32/2002. (VII. 4.) AB határozat
a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény egyes rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálata tárgyában - dr. Erdei Árpád, dr. Németh János, dr. Bihari Mihály alkotmánybírók különvéleményével - meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 104. § (1) bekezdés c) pontja alkotmányellenes, ezért azt megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 75. § (1) bekezdése, 76. § (1)-(2) bekezdése 80. § (1)-(2) bekezdése, 85. §-a és 102. § (3) bekezdése, valamint 109. §-a alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
3. Az Alkotmánybíróság a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 104. § (1) bekezdés a) és b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást megszünteti.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvénynek (a továbbiakban: Kjtv.) a közjegyzők fegyelmi felelősségre vonásával kapcsolatos 75. § (1) bekezdése, 76. § (1)-(2) bekezdése, 80. § (1)-(2) bekezdése, 85. §-a, 102. § (3) bekezdése, 104. § (1) bekezdés a), b) és c) pontja, valamint 109. §-a alkotmányellenességének vizsgálatát kérte.
Az Alkotmánybíróság az indítványt tartalma szerint bírálta el.
1. Az indítványozó szerint alkotmányellenes az, hogy a fegyelmi vétségnek a Kjtv.-ben szabályozott általános, öt éves elévülési határideje [75. § (1) bekezdés] jelentősen hosszabb a "hasonló helyzetben lévő" ügyvédekre, bírákra, köztisztviselőkre, közalkalmazottakra irányadó időtartamnál. Bizonyos esetben a bűncselekmény törvényi tényállását is megvalósító fegyelmi vétség elévülési ideje a bűncselekményével azonos [75. § (2) bekezdés]. Ezt az indítványozó alkotmányellenes megkülönböztetésnek (Alkotmány 70/A. §) tartja.
2. Alkotmányellenes mulasztást is sérelmez az indítványozó, amiért a törvény nem szabályozza a "bírósághoz fordulás" jogát és részleteit, és nem szól arról, hogy a fegyelmi bíróság eljárását követően további bírói jogorvoslat hogyan vehető igénybe. Ez pedig - szerinte - az Alkotmány 57. § (1) bekezdését sérti. Tartalmát tekintve az indítványnak ez a része a Kjtv. ama rendelkezései alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára is irányul, amelyek a közjegyzők fegyelmi ügyeiben eljáró szerveket, ezek összetételét és a jogorvoslati fórumot határozzák meg [Kjtv. 80. § (1) bekezdés, 102. § (3) bekezdés]. Ezek a szabályok ugyanis a rendes bírói utat kizárják.
A bírói úttal kapcsolatban kifogásolta azt is az indítványozó, hogy a Kjtv. 104. § (1) bekezdése az első fokú fegyelmi tanácsot kötelezi arra, hogy - az ugyane bekezdés a)-c) pontjaiban meghatározott esetekben - a közjegyzőt ideiglenes intézkedésként hivatalából felfüggessze. A felfüggesztés határidő nélkül, a fegyelmi eljárás jogerős befejezéséig tarthat. Mivel az eljárás befejezésének sincs törvényben rögzített határideje és a felfüggesztés leghosszabb tartama sem állapítható meg, ezért az indítványozó szerint a felfüggesztés "következményét tekintve azonos" a hivatalvesztést kimondó döntéssel. Előre meg nem határozható időtartama alatt a közjegyző nem jogosult sem munkát vállalni, sem munkanélküli ellátásra.
Előadta azt is, hogy a Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontjába foglalt rendelkezés, a felfüggesztésnek "más fontos okból" való elrendelése olyan tág értelmű kifejezés, amely a "jogalkalmazóra kvázi jogalkotói szerepet ruház". Az indítványozó álláspontja szerint a Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontja alkalmazásánál előadódhat, hogy "nem az az ok fontos, amiért a felfüggesztés történik, hanem azáltal válik fontossá akármilyen ok, mert a felfüggesztés indokaként hivatkoznak rá".
3. Az indítványozó szerint a területi elnökség érdekvédelmi feladatkörével összeegyeztethetetlen a Kjtv. 85. §-ának az a rendelkezése, amely a területi elnökségnek feljelentési kötelezettséget ír elő fegyelmi vétség alapos gyanúja esetén. A fegyelmi eljárásban a feljelentő és a feljelentett ellenfelekként vesznek részt. A tagok érdekeinek védelme - az indítványozó érvei szerint - nem valósítható meg, ha a területi elnökséget a jogszabály ellenérdekelt pozícióba kényszeríti. Ez az Alkotmány 4. §-át sérti.
4.1. Az indítványozó azt is állítja, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott megkülönböztetést jelent a közjegyzők tekintetében a fegyelmi büntetés törléséhez előírt öt éves várakozási idő [109. § (1) bekezdés] szabályozása. Szemben más foglalkozási ágak szabályaival, a mentesüléssel kapcsolatban nem a leghosszabb, hanem a legrövidebb időtartamot határozta meg a jogalkotó; a Kjtv. 109. § (1) bekezdésében szabályozott 5 éves időtartam pedig más foglalkozási ágak szabályaival összehasonlítva kirívóan hosszú.
4.2. Az indítványozó hivatkozik arra is, hogy az Alkotmány 64. §-ába ütközik az a szabály, hogy csupán a területi elnökség kérheti a fegyelmi büntetés törlését, maga az érintett személy nem [Kjtv. 109. § (2) bekezdés].
Az Alkotmánybíróság felkérte az igazságügy-minisztert az indítványban felvetett kérdésekkel kapcsolatban álláspontja ismertetésére.
II.
1. Az Alkotmány érintett szabályai szerint:
"4. § A szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit. (...)
57. § (1) A Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. (...)
64. § A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. (...)
70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül. (...)"
2. A Kjtv. rendelkezései az indítvány benyújtásakor a következőképpen szóltak:
"75. § (1) Nem folytatható le a fegyelmi eljárás, ha azt a közjegyzői fegyelmi bíróság a cselekmény tudomásra jutásától számított 6 hónap alatt nem indítja meg, vagy a cselekmény befejezése óta 5 év eltelt. (...)
76. § (1) A közjegyzők fegyelmi ügyeit a közjegyzői fegyelmi bíróság (a továbbiakban: fegyelmi bíróság) bírálja el.(...)
80. § (1) A közjegyzők fegyelmi ügyeiben elsőfokon a megyei bíróságnak, másodfokon a Legfelsőbb Bíróságnak a közjegyzői fegyelmi tanácsa (a továbbiakban: fegyelmi tanács) jár el. (...)
85. § Fegyelmi vétség alapos gyanúja esetén a megyei bíróság elnöke, illetőleg a területi elnökség feljelentést tesz a fegyelmi bíróság elnökénél. (...)
102. §(...)
(3) A (2) bekezdésben meghatározott eseten kívül a másodfokú fegyelmi tanács a fellebbezések keretei között az ügy érdemében határoz. Határozata jogerős. (...)
104. § (1) Az elsőfokú fegyelmi tanács ideiglenes intézkedésként a közjegyzőt hivatalából felfüggeszti, ha
a) a büntetőeljárás során a közjegyzőt letartóztatták,
b) a közjegyző ellen a cselekvőképességet kizáró vagy korlátozó gondnokság alá helyezés iránt eljárás indult,
c) a fegyelmi vagy a büntetőeljárás során a felfüggesztés más fontos okból indokolt. (...)
