabályozástól - a szavazás napján lakóhelyüktől távol tartózkodó választópolgárok a lakóhelyük szerinti területi választókerület, valamint egyéni választókerület jelöltjére szavazhatnának. A választójog egyenlőségének az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében megfogalmazott elvével is - miként arra a 6/1991. (II. 28.) AB határozat (ABH 1991, 19, 20.) rámutatott - összhangban állna, ha a magyarországi állandó lakással rendelkező, de a választás napján lakóhelyétől távol levő választópolgárt - a Magyar Köztársaság felségterületén belül bárhol is gyakorolja szavazójogát - az országgyűlési képviselők általános választásánál olyan helyzetbe hoznák, mintha állandó lakóhelyén adná le szavazatát, azaz nem fosztanák meg attól a jogtól, hogy az állandó lakóhelye szerinti területi választókerület, valamint egyéni választókerület jelöltjére egyaránt szavazhasson. A szóba jöhető technikai megoldások közül annak a kiválasztása, amely a legnagyobb garanciát nyújtja a választások tisztaságára nézve, egyszersmind biztosítja a szavazás általánosságát, egyenlőségét és titkosságát is, a törvényalkotóra tartozik, ezért e kérdéssel - mint hatáskörén kívül esővel -az Alkotmánybíróság nem foglalkozott. Mindezek alapján a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetésére irányuló indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.

Ugyanakkor két indítványozó az indítványt a korábban elbíráltaktól eltérő más okból, a Ve. 89. §-ának más alkotmányossági összefüggéseire történő hivatkozással terjesztette elő. A jelen ügyben az az egyik alkotmányossági kérdés, hogy az igazolással történő szavazás törvényi rendelkezései a választójog általánossága mellett a választójog egyenlősége követelményét is kielégítik-e, tekintettel arra a körülményre, hogy a választások második fordulójában is lehet igazolással szavazni, az első fordulóra irányadó szabályok szerint.

2. Az Alkotmánybíróság korábbi megállapítása szerint "[a]z Alkotmány - a 71. §-ában meghatározott választási alapelveken kívül - nem tartalmaz rendelkezéseket a választójog gyakorlásának módjára nézve. Ebből következően az Országgyűlés széles döntési szabadsággal rendelkezik a választási rendszer megválasztása, a választási eljárás szabályainak megállapítása során. A törvényhozó szabadon határozza meg a választókerületi rendszereket, a jelöltállítás, a szavazás és a mandátumszerzés rendjét. Az Országgyűlés ezt a döntési szabadságát a választójogi szabályok megalkotása során is, csak az Alkotmány keretei között gyakorolhatja, úgy köteles ezeket a szabályokat meghozni, hogy azok az Alkotmány rendelkezéseivel ne ütközzenek, Alkotmányban szabályozott alapvető jogot alkotmányellenes módon ne korlátozzanak." [63/B/1995. AB határozat, ABH 1996, 509, 513.; 31/2000. (X. 20.) AB határozat, ABH 2000, 210, 212-213.]

Az Alkotmánybíróság a 809/B/1998. AB határozatban általános érvénnyel állapította meg: "A választójog egyenlőségének alkotmányos elve két követelményt támaszt a választási törvény megalkotójával szemben: egyrészt a választójog a választópolgárok szempontjából azonos értékű legyen, másrészt a szavazatok lehetőleg azonos súlyúak legyenek egy-egy képviselő megválasztásánál." (ABH 2000, 783, 784.)

A 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban kifejtettek (ABK 2005. június, 363, 364-365) szerint a választójog egyenlő értékűsége azt jelenti, hogy minden választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér. E tekintetben az Alkotmány 71. § (1) bekezdése a plurális választójogot zárja ki, amely kedvezményezett választópolgári csoportok számára több vagy eltérő értékű szavazatot biztosítana a választások során. Az Alkotmánybíróság megítélése szerint ez a követelmény abszolút: az Alkotmányból következő "egy ember egy szavazat" elvének érvényesülése e tekintetben semmilyen indokból nem korlátozható. (A mai választási rendszerben ez a követelmény értelemszerűen külön-külön vonatkozik az egyéni jelöltre és a területi listára történő szavazásra.)

A 6/1991. (II. 28.) AB határozatban a testület hangsúlyozta, hogy "a választópolgároknak az Alkotmány 71. §-ának (1) bekezdésében biztosított jogát kiemelkedően fontos politikai jognak tekinti", mert "a választópolgárok kizárólag az aktív választójog négyévenkénti gyakorlása révén tudnak befolyást gyakorolni a legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerv összetételére." Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint "- éppen azért, mert különösen fontos állampolgári jogról van szó - akár az egyenlőség, akár az általánosság bármiféle korlátozása csak igen jelentős elvi indokból fogadható el és egyeztethető össze az Alkotmánnyal." (ABH 1991, 19, 20.)

A választási rendszer hatályos szabályai értelmében az országgyűlési képviselők száma összesen háromszáznyolcvanhat. Százhetvenhat országgyűlési képviselőt egyéni választókerületben, százötvenkettőt megyei, fővárosi választókerületben listán választanak. Az egyéni választókerületben az első választási fordulóban az a jelölt lesz országgyűlési képviselő, aki megkapta az érvényes szavazatoknak több mint a felét, feltéve, hogy a szavazáson a választókerület választópolgárainak több mint a fele szavazott. A választópolgár egy jelöltre szavazhat. Ha az első választási fordulóban a választókerület választópolgárainak több mint a fele szavazott ugyan, de egy jelölt sem kapta meg az érvényes szavazatoknak több mint a felét (a továbbiakban: eredménytelen választási forduló), második választási fordulót kell tartani (az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 4. és 7. §-a) .

A Ve. 89. § (1) bekezdésének vizsgált szabályai értelmében az a választópolgár, aki a szavazás napján lakcímétől távol tartózkodik, igazolással azon település helyi választási irodájának vezetőjétől - vagy a szavazás napján szavazatszámláló bizottságától - kérheti a névjegyzékbe való felvételét, ahol a szavazás napján tartózkodik.

A Ve. 89. § (5) bekezdése értelmében az igazolás kiadásához az igazolást kérő a nevét, személyi azonosítóját, lakcímét, annak a településnek a nevét, ahol a szavazás napján tartózkodik, továbbá azt köteles közölni, hogy az igazolást az első, a második vagy mindkét fordulóra kéri.

Ha a lakóhelytől távol való szavazásra jogosító igazolást a második vagy mindkét fordulóra kérték, a Ve. 89. § (1) bekezdésének az igazolással szavazást viszonylag széles körben lehetővé tévő rendelkezései következtében előállhat az a helyzet, hogy a választópolgár akkor is szavazhat a második fordulóban, ha azon a településen, ahol az első fordulóban szavazhatott, a szavazás érvényes és eredményes volt. Ilyen esetben az érintett választópolgár újabb szavazatával, újabb választókerületben befolyásolhatja a szavazás eredményét, míg azok, akik nem éltek igazolással, egyetlen egyéni jelölt megválasztásában vehetnek részt.

Ez a helyzet ellentétes a választójog egyenlőségének az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében foglalt elvével.

Az alkotmányellenes helyzet nem szüntethető meg a Ve. 89. § (1) bekezdése alkotmányellenessé nyilvánításával és megsemmisítésével. Az igazolás sajátos jogintézménye a választójog általánosságának megfelelően a választás napján lakcímétől távol tartózkodó, az Alkotmány alapján választójogosultsággal rendelkező állampolgárok számára az aktív választójoguk gyakorlásának módját és garanciáit szabályozza. Ez így van még akkor is, ha a 89. § (1) bekezdésében szabályozott jogintézmény - a Ve. hiányosságánál fogva - nem teremt megfelelő egyensúlyt a választójog általánossága és egyenlősége érvényesülését illetően. Az alkotmányellenes helyzet többféleképpen megszüntethető, az Alkotmánybíróságnak hatásköre van a Ve. 89. §-a megsemmisítésére, de mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására is. A Ve. 89. § (1) bekezdése megsemmisítése az Alkotmánybíróság megítélése szerint a választójog általánossága elvének nagyobb sérelmét okozná, mint amilyen sérelmet az egyenlőség elve szenved a gyakorlatban alkalmazható, bár hiányos jogszabály hatályban tartása révén.

Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglaltak szerint a Ve. 89. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította. Ugyanakkor - hivatalból eljárva - megállapította, hogy a Ve. 89. § (1) bekezdésében foglalt igazolás jogintézménye szabályozásakor az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő.

Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására vonatkozó hatáskörével összefüggésben a 49/2001. (XI. 22.) AB határozatában az alábbiakra mutatott rá:

Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 49. § (1) bekezdése kimondja: Ha az Alkotmánybíróság hivatalból vagy bárki indítványára azt állapítja meg, hogy a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból származó jogalkotói feladatát elmulasztotta és ezzel alkotmányellenességet idézett elő, a mulasztást elkövető szervet - határidő megjelölésével - felhívja feladatának teljesítésére. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint az Abtv. 49. § (1) bekezdésének alkalmazására akkor kerülhet sor, ha együttesen fennáll két feltétel: a jogalkotó mulasztása és az ennek folytán előidézett alkotmányellenes helyzet. [22/1990. (X. 16.) AB határozat, ABH 1990, 83, 86.; 1395/E/1996. AB határozat, ABH 1998, 667, 669.; 35/1999. (XI. 26.) AB határozat, ABH 1999, 310, 317.; 6/2001. (III. 14.) AB határozat, ABK 2001. március, 115, 120.]

Az Alkotmánybíróság nemcsak akkor állapít meg alkotmányellenes mulasztást, ha az adott tárgykörre vonatkozóan semmilyen jogszabály nincs, hanem akkor is, ha az adott kérdésben van ugyan szabályozás, de az Alkotmány által megkívánt jogszabályi rendelkezés hiányzik. Az Alkotmánybíróság már több határozatában hangsúlyozta, hogy abban az esetben is sor kerülhet alkotmányellenes mulasztás megállapítására, ha a jogalkotó az Alkotmányból, illetve egyéb jogszabályból származó jogalkotói feladatát teljesítette, ennek során azonban olyan szabályozási hiányosságok következtek be, amelyek alkotmányellenes helyzetet idéztek elő. [22/1995. (III. 31.) AB határozat, ABH 1995, 108, 113.; 29/1997. (IV. 29.) AB határozat, ABH 1997, 122, 128.; 15/1998. (V. 8.) AB határozat, ABH 1998, 132, 138.; 22/1999. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1999, 176, 196, 201.] (ABH 2001, 351, 355.)