109. § (1) A fegyelmi büntetés akkor törölhető, ha a kiszabása óta figyelmeztetés esetén egy év, más fegyelmi büntetés esetén 5 év eltelt.
(2) A fegyelmi büntetés törléséről a közjegyző székhelye szerint illetékes területi elnökség kérelmére az elsőfokon eljárt fegyelmi bíróság dönt, és erről a területi elnökséget értesíti."
3. Az indítvány benyújtását követően a Kjtv.-t módosította a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény módosításáról szóló 1999. évi XLIV. törvény. Az indítvánnyal érintett, módosult szabályok ennek folytán a következőképpen szólnak:
"76. § (1) Az eljárás alá vont személyek fegyelmi ügyeit a közjegyzői fegyelmi bíróság (a továbbiakban: fegyelmi bíróság) bírálja el.
80. § (1) Az eljárás alá vont személyek fegyelmi ügyeiben elsőfokon a megyei bíróságnak, másodfokon a Legfelsőbb Bíróságnak a közjegyzői fegyelmi tanácsa (a továbbiakban: fegyelmi tanács) jár el.
(2) A fegyelmi tanács 5 tagú, elnöke bíró, 1 tagja bíró, 3 tagja közjegyző.
104. § (1) Az első fokú fegyelmi tanács ideiglenes intézkedésként az eljárás alá vont személyt szolgálatából felfüggeszti, ha
a) a büntetőeljárás során az eljárás alá vont személyt letartóztatták,
b) az eljárás alá vont személy ellen a cselekvőképességet kizáró vagy korlátozó gondnokság alá helyezés iránt eljárás indult,
c) a fegyelmi vagy a büntetőeljárás során a felfüggesztés más fontos okból indokolt.
109. § (1) A fegyelmi büntetés akkor törölhető, ha a kiszabása óta figyelmeztetés esetén egy év, más fegyelmi büntetés esetén 5 év eltelt.
(2) A fegyelmi büntetés törléséről a közjegyző székhelye, közjegyzőhelyettes és közjegyzőjelölt esetében pedig a munkáltató közjegyző székhelye szerint illetékes területi elnökség kérelmére az első fokon eljárt fegyelmi bíróság dönt, és erről a területi elnökséget, valamint az országos kamarát értesíti."
III.
1. Az indítvány az alábbiak szerint, részben megalapozott:
Bár az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szövegszerűen az emberi, állampolgári jogok tekintetében tiltja a hátrányos megkülönböztetést, a tilalom, ha a megkülönböztetés sérti az emberi méltósághoz való alapvető jogot, kiterjed az egész jogrendszerre [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992., 280., 281.]. "Az alapjognak nem minősülő egyéb jogra vonatkozó, személyek közötti hátrányos megkülönböztetés vagy más korlátozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha a sérelem összefüggésben áll valamely alapjoggal, végső soron az emberi méltóság általános személyiségi jogával és a megkülönböztetésnek, illetve korlátozásnak nincs tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka, vagyis önkényes" [35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994., 197., 200.]. "Az állam joga - s egyben bizonyos körben kötelezettsége is -, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye az emberek között ténylegesen meglévő különbségeket" [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992., 280., 282.]. A diszkrimináció vizsgálatának előkérdése tehát, hogy az alapjoggal, illetőleg az alapjognak nem minősülő egyéb joggal kapcsolatban állított megkülönböztetés egymással összehasonlítható alanyi körre vonatkozik-e.
Az Alkotmánybíróság 432/B/1995. AB határozata értelmében ugyanis az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint "személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon (ABH 1990., 78., ABH 1991., 162., ABH 1994., 744.)". (ABH 1995., 789., 792.)
A közjegyzők fegyelmi eljárásának vizsgált rendelkezései között az elévülési határidő [75. § (1)-(2) bekezdés] meghatározása, a felfüggesztés lehetősége "más fontos okból" [104. § (1) bekezdés c) pont], valamint a fegyelmi büntetés törléséhez előírt öt éves várakozási idő [109. § (1) bekezdés] az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése szempontjából nem vonatkoztatható az Alkotmányban szabályozott emberi, állampolgári jogok valamelyikére.
A közjegyzők és az indítványban felvetett jogok és kötelezettségek szempontjából vonatkoztatott "más foglalkozási csoportok" (ügyvédek, bírák stb.) nem alkotnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése tekintetében összehasonlítható csoportot.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kjtv. e pontban felsorolt rendelkezései az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdését nem sértik. Az erre vonatkozó indítványt az Alkotmánybíróság elutasította.
2.1. Az Alkotmánynak az indítványozó által felhívott 57. § (1) bekezdése a bírósági elbíráláshoz való alapvető jogot tartalmazza.
Eszerint "a Magyar Köztársaságban a bíróság előtt mindenki egyenlő, és mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el."
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése "az eljárási garanciákon túl, a bírósághoz fordulás jogát foglalja magában. Az alapvető jogból következően az államra az a kötelezettség hárul, hogy - egyebek között - a polgári jogi jogok és kötelezettségek (a polgári joginak tekintett jogviták) elbírálására bírói utat biztosítson." [59/1993. (XI. 29.) AB határozat, ABH 1993., 353., 355.]
Az Alkotmánybíróság ezért elsőként azt vizsgálta, hogy a közjegyzők ellen indítható fegyelmi eljárás olyan jogokat és kötelességeket érint-e, amelyeknek elbírálása bíróságra tartozik.
A közjegyzői szolgálat kinevezéssel jön létre, az állások számát jogszabály állapítja meg, a közjegyzői állást pályázat útján kell betölteni. A közjegyzők közhitelességgel felruházott személyek, akik nem csupán a hatáskörükbe utalt nemperes eljárásokban járnak el, hanem a feleknek jogi szolgáltatást is nyújtanak. A közjegyzőt tevékenységéért díj és költségtérítés illeti meg, amelyet a felek fizetnek meg, ennek szabályait jogszabály tartalmazza. A közjegyző foglalkozása olyan kereső foglalkozás, amelyben a közjogi jelleg mellett a magánjogi elemek is dominálnak. A közjegyző tevékenységét a székhelyén lévő irodában végzi, az irodát a közjegyző tartja fenn. A közjegyző a közjegyzői irodában ügyviteli alkalmazottat foglalkoztat, akivel munkaszerződést köt. A közjegyző munkavégzésre irányuló megbízási szerződés alapján tartósan vagy esetenként megbízottat is foglalkoztathat. A közjegyző - a közjegyzői működése körében - okozott kár megtérítéséért a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény szabályai szerint felel.
A közjegyzőt állásával kapcsolatban fegyelmi felelősség terheli. A fegyelmi vétséget elkövető közjegyzővel szemben fegyelmi büntetések - végső soron hivatalvesztés - szabhatók ki. Az ilyen jogvita nem csupán a közjegyző alkalmazásának megszűnésével kapcsolatos, hanem gazdasági jellegű jogokat is érint. Ezt az összefüggést a személyi jövedelemadóról szóló 1995. évi CXVII. törvény azzal fejezi ki, hogy a közjegyzőt egyéni vállalkozónak tekinti. Megállapítható az is, hogy azok között a fegyelmi büntetések között, amelyek a közjegyzővel szemben kiszabhatók, van olyan is, amely büntető jellegű.
E körülményekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a közjegyzők munkavégzésre irányuló sajátos jogviszonyával összefüggésben a közjegyző ellen indítható fegyelmi eljárás olyan jogokat és kötelességeket érint, amelyeknek elbírálása az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján bíróságra tartozik.
2.2. A közjegyzők fegyelmi ügyeiben sajátos összetételű, hivatásos és nem hivatásos bírákból (közjegyzőkből) álló tanács jár el a törvényben írt eljárási szabályok szerint (Kjtv. 76-107. §), amelyek fellebbezési és rendkívüli jogorvoslatot is lehetővé tesznek.
Az Alkotmánybíróságnak azt is vizsgálnia kellett, hogy a közjegyzők fegyelmi ügyeiben eljáró szerv az Alkotmány 57. § (1) bekezdése értelmében "a törvény által felállított független és pártatlan" bíróságnak minősül-e. Az Alkotmánybíróság ebben a körben azt vizsgálta, hogy a Kjtv. szabályai szerint felállított szerv szervezeti jellegzetességeit, tagjai megbízatását vagy eljárása sajátosságait illetően bíróságnak minősül-e.
Az 57. § (1) bekezdésében meghatározott garanciák: mindenki joga arra, hogy az ellene emelt vádat, vagy valamely perben jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el, a "bírósághoz való jog" megannyi konkrét feltételét tartalmazzák. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint saját dogmatikája van annak, mi számít "bíróságnak", mikor "törvényes", "független" és "pártatlan" az eljáró testület stb. [6/1998. (III. 11.) AB határozat, ABH 1998., 91.].
A közjegyzők fegyelmi ügyeiben eljáró szerveket a Kjtv. határozza meg, ezért az a törvény által felállítottnak minősül. Az eljáró szerv elnevezése "fegyelmi bíróság", az eljáró tanács elnevezése "a megyei bíróság közjegyzői fegyelmi tanácsa", "a Legfelsőbb Bíróság közjegyzői fegyelmi tanácsa".
A Kjtv. szabályaiból az állapítható meg, hogy a fegyelmi bíróság igazságszolgáltatási szerepet tölt be. A hatáskörébe tartozó ügyben jogszabályokat alkalmaz, eljárását törvény, a Kjtv. szabályozza. Határozata kötelező érvényű. A végrehajtó hatalomtól független, szervezetileg nem a kamarához, hanem a megyei bírósághoz és a Legfelsőbb Bírósághoz kötődik. A közjegyzői fegyelmi tanács a megyei bíróság, illetve a Legfelsőbb Bíróság sajátos összetételű tanácsaként működik. Tagjai hivatásos bírák és közjegyzők. A fegyelmi bíróságba a megyei bírósághoz hat közjegyzőt, a Legfelsőbb Bírósághoz két közjegyzőt a területi kamara választ, határozott időre, három évre, a hosszabb szakmai gyakorlattal rendelkező tagjai közül. A fegyelmi bíróság tagjainak elnevezése "fegyelmi bíró". A fegyelmi bíróság öt bíró tagját a megyei bíróság elnöke, illetőleg a Legfelsőbb Bíróság elnöke nevezi ki. A fegyelmi bírák a megyei bíróság elnöke előtt esküt tesznek. A fegyelmi bírák visszahívásáról - a többi bíróhoz hasonlóan - a törvény nem szól.
A fegyelmi tanács öt tagú, elnöke bíró, egy tagja bíró, három tagja közjegyző. Első fokon a megyei bíróságnak, másodfokon a Legfelsőbb Bíróságnak a közjegyzői fegyelmi tanácsa jár el.
Az előkészítést és a vizsgálatot nem a fegyelmi tanács, hanem vizsgálóbiztos végzi. A fegyelmi ügyben a szolgálati érdeket nem a területi kamara vagy a fegyelmi tanács képviseli, hanem az Igazságügyi Minisztérium.
A fegyelmi eljárás nem titkos, irataiba a közjegyző és képviselője betekinthet és másolatot készíthet. Kérheti, hogy a tárgyaláson képviselőjén kívül a bizalmát élvező három közjegyző is legyen jelen. A határozatokat kihirdetik.
Az Alkotmánybíróság szerint szervezetét, tagjai megbízatását vagy eljárása sajátosságait illetően megállapítható, hogy a Kjtv.-ben létrehozott szervezet független bíróság abban az értelemben, amely értelemben ezt az Alkotmány 57. § (1) bekezdése megköveteli. E vonatkozásban alkotmányellenességet az Alkotmánybíróság nem állapított meg; a bírói jogorvoslat hiányát kifogásoló indítványt elutasította.
2.3. Az Alkotmánybíróság az indítvány alapján azt is vizsgálta: összhangban áll-e az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével az, hogy a Kjtv. a fegyelmi eljárásra határidőt nem ír elő, illetve mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség ebben a körben megállapítható-e.
Noha az Alkotmány 57. § (1) bekezdése "az ésszerű időn belül való tárgyalás" követelményét szövegszerűen nem tartalmazza, de az Alkotmány 57. § (5) bekezdése szól a jogviták ésszerű időn belüli elbírálásának követelményéről. Az Alkotmánybíróság az Alkotmány értelmezésénél - figyelemmel az Alkotmány 7. § (1) bekezdésére - tekintettel van a Magyar Köztársaság nemzetközi jogi kötelezettségeire is.
Az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló, Rómában, 1950. november 4-én kelt Egyezmény és az ahhoz tartozó nyolc kiegészítő jegyzőkönyv kihirdetéséről szóló 1993. évi XXXI. törvény 2. § 6. cikk 1. pont első mondata szerint "mindenkinek joga van arra, hogy ügyét a törvény által létrehozott független és pártatlan bíróság tisztességesen, nyilvánosan és ésszerű időn belül tárgyalja, és hozzon határozatot polgári jogi jogai és kötelezettségei tárgyában, illetőleg az ellene felhozott büntetőjogi vádak megalapozottságát illetően".
Ezzel a nemzetközi jogi kötelezettséggel van összhangban az, hogy a bíróságokat és a bírákat számos más jogszabály is kötelezi "az ésszerű határidőn belüli" eljárásra [pl. a bírák jogállásáról és javadalmazásáról szóló 1997. évi LXVII. törvény (a továbbiakban: Bjt.) 30. § (1) bekezdés, a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI. törvény (a továbbiakban: Bsz.) 9. §, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (a továbbiakban: Pp.) 2. § (1) bekezdés].
Ha a fegyelmi bíróság "bíróság" az Alkotmány 57. § (1) bekezdése értelmében, akkor eljárását illetően is követelmény annak előírása törvényben, hogy a fegyelmi ügyet "az ésszerű határidőn belül" tárgyalják.
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a megyei bíróság és a Legfelsőbb Bíróság sajátos összetételű tanácsára is kiterjed a Bjt.-nek és a Bsz.-nek az az előírása, amely szerint a bíró a rábízott ügyet annak munkaigényessége és az eljárás sajátosságai által meghatározott ésszerű határidőn belül köteles elbírálni; a Kjtv. szabályai szerint eljárás alá vont személynek is joga van arra a Bsz. rendelkezései értelmében, hogy bírói útra tartozó ügyét független és pártatlan bíróság tisztességes eljárás során és ésszerű határidőn belül bírálja el.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az ideiglenes intézkedésként alkalmazott felfüggesztés [Kjtv. 104. § (1) bekezdés a) és b) pontja] a fegyelmi eljárás befejezéséig tarthat. Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság nem vizsgálta az említett szabályok alkotmányosságát érintő annak a helyzetnek az alkotmányellenességét, amelyben az indítvány szerint a Kjtv. nem írt elő határidőt a Kjtv. 104. §-ában szabályozott felfüggesztés leghosszabb tartamára. A Kjtv. 104. § (1) bekezdés a) és b) pontja alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló eljárást az Alkotmánybíróság megszüntette.