Az Alkotmánybíróság a kifejtettek alapján az Abtv. 1. § e) pontjában foglalt hatáskörében eljárva, hivatalból indított eljárásban azt állapította meg, hogy a Ve. 89. § (1) bekezdésében foglalt igazolás jogintézménye szabályozásakor az Országgyűlés jogalkotói feladatának elmulasztásával alkotmányellenes helyzetet idézett elő azzal, hogy nem teremtette meg maradéktalanul az Alkotmány 71. §(1) bekezdésébe foglalt egyenlő választójog alapelvéből következő követelmények érvényesülését biztosító jogszabályi feltételeket.

3. A Ve. 89. § (1) bekezdésének első mondata úgy rendelkezik, hogy az a választópolgár, aki a szavazás napján lakcímétől távol, de Magyarország területén tartózkodik, a lakcíme szerint illetékes helyi választási iroda vezetőjétől kért igazolással azon település helyi választási irodájának vezetőjétől - vagy a szavazás napján szavazatszámláló bizottságától - kérheti a névjegyzékbe való felvételét, ahol a szavazás napján tartózkodik.

A Ve. 89. § (1) bekezdésének második mondata kimondja, hogy az igazolás alapján a választópolgár azon a magyarországi településen szavazhat, ahol tartózkodik.

A 89. § (2) bekezdése szerint az igazolás kiadásakor a lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetője a választópolgárt egyidejűleg törli a névjegyzékből.

A Ve. nem tartalmaz olyan rendelkezést, amely lehetővé tenné, hogy a Ve. említett szabályaitól eltérjenek, és a lakóhely szerinti szavazókörben a névjegyzékre felvegyék azt a választópolgárt, akit az igazolás kiadása miatt töröltek a névjegyzékből.

Az R. 1. számú melléklete IV. pontja, amely a névjegyzéknek a szavazás napján való vezetése szabályait tartalmazza, a 29. pontjában kifejezetten kimondja, hogy az a választópolgár, aki arra hivatkozik, hogy lakóhelye a szavazókör területén van, akkor vehető fel a névjegyzékre, ha személyazonosságát és lakcímét igazolja, feltéve, hogy a névjegyzékből korábban nem törölték.

Az R. említett rendelkezésével azonosat tartalmazott "A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény végrehajtásáról az országgyűlési képviselő-választásokon" című 9/1998. (II. 20.) BM rendeletnek - az 1/2002. (I. 16.) BM rendelet 15. §-ával megállapított - 1. számú melléklete III. 10. bb) pontja.

Az R. 1. számú melléklete IV. 30. pontjának második mondatával azonos szabályt viszont azok a rendeletek, amelyeket a belügyminiszter a Ve. 153. §-a (1) bekezdésének a) pontjában foglalt felhatalmazás alapján adott ki, 2004. október 29-ig nem tartalmaztak. Ekkor lépett hatályba a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek a 2006. január 1-je előtti időpontra kitűzött időközi országgyűlési képviselő-választásokon történő végrehajtásáról szóló 65/2004. (X. 29.) BM rendelet.

A Ve. 153. § (1) bekezdése részletesen meghatározza a belügyminiszternek a törvény végrehajtásával kapcsolatos rendeletalkotási jogkörét, de ebben nem szerepel az, hogy a belügyminiszter jogosult volna a választójogosultság nyilvántartása körében a Ve. 89-89/B. §-aiban foglaltaktól eltérni. Hasonlóan értelmezte a belügyminiszter rendeletalkotásijogkörét a 70/2002. (XII. 17.) AB határozat (ABH 2002,409.) .

Az R. 1. számú melléklete IV. 30. pontjának második mondata értelmében a választópolgár az eredménytelen választási fordulót követően, az eredmények ismeretében dönthet abban a kérdésben, hogy az igazolás szerinti helyen, vagy lakóhelyén szavaz a második választási fordulóban.

Ez sérti azt, a 338/B/2002. AB határozatban (ABH 2003, 1504.) lényeges garanciának tekintett törvényi szabályt, amely szerint igazolás alapján gyakorolt választójoggal csak akkor lehet élni, ha legkésőbb az első fordulót megelőző második napon kérte a választópolgár a tartózkodási hely szerinti névjegyzékbe való felvételét. A határozat megállapította továbbá, hogy a választások tisztaságát sértené, ha az eredmények ismeretében a két forduló között is lehetőség volna arra, hogy a választópolgár igazolás alapján másutt adja le szavazatát, mint az első fordulóban.

Az R.-nek az a szabálya, amely a lakóhelyétől távol történő szavazásra igazolással rendelkező választópolgárok névjegyzékbe vételére irányadó szabályt kiterjeszti a névjegyzékből az igazolás kiadása miatt törölt választópolgárnak ugyanebbe a névjegyzékbe való felvételére, a Ve. idézett, 89. § (2) bekezdése rendelkezéseibe ütközik, és ezért ellentétes az Alkotmány 37. § (3) bekezdésével.

4. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközőnek minősíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi rendelkezés esetleges sérelmét - a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben - érdemben nem vizsgálja. [pl. 44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.]

Az Alkotmánybíróság ezért nem vizsgálta, hogy az R. vizsgált rendelkezése ellentétes-e az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, 7. § (2) bekezdésével és a 71. § (3) bekezdésével.