2.4. a) Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az Alkotmány 57. § (1) bekezdése szerint bíróságnak minősülő szervre vonatkozó, de annak sajátos eljárásait, egyes különös döntési jogosítványait meghatározó jogszabály némely konkrét rendelkezésének alkotmányellenessége vizsgálandó külön abból a szempontból is, hogy az indítványban kifogásolt konkrét szabályozás a pártatlanság objektív látszatának követelményét kielégíti-e.
Az Alkotmánybíróság a jelen esetben is azt vizsgálta, hogy az adott bíróságra vonatkozó szabályozás indítványban kifogásolt egyes rendelkezései az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében előírt pártatlanság követelményének is mindenben megfelelnek-e.
b) Az Alkotmánybíróság a pártatlanság objektív követelményével kapcsolatban a 1009/B/2000. AB határozatban [14/2002. (III. 20.) AB határozat, ABK 2002. március, 106.] legutóbb így fogalmazott:
"Az Alkotmánybíróság a bíróság pártatlanságának alkotmányi követelményrendszerét első ízben vizsgáló 67/1995. (XII. 7.) AB határozatában rámutatott, hogy: »A pártatlan bírósághoz való alkotmányos alapjog az eljárás alá vont személy iránti előítéletmentesség és elfogulatlanság követelményét támasztja a bírósággal szemben. Ez egyrészt magával a bíróval, a bíró magatartásával, hozzáállásával szembeni elvárás, másrészt az eljárás szabályozásával kapcsolatos objektív követelmény: el kell kerülni minden olyan helyzetet, amely jogos kétséget kelt a bíró pártatlansága tekintetében.« [67/1995. (XII. 7.) AB határozat, ABH 1995., 346., 347.]" (ABK 2002. március, 106., 110.)
Egy másik határozat szerint "A pártatlanság az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint egyrészt azt a követelményt támasztja, hogy a bíróság tagjai személyes előítéletektől mentesek legyenek, másrészt - objektív nézőpontból vizsgálva - megvan-e a pártatlanság megfelelő látszata [67/1995. (XII. 7.) AB határozat, ABH 1995., 346.]." (539/B/1997 AB határozat, ABH 1998., 734., 736.)
A bíróságnak szubjektíve szabadnak kell lennie a személyi elfogultságtól vagy előítéletektől, objektív szempontból pedig a szabályozásnak kellő garanciát kell biztosítania e vonatkozásban minden kétely kizárásához.
A fegyelmi bíróság tagjainak személyes pártatlanságát a kizárásra vonatkozó szabályok (Kjtv. 81-82. §) megfelelően biztosítják.
c) A kifejtettek szerint a pártatlanság követelményének érvényesülésénél vizsgálni kell azt, hogy objektív szempontból a szabályozás kellő garanciát biztosít-e e vonatkozásban minden kétely kizárásához.
Az Alkotmánybíróság szerint az, hogy a jogszabály mérlegelési lehetőséget biztosít a bíróság számára, önmagában nem teszi megkérdőjelezhetővé objektív nézőpontból a bíróság pártatlanságát. A szabályozásban biztosított garanciák, a bíróság által ellátott funkciók szempontjából van jelentősége annak, hogy az ideiglenes felfüggesztésről szóló döntést magában foglaló határozatban mennyire kötött, egyértelmű jogi szabályozás alapján kerülhet sor a fegyelmi bíróság tagjai személyes meggyőződésén alapuló akaratának a kinyilvánítására.
A jogbiztonságot az Alkotmánybíróság határozatai kezdettől fogva a jogállam lényeges elemének tekintik. A jogbiztonság fontos részének tartják, hogy a jog egésze és az egyes jogszabályok kiszámíthatók, előreláthatók legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság nemcsak a jogszabály szövegének egyértelmű megfogalmazását követeli meg, hanem a jogintézmények megvalósulásának kiszámíthatóságát is. Az előreláthatóság és kiszámíthatóság azonban nem zárja ki azt, hogy a jogalkotónak és a jogalkalmazónak ne lenne mérlegelési lehetősége [9/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992., 59., 65.].
Az ideiglenes felfüggesztés eseteit a Kjtv. 104. § (1) bekezdés a)-c) pontjai szabályozzák. Az a) és b) pont alkalmazása jogalkalmazói mérlegelést, értékelést nem kíván. A bíróságnak arról kell meggyőződést kialakítania, hogy az ott említett, meghatározott eljárásokra utaló körülmények fennállanak-e. Az említett okok (letartóztatás, cselekvőképességet érintő eljárás indulása) bekövetkezéséről való tudomásszerzés kötelezően felfüggesztéshez vezet, az ok és az okozat tartalmi és eljárási szempontból is zárt egységet képez.
Ezzel szemben a Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontja olyan feltételt szabályoz ("a fegyelmi vagy büntetőeljárás során a felfüggesztés más fontos okból indokolt"), amelynek alkalmazása a fegyelmi bíróságtól viszonylag szabad mérlegelést, értékelést és ennek alapján kialakított meggyőződést kíván; az ezen a szabályozáson alapuló döntés jogi értelemben egyértelműen szélesebb mérlegelési, viszonyítási tartományba viszi el a bíróságot. A döntés sokkal kevésbé kötött, mint az első két esetben.
Az Alkotmánybíróság szerint a "más fontos ok" megjelenése döntésre jogosító valamely jogszabályban önmagában nem tekinthető alkotmányosan eleve megengedhetetlennek. Az alkotmányossági vizsgálatnál viszont az Alkotmánybíróság a szabályozási környezetet, ennek egyes részleteit, így a jelen esetben a speciális jogalkalmazó szervvel szemben támasztott követelményeket, az eljárás és az előkészítési, illetve döntési folyamat egyéb sajátosságait, következményeit veszi figyelembe.
d) A pártatlanság objektív látszatát vizsgálva - az elmondottakra figyelemmel - a Kjtv. érintett szabályairól több megállapítás tehető.
A jelen határozat III. 2.2. pontjában kifejtettek értelmében az Alkotmánybíróság a Kjtv.-ben szabályozott fegyelmi bíróságot az Alkotmány 57. § (1) bekezdése tekintetében bíróságnak tekinti. Ugyanakkor megállapította, hogy a fegyelmi bíróság egységes eljárásában sűrűsödik mind a fegyelmi eljárás megindításáról szóló döntés, mind a vizsgálat elrendelése, mind az ezt követő érdemi döntéshozatal. Ezek a különböző funkciókat hordozó elemek egymástól nem válnak el élesen, a döntéshozatalt e kérdésekben a Kjtv. nem osztotta meg. Ezt figyelembe véve kell a szabályozásban a pártatlanság objektív látszata követelményének érvényesülését vizsgálni.