5. A Ve. 65-71. §-ai a szavazás módját illetően tartalmaznak szabályozást. A Ve. 66. § (1) bekezdése a szavazóhelyiségben való szavazásról szól, amikor kimondja: "a szavazóhelyiségben az a választópolgár szavazhat, aki a névjegyzékben szerepel, illetőleg akit a szavazatszámláló bizottság a névjegyzékbe felvesz."

Ez a szabály nincs összefüggésben és így ellentétben sem az Alkotmány 71. § (1) bekezdésével és 2. § (1) bekezdésével, ezért a Ve. 66. § (1) bekezdését támadó indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.

6. A Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontja nem értelmezhető úgy, hogy a választópolgár mind a lakóhelyén, mind pedig az igazolásban szereplő helyen leadhatja szavazatát, ha korábban a lakóhelyétől távol való szavazáshoz igazolást kért.

A Ve. ugyane szakaszának (3) bekezdése mondja ki, hogy a szavazatszámláló bizottság visszautasítja azt a választópolgárt, aki - törvényi feltételek hiányában - nem vehető fel a névjegyzékbe. Az igazolással való szavazás törvényi szabályai előírják, hogy az igazolás kiadásakor a lakcím szerint illetékes helyi választási iroda vezetője a választópolgárt törli a névjegyzékből [Ve. 89. § (2) bekezdése]. A Ve. 89. § (1) bekezdése értelmében, az igazolás alapján, a választópolgár azon a magyarországi településen szavazhat, ahol tartózkodik.

E szabályok összevetéséből az következik, hogy az igazolás kiadása miatt a lakóhelye szerinti névjegyzékből törölt választópolgár a Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontja alapján ugyanitt nem vehető fel a névjegyzékbe a szavazás napján. Ezt az értelmezést erősíti az R. 1. számú melléklete 29.pontja, amely szerint az a választópolgár, aki arra hivatkozik, hogy lakóhelye a szavazókör területén van, akkor vehető fel a névjegyzékre, ha személyazonosságát és lakcímét igazolja, feltéve, hogy a névjegyzékből korábban nem törölték.

Az Alkotmánybíróság ezért a Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontját az Alkotmány 71. § (1) bekezdése és 2. § (1) bekezdése sérelmére hivatkozva támadó indítványt elutasította.

Az R. 1. számú melléklete 30. pontja első mondatának ama előírása, amely szerint a névjegyzékbe való felvétellel egyidejűleg az igazolást el kell venni, a névjegyzéknek a szavazás napján történő vezetésére vonatkozó olyan technikai szabály, amely az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alkalmazásában nem igényel törvényi rendezést.

Az Alkotmánybíróság ezért az R. 1. számú melléklete 30.pontja első mondatát támadó indítványt elutasította.

7. A Ve. 66. § (2) bekezdés b) pontja nem ellentétes az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésével. Nem a Ve. 66. § (2) bekezdéséből, hanem a Ve. más szabályaiból következik az, hogy a szavazás napján külföldön tartózkodó választópolgár a saját lakóhelye szerinti jelöltre, listákra adhatja le szavazatát.

8. A Ve. 104. §-a arról szól, hogy a választópolgár, ha a lakóhelyén túl tartózkodási hellyel is rendelkezik, igazolás alapján a tartózkodási helyén szavazhat a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán.

A Ve. 100. §-a értelmében a Ve. I-X. fejezete rendelkezéseit - a külképviseleti névjegyzékkel és a külképviseleti szavazással kapcsolatos rendelkezések kivételével - a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán a Ve. XII. fejezetében foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.

A Ve. 104. §-a a választójogosultak nyilvántartása körében tartalmaz szabályokat, ebben a körben eltér a Ve. 89. §-ától, amely szintén a választójogosultak nyilvántartásáról szól, az országgyűlési képviselők választásakor.

A Ve. 104. §-a kizárja, hogy önkormányzati választásokon a lakcímétől vagy tartózkodási helyétől távol lévő személy azon a településen szavazzon, ahol tartózkodik.

Az önkormányzati választások az országgyűlési képviselők választásától eltérnek. Az Alkotmány 42. §-a értelmében a helyi önkormányzás joga a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét illeti meg; a helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása. A Ve. 104. §-ának vizsgálatakor nemcsak a választójog általánosságának elvére kell figyelemmel lenni, hanem az Alkotmánynak erre a szabályára is.

Az Alkotmány 71. § (3) bekezdése szerint az országgyűlési képviselők, az Európai Parlament képviselői, továbbá a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek választásáról külön törvények rendelkeznek, amelyek elfogadásához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.

A helyi önkormányzati választásokat illetően ez a külön törvény a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló 1990. évi LXIV. törvény (a továbbiakban: Tv.) . A Tv. 1. §-a szól az Alkotmány 42. §-ában és 70. § (2) és (3) bekezdésében meghatározott választójogról. A Tv. 1. § (2) bekezdése kimondja, hogy a választópolgár lakóhelyén vagy - ha lakóhelye mellett legkésőbb a választás kitűzését megelőző napig tartózkodási helyet is létesített - bejelentett tartózkodási helyén választhat.