Fegyelmi ügyekben általános szabályként az állásból való felfüggesztés mint ideiglenes intézkedés általában a munkáltatói jogkör gyakorlójának, a fegyelmi eljárás megindítására jogosult személynek a feladata. A munkáltatói jogkör gyakorlója, a fegyelmi eljárás megindítására jogosult személy általában ellenérdekű az eljárás alá vont személlyel szemben. Megállapítható az is, hogy más fegyelmi eljárásokra vonatkozó törvény (pl. a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény) a felfüggesztést csupán a fegyelmi határozat meghozataláig teszi lehetővé; az ezt követően igénybe vett bírói eljárás alatt az eljárás alá vont személy távoltartására a munkahelytől csak akkor van lehetőség, ha a legsúlyosabb fegyelmi büntetést szabták ki.
Ezzel szemben a Kjtv. 104. § (1) bekezdése magát a fegyelmi bíróságot hatalmazza fel arra, hogy ideiglenes intézkedésként a közjegyzőt hivatalából felfüggessze. A fegyelmi bíróság eljárását ebben a sajátos esetben tehát nem előzi meg olyan eljárás, amelyben a fegyelmi ügyről határozatot hoztak volna. A Kjtv.-ben szabályozott esetben a fegyelmi bíróság nem valamely munkáltatói fegyelmi döntést bírál felül a fegyelmi ügyben érintett fél kezdeményezésére, hanem - a szabályozásból következően - maga hoz döntést a fegyelmi ügyben.
Megállapítható, hogy a Kjtv. 104. §-ában ideiglenes intézkedésként szabályozott felfüggesztés a közjegyzői szolgálatra gyakorolt hatását illetően rendkívül súlyos intézkedés. Hatása - az indítvány benyújtását követően újonnan bevezetett - "határozott időre szóló hivatalból való felfüggesztés" nevű fegyelmi büntetéshez hasonló. Ez a Kjtv. 72. § (1) bekezdés e) pontjában és a 73. § (3) bekezdésében szabályozott felfüggesztés, mint fegyelmi büntetés, a hivatalvesztés fegyelmi büntetést követően a legsúlyosabb.
Az ideiglenes felfüggesztés az eljárás folyamán hozható közbenső intézkedés, a fegyelmi ügyhöz tartozó tényállás teljes feltárását, a fegyelmi ügy érdemi elbírálását megelőzi. Az ideiglenes felfüggesztés nem határozott időre szól; tartama meghaladhatja a fegyelmi büntetésként alkalmazott felfüggesztés tartamát. Következménye az, hogy a közjegyző hivatalát nem gyakorolhatja; ez a fegyelmi büntetésként alkalmazott felfüggesztés következményeihez hasonló, de ugyanakkor jogilag nem orvosolható, összhatásában pedig - a közjegyzői tevékenység, jogállás ismertetett jellegzetességeire tekintettel - nehezen kezelhető, ha utóbb a fegyelmi eljárás alá vont személlyel szemben fegyelmi büntetést mégsem szabnak ki.
A c) pont alapján a fegyelmi bíróságnak kell azt a szubjektív meggyőződést kialakítania, hogy a közjegyző azonnali eltávolítása indokolt-e "más fontos okból" a felfüggesztés ismertetett következményeivel együtt. Az intézkedést erre irányuló indítvány hiányában is kötelező megtennie, ha saját meggyőződése szerint észleli, hogy a felfüggesztés fontos okból indokolt.
Az Alkotmánybíróság szerint azonban egy ilyen meggyőződést kifejező döntésre jogosító, kötöttség nélküli szabályozás az ismertetett speciális esetben, zárt körben és szabályozási környezetben alkalmas arra, hogy a fegyelmi bíróság objektív pártatlansága látszata iránt alapos okkal kétségeket ébresszen. Az Alkotmánybíróság szerint a fegyelmi bíróság "pártatlanságát", "a pártatlanság megfelelő látszatát" a Kjtv. 104. § (1) bekezdése c) pontja nem biztosítja.
A Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontja az ideiglenes felfüggesztéshez azt kívánja meg, hogy a felfüggesztésnek "oka" legyen és ez az ok "fontos" legyen. Nem tartalmaz azonban semmilyen más előírást arra nézve, hogy az oknak milyen természetűnek kell lennie (pl. a tényállás tisztázásával avagy a kötelezettségszegés súlyával, jellegével kell-e összefüggnie); nincs semmilyen rendelkezés, viszonyítási alap arra, hogy milyen szempontból kell ennek az oknak fontosnak lennie.
Erre figyelemmel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy e szabály a jelen esetben határozatlanságánál fogva sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére figyelemmel az 57. § (1) bekezdését. Ezért az Alkotmánybíróság a Kjtv. 104. § (1) bekezdése c) pontját a rendelkező részben írtaknak megfelelően megsemmisítette.
Az ideiglenes intézkedésként alkalmazott felfüggesztés a Kjtv. 104. § (1) bekezdés a) és b) pontjaiban meghatározott eseteken kívül is szükséges lehet. Ennek meghatározása nem az Alkotmánybíróság, hanem a jogalkotó hatáskörébe tartozik.
3. Az Alkotmánybíróság foglalkozott az indítványnak a Kjtv. 85. §-a alkotmányellenességét, illetve vélt hiányosságát érintő részével is.
A Kjtv. 85. § úgy rendelkezik, hogy fegyelmi vétség alapos gyanúja esetén a megyei bíróság elnöke, illetőleg a területi elnökség feljelentést tesz a fegyelmi bíróság elnökénél. Az indítványozó ebben az Alkotmány 4. §-a sérelmét látja.
Az Alkotmány 4. §-ába foglalt rendelkezése szerint a szakszervezetek és más érdekképviseletek védik és képviselik a munkavállalók, a szövetkezeti tagok és a vállalkozók érdekeit.
Az Alkotmánybíróság 8/1990. (IV. 23.) AB határozatában (ABH 1990., 42., 44.) rámutatott arra, hogy az Alkotmány 4. §-a "(...)nem foglal magában előírást az érdekvédelmi és képviseleti tevékenység tartalmára vonatkozóan". A 26/1992. (IV. 30.) AB határozat (ABH 1992., 135., 146.) szerint: "Ha a törvényhozó az alanyi jogok alkotmányellenes megkülönböztetés nélküli elosztását biztosítja, azzal az alkotmányossági követelményeknek eleget tesz; az érdekképviseletek számára alkotmányosan biztosított jog mikénti gyakorlása már az Alkotmány 4. §-ában írt rendelkezéssel összefüggésbe nem hozható."
Az elbírált esetben a közjegyzők területi kamarája elnökségének fegyelmi vétség gyanúja esetén érvényesülő feljelentési kötelezettsége megkülönböztetés nélkül minden közjegyző tekintetében érvényesül.
A Kjtv. 15. § (1) bekezdése értelmében a közjegyzői önkormányzat a törvényben ráruházott jogok gyakorlásával és kötelességek teljesítésével képviseli és védi a közjegyzői kar érdekét és tekintélyét. A Kjtv. 48. § a) pontja szerint a területi elnökség kizárólagos feladatkörébe tartozik különösen az, hogy felügyeletet gyakorol a területi kamarához tartozó közjegyzők, közjegyzőjelöltek és közjegyzőhelyettesek ügyvitele, hivatali működése és magatartása felett.