A Ve. 104. §-a a Tv.-nek ezt a szabályát hajtja végre; nem korlátozza a választójogot az állandó lakóhelyen történő szavazásra, mint tette ezt az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 40. § (3) bekezdése, amelyet az Alkotmánybíróság 6/1991. (II. 28.) AB határozata emiatt semmmisített meg.

A Ve. 104. §-a ezért nem ellentétes az Alkotmány 71. § (1) bekezdésével, a Ve. e szabályát támadó indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.

9. Az egyik indítványozó a Ve. 16. § (2) bekezdése és 111. §-a alkotmányellenességének vizsgálatát a Ve. 89. §-a és 104. §-a vizsgálatával összefüggésben kezdeményezte, de az indítvány nem tartalmazza, hogy a Ve. 16. § (2) bekezdés c) pontja és 111. §-a az Alkotmány felhívott rendelkezéseit milyen okból sérti.

Az Alkotmánybíróság ezért ezt az indítványt visszautasította, az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat (a továbbiakban: Ügyrend) 29. § d) pontja (ABH 2003, 2075.) alapján.

10. Az igazolással szavazásról szóló 12/2006. (IV. 6.) OVB állásfoglalás alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást az Alkotmánybíróság megszüntette.

A szóban lévő állásfoglalás a Ve. 66. §-a, 89. §-a és az R. 1. számú melléklete IV. 30. pontjának alkalmazásával összefüggő kérdésekről szól. Az R. 1. számú melléklete IV. 30. pontjának második mondata alkotmányellenessé nyilvánításával az állásfoglalás vizsgálata okafogyottá vált, ezért az Ügyrend 31. § a) pontja alapján az Alkotmánybíróság az eljárást ebben a részében megszüntette.

Dr. Bihari Mihály s. k.,

az Alkotmánybíróság elnöke

Dr. Balogh Elemér s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Erdei Árpád s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Holló András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Harmathy Attila s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kukorelli István s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Paczolay Péter s. k.,

előadó alkotmánybíró

Alkotmánybírósági ügyszám: 317/B/2006.

Dr. Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indoklása

A korábbi alkotmánybírósági határozatok által kijelölt úton haladva meghozott határozat indoklását - a magam részéről - azzal egészítem ki, hogy emlékeztetek arra: az országgyűlési választások választójogi szabályainak meg-határozatásakor a jogalkotónak figyelemmel kell lennie az ezen a területen vállalt nemzetközi jogi kötelezettségeire is.

Az európai követelményekkel való összhangra az Alkotmánybíróság már korábban is rámutatott, amikor megjegyezte a 22/2005. (VI. 17.) AB határozatban is, hogy "A választójog egyenlőségéből származó alkotmányossági követelmények tartalmának meghatározásakor az Alkotmánybíróság figyelembe vette az Európa Tanács Velence Bizottságának 190/2002. számú véleményét, amelyben a Code of Good Practice in Electoral Matters a közös európai választójogi örökség egyik meghatározó elemének minősíti a választójog egyenlőségét." (ABH 2005. 246,251-252.)

Mivel ez a testület e dokumentum elfogadása óta, a gyakorlati tapasztalatok alapján számos újabb határozatot fogadott el, fontos ezeket áttekintően figyelembe venni, amikor a jogalkotó a saját mozgásszabadságával él. Ezek közül külön is hangsúlyozni kell az alábbiakat: A. Jelentés a távszavazásnak és az elektronikus szavazásnak az Európa Tanács standardjaival való összeegyeztethetőségéről [Rapport sur la compatibilité du vote á distance et du vote électronique avec les standards du Conseil de l'Europe: CDL-AD(2004) 012]; B. Jelentés a politikai pártok választási részvételéről [Rapport sur la participation des par-tis politiques aux élections: CDL-AD(2006) 025]; C. Jelentés a parlamenti választásokon való részvételi jog korlátainak eltörléséről [Report on the Abolition of Restrictions on the Right to Vote in General Elections: CDL-AD(2005) 011]; D. Értelmező nyilatkozat a választójog stabilitásáról [Déclaration interprétative sur la stabilité du droit électoral: CDL-AD(2005) 043]; E. Jelentés a választójogról és a választások lebonyolításáról Európában [Rapport sur le droit électoral et l'administration des élections en Europe: CDL-AD(2006) 018]; stb.

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezetnek a választási kérdésekre és az emberi jogok védelmére szakosított intézménye, az ODIHR (OSCE Office for De-mocratic Institutions and Human Rights) is számos dokumentumban dolgozta fel az európai választási szabályokat és ezek gyakorlati érvényesülését. E monitoring-gyakorlat szintetizáló összefoglalását az ODIHR ún. választási irányelveiben (Guidelines for Reviewing a Legal Frame-work for Elections, 2001) adta meg.

Ezeknek a dokumentumoknak a jelen határozat problematikáját illetően különösen azokat a téziseit tartom figyelemre méltónak, amelyek a rendszer átláthatóságának és megbízhatóságának garanciális kidolgozottságát várják el. A garanciák túlnyomó része természetesen ma is teljesül, de vannak olyanok, ahol a jogalkotónak célszerű átgondolni azt, hogy a másutt is tapasztalt diszfunkciók megelőzésére alkalmasak-e a jelenlegi hazai választójogi részletszabályok.

A Kódex (1.2.iv-v.) hangsúlyozza, hogy ha módot is kell nyitni a választólistáról jogos ok nélkül lemaradtak számára arra, hogy felkerüljenek a listára, de célszerű időbeli korlátokat felállítani a visszaélések kiküszöbölése végett, és aggályosnak tartja a választás napján történő helyesbítést, s elfogadhatatlannak, ha ez magában a szavazóhelyiségben történik. Garanciális szempontból indokoltnak tartja, ha a helyesbítések eljárását az eredeti választókörzetre korlátozzák (Kódex-kommentár, 7. §, 16. o.) . A választói listát illetően a Kódex kommentárja pedig a tényleges kötődés elvét hangsúlyozza, azaz az egyén elsődleges lakóhelye választói listájára kerüljön, ehelyett másodlagos lakóhelyén akkor vehető fel választói listára, ha ott rendszeres jelleggel tartózkodik, és ez például az ottani adóhatóság illetékessége alá tartozást jelentheti. (Kódex-kommentár, 6. §, 15. o.)

A Jelentés a politikai pártok választási részvételéről - számos más fontos elem mellett - felhívja a figyelmet a választási kampányban a média felelősségére és arra, hogy kell, hogy legyen olyan garanciális mechanizmus, ami biztosítja a hatékony orvoslatot már a választás előtti időszakban az információk önkényes felhasználásával, illetve el-torzításával szemben. (36. §)

Az Értelmező nyilatkozat fontosnak tartja pontosítani, hogy az immár átdolgozott Kódexnek az a szabálya (II.2.b), ami a választási rendszer alapelemeinek a választást megelőző évben történő megváltoztatásától való tartózkodást hangsúlyozza, valamint azt, hogy az esetleges változtatásnak lehetőleg alkotmányi (illetve ahol ilyen van, ott a közönséges törvényekét meghaladó) szinten kell megjelennie, ez csak a választójog alapvető szabályaira vonatkozik. (II. (1-3) . Pontosítja azt is, hogy bármilyen választási reformot azonban a választásokhoz képest idejekorán kell végrehajtani, hogy az valóban alkalmazható legyen. (II/5)

A Jelentés a távszavazásnak és az elektronikus szavazásnak az Európa Tanács standardjaival való összeegyeztethetőségéről nem tartja igazán kívánatosnak a levél útján történő távszavazás intézményét az ún. új demokráciákban, és azt az őrizetesekre, kórházakban ápoltakra, otthoni mozgáskorlátozottakra és a külföldön tartózkodókra korlátozná, feltéve, hogy a posta működése pontos és megbízható és a csalások és megfélemlítések kockázatát sikerül kizárni. (17. §) Az elektronikus szavazást és a hasonló technikákat illetően hangsúlyozza, hogy erre csak ott szabad sort keríteni, ahol a megbízhatóság és az átláthatóság garanciáit biztosítani tudják. (18-21. §) Mindebben a jogi-technikai garanciák fontosságát meghatározó jelentőségűnek tekinti a Jelentés. (64-68. §, 69-70. §)

A Jelentés a választójogról és a választások lebonyolításáról Európában fontosnak tartja kiemelni, hogy a távollevők szavazása esetében igen szigorú feltételeket kell előírni. (60. §) . A rendes választói listákról lemaradt választójogosultak kiegészítő listájának intézménye kapcsán a Jelentés rámutat annak veszélyére, amit ezeknek eltúlzott használata eredményezhet (72. §), ideértve a többszörös szavazás veszélyét, valamint azt, hogy a szavazó végül nem a saját választókerületét illetően szavaz. (73. §)

Az ODIHR-irányelvek közül ki kell emelni annak elvárását, hogy a választói nyilvántartás mint olyan megbízható és pontos, azok vezetése pedig tökéletesen átlátható legyen. (VII/A. p. 13-14) A mozgóurnás szavazásnál is szigorú feltételek megkövetelését tartja célszerűnek, például az előzetes, írásos és lehetőleg indoklással alátámasztott igénylést. (XII/C. p. 26) Az irányelvek is felhívják a figyelmet arra, hogy az egyedi szavazó csoportok sajátos igényeit kielégítő, különleges szavazási megoldások könnyen kaput nyithatnak a visszaélésekre (XII/E. p. 27.) .

Az egymással tartalmilag harmonizáló, fentebb hivatkozott dokumentumok jogforrási szempontból nem kötelezőek ugyan, azonban a gyakorlati tapasztalatok fényében szintetizálták az eddigi gyakorlatot, elismerve természetesen, hogy nincs egységes, mindenütt alkalmazható megoldás.

Nyilvánvaló, hogy a választott jogtechnikai megoldásnak azonban ki kell elégíteni azokat az elvárásokat, amelyeket az 1993. évi XXXI. törvénnyel kihirdetett Emberi Jogok Európai Egyezményének 1. kiegészítő jegyzőkönyvének 3. cikke fűz a szabad választásokhoz való jogról. Eszerint "A Magas Szerződő Felek kötelezik magukat arra, hogy ésszerű időközönként, titkos szavazással szabad választásokat tartanak olyan körülmények között, melyek a törvényhozó testület megválasztását illetően biztosítja a nép véleményének kifejezését."