Az Alkotmány 4. §-ába foglalt rendelkezés tartalmával - az Alkotmánybíróság idézett gyakorlatának megfelelően - nem ellentétes az, hogy a területi kamara elnöksége rendelkezik a szakmai csoport egészének, a közjegyzők közösségének érdekeit védő feladatokkal is.
Az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban nem találta megalapozottnak.
4.1. Az indítványozó azt is állította, hogy az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében tiltott megkülönböztetést jelent az, hogy - más foglalkozási ágakra, csoportokra vonatkozó szabályozással összehasonlítva - a közjegyzők tekintetében szigorúbb rendelkezések érvényesülnek a fegyelmi büntetés törlésénél is. A Kjtv. 109. §-a értelmében a fegyelmi büntetés akkor törölhető, ha a kiszabása óta figyelmeztetés esetén egy év, más fegyelmi büntetés esetén 5 év eltelt; a fegyelmi büntetés törléséről az illetékes területi elnökség kérelmére az első fokon eljárt fegyelmi bíróság dönt, és erről a területi elnökséget, valamint az országos kamarát értesíti.
Az Alkotmánybíróság a jelen határozat II. 1. pontjában már kifejtette, hogy a közjegyzők és az indítványban felvetett jogok és kötelezettségek szempontjából vonatkoztatott "más foglalkozási csoportok" (pl. ügyvéd, köztisztviselő, közalkalmazott) nem alkotnak az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdése tekintetében összehasonlítható csoportot.
Az Alkotmánybíróság - mint erre már utalás történt - a diszkrimináció tilalmát vizsgálva a 43/B/1992. AB határozatában rámutatott, hogy személyek közötti diszkriminációról csak akkor lehet szó, ha valamely személyt vagy embercsoportot más, azonos helyzetben lévő személyekkel vagy csoporttal történt összehasonlításban kezelnek hátrányosabb módon (ABH 1994., 744., 745.). A jogalanyok közötti megkülönböztetés pedig - az Alkotmánybíróság következetes álláspontja szerint - akkor tekinthető alkotmányellenesnek, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992., 592., 593.)
4.2. Az indítványozó szerint a Kjtv. 109. § (2) bekezdése sérti az Alkotmány 64. §-át.
Az Alkotmány 64. §-a szerint:
"A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé."
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Kjtv. 109. § (2) bekezdése valóban nem jogosítja fel a közjegyzőt, hogy maga kérje a fegyelmi büntetés törlését, közvetlenül az erre hatáskörrel bíró hatóságnál. A fegyelmi büntetés törléséhez a közjegyzőnek nincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. Annak viszont nincs akadálya, hogy a közjegyző kezdeményezze a területi elnökség előtt a fegyelmi büntetés törlésére irányuló eljárás megindítását, így az Alkotmány 64. §-ában biztosított jogai nem sérülnek. A Kjtv. 109. § (2) bekezdésének rendelkezése tehát nem sérti az Alkotmány 64. §-át.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
A határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételre vonatkozó rendelkezése az Abtv. 41. §-án alapul.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné
dr. Vasadi Éva s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 167/B/1995.
Dr. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye
Nem értek egyet a többségi határozat rendelkező részének 1. pontjában foglaltakkal, az indítványt e tekintetben is el kellett volna utasítani.
1. A közjegyző tevékenységét munkavégzésre irányuló sajátos jogviszony keretében fejti ki. Ennek során állami felhatalmazás alapján díj- és költségtérítés ellenében a hozzá forduló feleknek jogi szolgáltatást nyújt, és az igazságszolgáltatással is szorosan összefüggő feladatot lát el. Működése során csak a törvényeknek van alávetve, tevékenységét a függetlenséget garantáló, alapvetően a Kjtv. által meghatározott keretekben végzi. A közhitelességgel felruházott és a Kjtv. által az igazságszolgáltatás részének tekintett közjegyzői szervezet tehát kiemelt jelentőségű jogszolgáltató tevékenység folytatására hivatott. Mindez megköveteli, hogy a közjegyzői működés tisztaságát hatékony eszközök biztosítsák, melyek a felek érdekeinek oltalmazására, valamint e sajátos jogállásból következően szükséges közbizalom védelmében - megfelelő, magát a közjegyzőt is védő eljárási garanciák mellett - a törvényi feltételek megléte esetén igénybe vehetők.
2. A közjegyzővel szemben kötelezettségei megszegése miatt fegyelmi felelősségre vonásra csak a Kjtv. 70. §-ban meghatározott esetekben kerülhet sor. A fegyelmi eljárás szabályait a Kjtv. VIII. fejezete határozza meg. Az ilyen eljárás lefolytatására a közjegyzői fegyelmi bíróság hivatott. A konkrét ügyekben a fegyelmi tanácsok járnak el.
3. A Kjtv. 104. §-a rendelkezik az ideiglenes intézkedésként alkalmazható szolgálatból felfüggesztésről. A 104. § (4) bekezdéséből megállapíthatóan a felfüggesztés kizárólag a közjegyző ilyen jellegű tevékenységének ideiglenes tilalmát jelenti, nem érinti a Kjtv. 7. §-ban a közjegyzői működéssel összeegyeztethetőként megjelölt egyéb tevékenységeket.
4. A Kjtv. 104. § (1) bekezdése a szolgálatból felfüggesztés két kötelező esetét határozza meg. Eszerint az első fokú fegyelmi tanács az eljárás alá vont személyt a szolgálatból felfüggeszti, ha a büntetőeljárás során letartóztatták avagy ellene a cselekvőképességet kizáró vagy korlátozó gondnokság alá helyezés iránt indult eljárás [Kjtv. 104. § (1) bekezdés a) és b) pont]. Az eljáró fegyelmi tanács a fegyelmi vagy a büntetőeljárás során a felfüggesztést indokolt esetben elrendelheti [Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pont]. Az utóbbi eset tehát mérlegeléstől függően teszi lehetővé az ideiglenes intézkedés alkalmazását.
5. A fegyelmi tanács a fegyelmi eljárás során bíróságként tevékenykedik. A bíróság eljárásának a mérlegelési tevékenység szükségképpeni része, akár a tények megállapításáról, akár pedig a ténymegállapítás jogi következményeinek meghatározásáról van szó. A különböző eljárási törvények vagy eljárást szabályozó jogi rendelkezések a mérlegeléshez támpontokat adhatnak, és általában adnak is. Vannak azonban olyan esetek, amikor az ilyen "támpontok" nehezen írhatók körül, de akár példálózó jellegű felsorolásuk is a kelleténél jobban megköti a mérlegelési szabadságot. Ilyenkor a vonatkozó rendelkezések általános kifejezésekkel utalnak azokra az okokra, amelyeket a jogalkotó ugyan előre felsorolni nem tud, ám előfordulásukat lehetségesnek tartja. Az általános kifejezések rendszerint az intézkedés alapjául szolgáló körülmények - "az eset" - súlyosságára, fontosságára, kivételességére utalnak és tényleges fennállásukat a bíróság (a jogalkalmazó) az adott eljárásban mérlegeléssel állapítja meg.
A Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontja a "más fontos ok" megjelölésével biztosítja a jogalkalmazó mérlegelési szabadságát, e szabadság azonban nem korlátlan.