Fontos hangsúlyozni, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága pedig maga is hivatkozott a Velence Bizottság Kódexére, mint amit iránymutatónak tekintett a választások egyes technikai részletkérdéseinek megítélésében. (Melnichenko c. Ukrajna ügyben hozott ítélet, 2004. október 19. 57. §) . Ugyanebben a szellemben és elismerve, hogy a konkrét megoldást illetően az államoknak jelentős mozgásszabadságuk van, említette az Emberi Jogok Európai Bírósága a sajtószabadság és a választási kampány sajátosságainak összefüggéseiről szólva, hogy "mivel a két jog konfliktusba kerülhet, esetleg szükséges lehet a választások idején vagy azt megelőzően olyan korlátozásokat alkalmazni, amelyek egyébként nem lennének elfogadhatóak, annak érdekében, hogy a nép véleményének kifejezését biztosítsák a törvényhozó testület megválasztását illetően." (Bowman c. Egyesült Királyság ügyben hozott ítélet, 1998. február 19. 43. §) Egybevágott a Velence Bizottság Kódexében foglaltakkal az is, amikor az államok által a passzív választójoghoz fűzött bizonyos kritériumokat értékelve az Emberi Jogok Európai Bírósága rámutatott, hogy "lényegi fontosságú, hogy a képviselőjelöltek tartással rendelkező és őszinte személyek legyenek. Az arra történő kötelezés, hogy nyíltan és őszintén jelenjenek meg a közönség előtt, lehetővé teszi a választóknak, hogy értékeljék ezek személyes értékeit és arra irányuló képességüket, hogy melyikük képviselné jobban érdekeiket a parlamentben." (Melnichenko ügyben hozott ítélet, 58. §) . Az Emberi Jogok Európai Bírósága már több ügyben is érintette a szavazati jognak olyan előfeltételeit, mint amelyek például bizonyos időtartamú helyben lakást írnak elő. Bár ezek az ügyek korlátozott törvényhozatali autonómiával felruházott területi önkormányzatok különleges státusához kötődtek, az ítéletek elvi éllel megfogalmazott tételei sokban egybevágnak a fentebb, az általános választásokkal összefüggésben hivatkozott fejtegetésekkel. A Py c. Franciaország ügyben hozott 2005. január 11-i ítéletben is megerősítette, hogy "a lakóhely, illetve a helyben lakás bizonyos időtartamának megkövetelése a választójog megadásához - elvben - nem önkényes korlátozása a választójognak." (Py ügyben hozott ítélet 48. §) Lehet, hogy vannak valakinek bizonyos helyi kapcsolatai "a jog azonban nem lehet tekintettel egyedi esetekre, hanem általános normát kell megjelenítenie." (Py ügyben hozott ítélet, 51. §) "Nem ésszerűtlen tehát a választópolgártól bizonyos időtartamú helyben lakást megkövetelni a helyi választásokon való részvétele biztosítása előtt." (Py ügyben hozott ítélet, 56. §) Mindezek összefüggenek azzal, hogy az Emberi Jogok Európai Bírósága szerint "az aktív és passzív választójogok bár fontosak, de nem abszolút jellegűek (...) A feltételek a kérdéses jogokat azonban lényegi tartalmukban nem lehetetlenítik el, és nem foszthatják meg hatékonyságuktól: jogszerű célt kell követniük és a választott eszközök nem lehetnek aránytalanok." (Podkolzina c. Lettország ügyben hozott 2002. április 9-i ítélet, 33. §) "A megszabott feltételek nem akadályozhatják a törvényhozás megválasztásában az emberek szabad akarat-kifejezését, tükrözniük, és nem akadályozniuk kell az eltökéltséget a választási eljárás integritásának és hatékonyságának fenntartásában." [Hirst c. Egyesült Királyság ügyben hozott (2.), 2005. október 6-i nagykamarai ítélet, 62. §]

Fentieket összegezve - nézetem szerint - az is megállapítható, hogy bár igaz, a jelen határozatban érintett megoldások önmagukban nem sértették meg a magyar állam által vállalt nemzetközi kötelezettségeket, de a megoldás nagyvonalúsága több problémát okozott, mint amennyinek a kiküszöbölésére törekedett. A vizsgált választójog-technikai intézmény nem is alapult nemzetközi jogi kötelezettségen. Nem több jogot adott, hanem más optikát használva szabályozott, amely azonban így újabb problémákat generált. Míg a hazai megoldás az átjelentkezést végső soron adminisztratív kérdésnek tekintette, ami az állampolgár kényelmét szolgálja, addig a hivatkozott nemzetközi dokumentumok a hasonló eljárásjogi természetű könnyítéseket anyagi jogi (valamint további kiegészítő eljárási) feltételektől teszik függővé. Nézetem szerint érzékelhető tehát egy bizonyos mérvű inkonzisztencia a nem a lakóhelyen történő szavazás célját, értelmét és technikáját illetően a magyarországi jogszabályok, azok gyakorlata, illetve az Európa Tanács és az EBESZ megközelítése között. Már a 338/B/2002. AB határozathoz fűzött, Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva bírónő által készített, és három bíró csatlakozását élvező különvélemény is érzékelte ezt a problémát s osztom az ebben kifejtett álláspontot, hogy "nem sértené a választójog általánosságának elvét, ha az egyébként fennálló választójogát a polgár a jelenleginél szigorúbb feltételek mellett gyakorolhatná, ha a szavazás napján lakcímétől távol van." (ABH 2003. 1504, 1513.) Mivel az Alkotmánybíróság jelen határozata nyomán a jogalkotónak meg kell tennie a megfelelő lépéseket, nézetem szerint ezek során nem kerülheti el, hogy a hazai jogi reformban - tekintettel a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangjának az Alkotmány 7. § (1) bekezdés szerinti összhangja követelményére - megfelelő figyelmet fordítson az európai választójogi monitoring-intézmények által hangsúlyozott átláthatósági és megbízhatósági követelmények hivatkozott tapasztalataira.

Dr. Kovács Péter s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Bragyova András alkotmánybíró különvéleménye

A határozat rendelkező részének 3. pontját - a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvénynek az országgyűlési képviselők választásán történő végrehajtásáról szóló 60/2005. (XII. 21.) BM rendelet 1. számú melléklete 30. pontja utolsó mondatának megsemmisítését - nem tudom elfogadni.

Indokaim a következők:

1. A többségi határozat a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 89. § (1) bekezdésével való ellentétre alapítja a BM rendelet megsemmisítését. Ez az érv nem helytálló, ugyanis az ellentéthez azonos szabályozási tárgy lenne szükséges, amiről itt nem lehet szó. A Ve. 89. § ugyanis arról szól, milyen feltételekkel adható ki igazolás azoknak a választópolgároknak, akik Magyarország területén lakcímüktől távol kívánnak szavazni. A névjegyzékbe való felvételt a szavazás napján a Ve. 66. §-a szabályozza. A Ve. 89. § (1) bekezdés utolsó mondata pedig megengedi, hogy az igazolás birtokában lévő választópolgár szavazhasson a településen, ahol tartózkodik (illetve ahova az igazolása szól) . A Ve. e szabályából tehát nem következik, hogy a választópolgár az első vagy a második fordulóban ne szavazhatna a lakcíme szerinti választókerületben, csak arra ad jogot, hogy igazolás birtokában a tartózkodási helyén szavazhasson.

2. A Ve. 66. § (2) bekezdése a következőkről rendelkezik:

"A szavazatszámláló bizottság - a személyazonosság és a lakcím megállapítására alkalmas igazolvány alapján -megállapítja a szavazni kívánó személyazonosságát és azt, hogy szerepel-e a névjegyzékben. A szavazatszámláló bizottság felveszi a névjegyzékbe azt a választópolgárt, aki

a) igazolással rendelkezik,

b) igazolja, hogy lakcíme a szavazókör területén van, feltéve, hogy nem szerepel a választójoggal nem rendelkező nagykorú polgárok nyilvántartásában."

Álláspontom szerint a többségi határozat csak akkor nyilváníthatta volna alkotmányellenesnek a BM rendelet vitatott szabályát, ha a Ve. 66. § (2) bekezdésének b) pontja alkotmányellenes lenne. A többségi - szerintem is helyes - nézet szerint viszont a Ve. 66. § (2) bekezdésének b) pontja nem alkotmányellenes; ezért nem lehet alkotmányellenes annak a következménye sem a törvény végrehajtását szolgáló rendeletben. A most megsemmisített mondat nélkül a szavazatszámláló bizottság pontosan úgy lett volna köteles dönteni az igazolással rendelkezők szavazásáról eredeti lakóhelyükön, ahogyan a rendelet előírta (és ez marad a helyzet ezután is, ha a Ve. 66. §-a nem változik) .

3. Egyébiránt az indítványozók által felhozott érv, hogy ti. ily módon lehetővé válik egyes szavazópolgárok szavazó erejének - befolyásának - növelése, ha a választó lakóhelyén az első forduló eredményei miatt van második forduló, míg a tartózkodási helyén már nincs [mert az első

fordulóban a szavazás érvényes és eredményes volt az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 7. § (1) bekezdése szerint], ez a lehetőség a magyarországi kétfordulós vegyes választási rendszer következménye; semmi indok nincs feltételezni, hogy az ilyen esetek ne véletlenszerűen oszlanának meg a különböző jelölő szervezetek támogatói között. Másodszor: fordított helyzet is előállhat, ha a választópolgár tartózkodási helyén szavazhatna a második fordulóban, de a lakcíme szerinti választókörzetben nincs második forduló. Ezeket az eseteket azonban a választási statisztika nem tartja nyilván. (A második fordulóban leadott szavazatok csak az egyéni választókerületi eredményeket befolyásolják, a töredékszavazatok elosztását csak közvetve, éspedig az elért egyéni mandátumokkal fordított arányban.)

Az indítványozók feltételezik, hogy a választók egyes csoportjai szervezetten, de legalábbis egyenként stratégiai szavazással élnek a különben véletlenszerűen előálló lehetőséggel. Ez a feltevés aligha támasztható alá tapasztalati érvekkel és azon alapul, hogy a választók helyváltoztatása - vagy, mint itt, a tervezett helyváltoztatás elmaradása -politikai motívumokból történik. Életszerűbb feltevés, hogy a lakcím szerinti választókörzetben történő szavazást döntően magántermészetű okok motiválják; az igazolás kiadása és a második forduló között több mint két hét telik el, így elképzelhető, hogy előre nem látott körülmények indítják a szavazópolgárokat az otthonmaradásra.

Dr. Bragyova András s. k.,

alkotmánybíró

A különvéleményhez csatlakozom:

Dr. Bihari Mihály s. k.,

alkotmánybíró

Dr. Kiss László s. k.,

alkotmánybíró