A 104. § (1) bekezdés a) és b) pontjában meghatározott okok önmagukban is eligazítást adnak a jogalkalmazó számára. A c) pontban írt ok súlyának az előző két pontban mérlegelést nem tűrő módon meghatározott két ok súlyához kell hasonlatosnak lennie. A Kjtv. egészéből azonban az eljáró fegyelmi tanács további útmutatásokat is kiolvashat (és ki is kell olvasnia).
A Kjtv.-nek már az általános elveiből kitűnik, hogy milyen magatartások minősülhetnek súlyos közjegyzői kötelességszegésnek, s ezek a 70. § a) pontjában megfogalmazott fegyelmi vétség súlyosságát megítélhetővé teszik. Hasonlóan, további súlyos fegyelmi vétség megállapításához ad útmutatást például a Kjtv. II. fejezetében meghatározott összeférhetetlenség szabályainak, vagy a Kjtv. V. fejezetében rögzített, a helyettesítéssel kapcsolatos kötelességek megszegése. További példák is sorolhatók lennének.
Minthogy a közjegyzői kötelezettségek legsúlyosabb megszegésének esetei adott körülmények között fegyelmi büntetésként a Kjtv. 72. § (1) bekezdésében meghatározott hivatalvesztés kiszabását követelhetik meg, az előzetes intézkedés (a szolgálatból felfüggesztés) alkalmazása már az eljárás lefolytatásának idejére is indokolt lehet.
Ezen útmutatásokon túl a kötelezően alkalmazott felfüggesztés első okaként megjelölt előzetes letartóztatás helyettesítésére hivatott - a Kjtv. 104. §-ának a megfogalmazása idején még nem létező - házi őrizet felvétele a büntetőeljárási törvénybe a 104. § (1) bekezdés c) pontjának alkalmazását követelheti meg a fegyelmi tanácstól. A házi őrizet ugyanis - mint a lakhelyelhagyási tilalom szigorúbb változataként megfogalmazott büntetőeljárási kényszercselekmény - ugyanúgy lehetetlenné teszi a közjegyzői feladatok (irodához kötött) ellátását, mint az előzetes letartóztatás: a közjegyzőt fizikailag korlátozza kötelezettségeinek teljesítésében. Ha mindez nem is teljes mértékben igaz magára a lakhelyelhagyási tilalomra, amely az érintett mozgásszabadságát egy adott körzetre korlátozza, konkrét esetben mégis akadályozhatja a közjegyzőt irodája megközelítésében, s ezzel szolgálata ellátásában. A szűken megfogalmazott feltétel tehát csupán az előzetes letartóztatás elrendelésére fordít figyelmet, ám az általános, mérlegeléstől függő ok [104. § (1) bekezdés c) pont] az egyéb személyes szabadságot korlátozó kényszerintézkedések büntetőeljárási alkalmazását is figyelembe vehetővé teszi. (Megjegyzem, hogy az ideiglenes kényszergyógykezelés, mint büntetőeljárási kényszerintézkedés elrendelését sem lehet teljes mértékben figyelmen kívül hagyni.) Márpedig ha az előzetes letartóztatás elrendelése kivételt nem tűrő felfüggesztési ok, akkor a feltételeiket tekintve azonos - csak foganatosításuk módjában enyhébb - büntetőeljárási kényszercselekményeknek is legalább hasonló jelentőséget kell kapniuk.
Álláspontom szerint a büntetőeljárás megindítása önmagában is elegendő súlyú ok lehet adott ügyben a szolgálatból felfüggesztés alkalmazására. Az ilyen intézkedés különösen akkor mutatkozhat indokoltnak, ha a büntetőeljárásban a közjegyzővel szemben kényszerintézkedés alkalmazására nem került sor, ám ellene az eljárás olyan bűncselekmény miatt folyik, amelyet éppen közjegyzői minőségében, ügyfelei sérelmére követett el. Ezen túlmenően az olyan bűncselekmény elkövetésének elvi lehetősége sem zárható ki, amely ugyan nincs közvetlenül kihatással a közjegyző ügyfeleinek az érdekére, ám - amennyiben a közjegyző bűnösnek bizonyul - alkalmas lehet a közjegyzői hivatás tekintélyének jelentős csorbítására vagy a közbizalom megingatására.
6. Egyetértek a többségi határozattal abban, hogy a közjegyző elleni ügyekben eljáró fegyelmi tanács bíróság, és azzal is, hogy a jogszabály által biztosított mérlegelési jog gyakorlása önmagában nem teszi megkérdőjelezhetővé a bíróság pártatlanságát. (Ilyen természetű kételyeket az ésszerűtlen, önkényes mérlegelés ébreszthetne, ez viszont csak utólag, az intézkedés elrendelésének vizsgálata során állapítható meg. Az önkényes, tárgyilagosságot nélkülöző, a pártatlanságnak még a látszatát sem mutató mérlegelést azonban még a legszigorúbban meghatározott jogszabályi szempontok sem zárhatják ki, s az ilyet is csak az utólagos vizsgálat tárhatja fel.) Álláspontom szerint azonban a Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontjában biztosított mérlegelési lehetőség sem vonja kétségbe a pártatlanságot, illetőleg "a pártatlanság megfelelő látszatát". Minthogy az 5. pontban kifejtettek szerint a fegyelmi tanács mérlegelése a felfüggesztés alkalmazásáról nem abszolút kötetlen a Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontja esetében sem, a rendelkezés által biztosított mérlegelési jog gyakorlásának tárgyilagossága az utólagos ellenőrzés során még megragadható kritériumokon is mérhető. Az a tény pedig, hogy valamely bíróság eljárása során olyan intézkedést alkalmaz, amely a felek egyikére vagy másikára következményt tartalmaz, s az intézkedés alkalmazásának szükségességét a körülmények mérlegelése alapján állapítja meg, sem a pártatlanságát, sem a pártatlansága objektív látszatát önmagában nem teszi kétségbe vonhatóvá. Az ellenkező felfogás oda vezethetne, hogy a polgári perben a bíró nem intézkedhetne a perfeljegyzés vagy annak törlése iránt, illetve nem hozhatna közbenső ítéletet, a büntetőeljárásban pedig nem rendelhetné el a tárgyalás előkészítése során vagy a tárgyalás alatt a terhelt előzetes letartóztatását. Nem dönthetne azonban arról sem, hogy az előzetes letartóztatásban lévő terheltet szabadlábra helyezi. A közjegyző elleni eljárásban bíróságként működő fegyelmi tanács esetében nem indokolható, hogy kizárólag a törvényben kötelezően előírt ideiglenes intézkedést alkalmazzon.
Az előbbiek alapján a Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontjában írt felfüggesztési ok nem alkotmányellenes és ex nunc hatályú megsemmisítése a fegyelmi eljárás lefolytatására hivatott fegyelmi tanácsot megfosztja attól a lehetőségtől, hogy az ugyanezen rendelkezés a) és b) pontjában meghatározott két ok kivételével a felfüggesztést ideiglenes intézkedésként bármikor is alkalmazhassa. Ezzel viszont jelentős mértékben kiüresedik az a szabály, amely a fentebb (1. pont) írtak szerint a közjegyzői működésbe vetett bizalom megőrzésének, a közhiteles közjegyzői működés tisztasága védelmének eszközeként jelenik meg a törvényben.
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Németh János alkotmánybíró különvéleménye
Egyetértek a határozat rendelkező részének a 2., valamint 3. pontjával, nem értek egyet azonban a közjegyzőkről szóló 1991. évi XLI. törvény 104. § (1) bekezdés c) pontjának megsemmisítéséről rendelkező 1. ponttal.
1. A határozat szerint alkotmányellenes a Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontja, mivel nem elégíti ki maradéktalanul az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében foglalt, a pártatlan bírósághoz való jogra vonatkozó követelményeket: nem biztosítja az eljáró bíróság pártatlansága objektív látszatát. Ezt az álláspontot a 67/1995. (XII. 7.) AB határozatban lefektetett elvekre alapozza a többségi döntés, ami szerint az elfogulatlanság követelménye "egyrészt magával a bíróval, a bíró magatartásával, hozzáállásával szembeni elvárás, másrészt az eljárás szabályozásával kapcsolatos objektív követelmény: el kell kerülni minden olyan helyzetet, amely jogos kételyt kelt a bíró pártatlansága tekintetében. Ennek intézményes biztosítékát a bírák kizárására vonatkozó (büntető)eljárási szabályok biztosítják...". (ABH 1995., 346., 347.)
Az Alkotmánybíróság a bíróság szubjektív pártatlansága és pártatlansága objektív látszatának megítélésénél figyelembe veszi az Emberi Jogok Európai Bíróságának gyakorlatát és az általa kialakított tesztet is: a szubjektív teszt az eljáró bíró konkrét magatartásának vizsgálatára szolgál, az objektív teszt ettől függetlenül azt vizsgálja, hogy az adott jogrendszer szabályai biztosítják-e a pártatlanság követelményét, ideértve azt is, hogy az eljárás a közösség, elsősorban a jogkeresők oldaláról nézve objektíve nem támaszthat kételyeket a pártatlanságot illetően.
A határozat ennek a mindeddig töretlenül alkalmazott tesztnek a kiterjesztő értelmezésére alapozza az alkotmányellenesség megállapítását. Az Alkotmánybíróság utólagos normakontrollra irányuló eljárása során - ideértve az alkotmányjogi panasz elbírálását is - nem alkalmazhatja a szubjektív tesztet, hiszen annak lefolytatásához a bíróság konkrét ténykedését kell felülvizsgálnia, amire az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény nem ad felhatalmazást. Az objektív teszt egyik legfontosabb alapkövét pedig mindeddig a kizárásra irányuló szabályokban látta az Alkotmánybíróság, amint azt a már idézett 67/1995. (XII. 7.) AB határozat is kifejtette (ABH 1995., 347.). Ezt az értelmezést fenntartotta az Alkotmánybíróság a büntetőeljárás kizárási szabályainak vizsgálatánál is: "A kizárás intézményének alapvető rendeltetését kérdőjelezhetné meg azonban a Be. ide vonatkozó szabályának olyan értelmezése, amelynek következtében a bíróság elfogultságot bejelentő tagja bejelentésének 'elintézése' abban is állhat, hogy az elfogultsága hiányának megállapítására kerül sor. Ez a felfogás azt eredményezhetné, hogy a bíró belső meggyőződése ellenére is köteles lenne egy adott ügyben eljárni. Az ilyen értelmezés szembeszökően sértené a pártatlansággal kapcsolatos már említett követelményt, miszerint el kell kerülni minden olyan helyzetet, amely jogos kétséget kelt a bíró pártatlansága tekintetében. Annak megengedése, hogy az elfogultságát bejelentő bíró bejelentését más (a bíróság elnöke vagy a bíróság másik tanácsa) felülbírálja és a bírót az ügy további intézésére utasítsa, azon elv ellen hatna, hogy a bírónak nemcsak pártatlannak kell lennie, hanem pártatlannak is kell látszania." (ABH 2001., 222., 227.)
A határozat indokolásának III/2.3. b) pontjában az Alkotmánybíróság biztosítottnak látja a bíróság tagjainak személyes pártatlanságát - a kizárás szabályainak alapján. Megítélésem szerint - és az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata alapján - ezzel a pártatlanság objektív látszatát is kellően biztosítottnak kell tekintenünk. Emiatt álláspontom szerint a kifogásolt jogszabály megsemmisítése indokolatlan, és az indítvány elutasításának lett volna helye.
Nem tartom alaposnak a megsemmisítés indokait a széles körű mérlegelési jog, mint az alkotmányellenesség alapja tekintetében sem. Éppen a bíróság függetlensége az, ami biztosítja a bíró számára a mérlegelési jogkört a törvénynek való alávetettség követelményével. Ezt az Alkotmánybíróság - az Európa Tanács Miniszteri Bizottságának R (94) 12. számú Ajánlásával egybehangzóan - alapvető fontosságúnak tekinti a bíróság függetlensége tekintetében: "A bíráknak az eléjük terjesztett ügyekben teljesen szabadon, belső meggyőződésük és a tényállás saját maguk által történő értékelése szerint részrehajlásmentesen, valamint a hatályos törvényi rendelkezéseknek megfelelően kell dönteniük. ... [Ajánlás I/2/d) pont]" [19/1999. (VI. 25) AB határozat, ABH 1999., 150., 153.]
Maga a határozat bíróságnak tekinti a közjegyzők fegyelmi ügyeiben eljáró különleges testületet, a bíró alapvető jogosítványának a szubjektív mérlegelést, a "fontos okot" pedig a jogi szabályozás bevett eszközének. Ezért nem lehet kivételesnek tekinteni a közjegyzők fegyelmi bírósága ilyen jogosítványát, hiszen azzal - szemben az indokolásban korábban megállapítottakkal - a fegyelmi bíróság bírósági jellege kérdőjeleződik meg.
2. A határozat 1. pontjához fűzött indokolásnak van egy olyan megállapítása is, melyet a fentieken túlmenően is aggályosnak tartok. E szerint az, hogy a Kjtv. 104. § (1) bekezdése nem tartalmaz részletes előírást arra nézve, hogy a felfüggesztés okának milyen természetűnek és súlyúnak kell lennie, határozatlanságánál fogva az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére tekintettel sérti az Alkotmány 57. § (1) bekezdését.
Az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapvetően a bíróság előtti egyenlőség követelményét, valamint mindenkinek ahhoz való jogát fogalmazza meg, hogy az ellene emelt vádat vagy valamely perben jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság bírálja el igazságos és nyilvános tárgyaláson.
Habár az Alkotmánybíróság már számos döntésében foglalkozott a törvényekkel szemben a jogállamiságból fakadó követelményekkel, jelen határozat indokolásának jelzett része az Alkotmány 2. § (l) bekezdése és 57. § (1) bekezdése viszonyának eddig még kevéssé kibontott vonatkozását érinti és von le adott esetben messze ható következtetéseket. Nézetem szerint az indokolás e része nem kellően árnyalt, és túlzottan általános formában fogalmaz meg a törvényhozóval szemben olyan követelményeket, melyek a jogalkotás gátjaivá válhatnak az olyan esetekben is, amikor valamely kérdésnek a bírói hatáskörbe utalása részletező, kazuisztikus szabályozás nélkül sem alkotmánysértő.
Mindezek alapján a Kjtv. 104. § (1) bekezdés c) pontja megsemmisítését indokolatlannak tartom, és azzal nem értek egyet.
Dr. Németh János s. k.,
alkotmánybíró
A különvéleményhez csatlakozom:
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró