316/B/2003. AB határozat
a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 20. § (1) bekezdés b) pontja, 20. § (2) bekezdése, a 26. § (1) bekezdésének "függetlenül a gyermekek számától" szövegrésze, valamint a 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének vizsgálatáról
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény 20. § (1) bekezdés b) pontja, 20. § (2) bekezdése, a 26. § (1) bekezdésének "függetlenül a gyermekek számától" szövegrésze, valamint a 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó a családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. törvény (a továbbiakban: Cst.) 20. § (1) bekezdés b) pontja, 20. § (2) bekezdése, a 26. § (1) bekezdésének "függetlenül a gyermekek számától" szövegrésze és a 26. § (2) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. A Cst. 20. § (1) bekezdés a) pontja szerint a gyermekgondozási segélyre a szülő a gyermek 3. életévének betöltéséig jogosult. Ettől az általános szabálytól az ikergyermekek tekintetében a 20. § (1) bekezdés b) pontja eltérően rendelkezik, a jogosultság a szülőt az ikergyermekek esetén a tankötelessé válás évének végéig illeti meg. E rendelkezést kiegészíti a 20. § (2) bekezdése, amelyben a jogalkotó meghatározza: hogy ha az ikergyermekeknél a tankötelessé válás éve nem egyezik meg, úgy a jogosultság megállapítása szempontjából a legkésőbb tankötelessé váló gyermeket kell figyelembe venni.
A Cst. 26. § (1) bekezdése szerint a gyermekgondozási támogatás havi összege - függetlenül a gyermekek számától - azonos az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegével. Ikergyermekek esetén a gyermekgondozási segély havi összege a (2) bekezdés szerint az öregség nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 200%-a.
Az indítványozó azt sérelmezi, hogy az a szülő, akinek a két gyermeke születése között kevesebb, mint 3 év telt el, és az elsőként született gyermek után még gyermekgondozási segélyre lenne jogosult, a továbbiakban is csak az egyik gyermek után kap gyermekgondozási segélyt. Ugyanakkor ikergyermekek esetén a szülő kétszeres ellátásban részesül, mégpedig a tankötelezettség elérésének évéig, egyik gyermek későbbi tankötelessé válása esetén, akár 7 évig is. Ezek a rendelkezések a 3 évnél kisebb különbséggel született gyermekek szüleit sújtják, mert az átfedés idején nem részesülnek kétszeres ellátásban, és gyermekeiket kénytelenek a gyermekek 3 éves kora után óvodába adni. Az indítványozó álláspontja szerint a kifogásolt rendelkezések sértik az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében, valamint 70/A. § (1) bekezdésében biztosított jogokat, különös tekintettel a születési és egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélküli elbírálást.
II.
1. Az Alkotmánynak az indítványban felhívott rendelkezései:
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
2. A Cst. indítványban érintett rendelkezései:
"20. § (1) Gyermekgondozási segélyre jogosult a szülő, a nevelőszülő, a gyám saját háztartásában nevelt
a) gyermek 3. életévének betöltéséig,
b) ikergyermekek esetén a tankötelessé válás évének végéig,
c) tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos gyermek 10. életévének betöltéséig.
(2) Amennyiben ikergyermekek esetén a tankötelessé válás éve nem egyezik meg, úgy az (1) bekezdés alkalmazása során a legkésőbb tankötelessé váló gyermeket kell figyelembe venni."
"26. § (1) A gyermekgondozási támogatás havi összege - függetlenül a gyermekek számától - azonos az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegével, töredékhónap esetén egy naptári napra a havi összeg harmincad része jár.
(2) A gyermekgondozási segély havi összege ikergyermekek esetén - függetlenül a gyermekek számától - azonos az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 200%-ával."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság a 722/B/2003. AB határozatában (ABH 2004, 1748, 1759.) már vizsgálta a Cst. indítványozó által is sérelmezett 26. § (2) bekezdésének alkotmányellenességét. A korábbi indítvány azt kifogásolta, hogy ez a rendelkezés csak két ikergyermek esetén emeli meg a fo lyósítandó összeget, a többes ikergyermekekkel felmerülő többletkiadásokat egyértelműen a családokra, a gyermekeket nevelő szülőkre hárítja. Az indítványozó álláspontja szerint az Alkotmány 15. és 16. §-ában, valamint a 66. § (1) bekezdésében és a 67. § (3) bekezdésében megfogalmazott rendelkezésekből az államra hárul ez a kötelezettség. Az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította, mert álláspontja szerint nem állapítható meg, hogy az Alkotmány indítványban megjelölt rendelkezéseiből olyan alkotmányos kötelezettség hárulna az államra, hogy a Cst. 26. § (2) bekezdésével összefüggésben a családtámogatási ellátások mértéke a gyermekek számával összefüggésben kerüljön szabályozásra.
Az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjéről és annak közzétételéről szóló, módosított és egységes szerkezetbe foglalt 3/2001. (XII. 3.) Tü. határozat 31. § c) pontja értelmében "ítélt dolog" címén az eljárás megszüntetésének van helye, ha az indítvány az Alkotmánybíróság által érdemben már elbírált jogszabállyal azonos jogszabály (jogszabályi rendelkezés) felülvizsgálatára irányul és az indítványozó az Alkotmánynak ugyanarra a §-ára, illetőleg alkotmányos elvére (értékére) hivatkozva kéri az alkotmánysértés megállapítását. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint az indítványban felvetett kérdés akkor "res iudicata", ha az újabb indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő. (1620/B/1991. AB határozat, ABH 1991, 972, 973.) Ebből viszont az következik, hogy amennyiben az újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére történő hivatkozással terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 133.; 22/2000. (VI. 23.) AB határozat, ABH 2000, 444, 447-448.; 5/2002. (II. 22.) AB határozat, ABH 2002, 78, 81.; 37/2004. (X. 15.) AB határozat, ABH 2004, 908, 911.]
Az indítványozó jelen ügyben a gyermekgondozási segélyre vonatkozó kifogásolt rendelkezéseket amiatt tartja alkotmányellenesnek, mert a jogalkotó különbséget tesz a gyermekek születési időpontja szerint, és kedvezményben azokat részesíti, ahol a gyermekek egy időben (ikerként) születtek. Az indítványozó szerint e rendelkezések az Alkotmány 54. § (1) bekezdésével és a 70/A. § (1) bekezdésével ellentétesek. Mivel az indítványozó más okból, más alkotmányi rendelkezésekkel összefüggésben kéri a sérelmezett rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát, ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy "ítélt dolog" nem áll fenn, és a Cst. 26. § (2) bekezdésének érdemi vizsgálatát elvégezte.
2. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy az indítványban megjelölt rendelkezések sértik-e az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezéseit.
Az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlata szerint az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében foglalt rendelkezést a jogegyenlőség általános elvét megfogalmazó alkotmányi követelményként értelmezi. Több határozatában kimondta, hogy az alkotmányi tilalom elsősorban az alkotmányos alapjogok tekintetében tett megkülönböztetésre terjed ki. Ha a megkülönböztetés nem emberi jog vagy alapvető jog tekintetében történt, az eltérő szabályozás alkotmányellenessége akkor állapítható meg, ha az az emberi méltósághoz való jogot sérti. Az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során ez utóbbi körben akkor ítélte alkotmányellenesnek a jogalanyok közötti megkülönböztetést, ha a jogalkotó önkényesen, ésszerű indok nélkül tett különbséget az azonos szabályozási kör alá vont jogalanyok között. Ennek megítélésénél tekintettel kell lenni a szabályozás céljára. [9/1990. (IV. 25.) AB határozat, ABH 1990, 46, 48.; 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990, 73, 77-78.; 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.; 35/1994. (VI. 24.) AB határozat, ABH 1994, 197, 203.; 25/2003. (V. 21.) AB határozat, ABH 2003, 328, 341.]
Az Alkotmánybíróság a 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában (ABH 1990, 46, 48.) azt is megállapította, hogy a megkülönböztetés tilalma nem jelenti azt, hogy az állam részéről minden megkülönböztetés tilos lenne. Az Alkotmánybíróság azt is kimondta, hogy sem a jogegyenlőség alkotmányos követelményéből, sem a diszkrimináció tilalmából nem következik, hogy az állam célszerűségi, gazdaságossági, jogtechnikai, az eltérő helyzetekre figyelemmel lévő szempontok szerint a jogok és kötelezettségek jogalkotási úton való megállapítása során a jogalanyok között ne különböztethetne, ha ezzel az Alkotmány más rendelkezéseit nem sérti. [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280-282.]
Az Alkotmány 67. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaságban minden gyermeknek joga van a családja, az állam és a társadalom részéről arra a védelemre és gondoskodásra, amely a megfelelő testi, szellemi és erkölcsi fejlődéséhez szükséges. Az Alkotmány a szociális ellátórendszerek működésére vonatkozó alapvető elveket és szempontokat nem tartalmazza. A jogalkotó szabadon határozhatja meg a juttatások feltételeit és mértékét mindaddig, amíg ezek a feltételek más alkotmányos rendelkezéseket nem sértenek.
A Cst. a családok szociális biztonságának elősegítése és a gyermeknevelés anyagi terheinek csökkentése érdekében szabályozza az állam által nyújtandó családtámogatási ellátások rendszerét, formáit, az ellátások jogosultsági feltételeit, valamint az ellátások megállapításával és folyósításával kapcsolatos legfontosabb hatásköri és eljárási szabályokat.
Az alap elvek között a Cst. 3. § (4) bekezdése tartalmazza, hogy a többgyermekes, a gyermeket egyedül nevelő, továbbá a tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos gyermeket nevelő családokra nehezülő terhek ellensúlyozása céljából, továbbá esélyegyenlőségük elősegítése érdekében a családtámogatási rendszer elemei differenciáltak.
A gyermekgondozási segély a szülőnek biztosít jövedelmet a kisgyermek gondozásának időtartamára. Ez az ellátás a család jövedelmétől függetlenül illeti meg a gyermekeket nevelő szülők valamelyikét. A gyermekgondozási segély a Cst. 20. § (1) bekezdés a) pontja szerint, a saját háztartásban nevelt gyermek 3 éves koráig folyósítható. Az ikergyermekeket nevelők a gyermekek tankötelessé válása évének végéig vehetik igénybe a gyermekgondozási segélyt.
A tankötelezettségről a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény rendelkezik. E törvény 6. § (2) bekezdése szerint a gyermek, ha eléri az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget, legkorábban abban a naptári évben, amelyben a hatodik, legkésőbb amelyben a nyolcadik életévét betölti, tankötelessé válik. A gyermek, ha az iskolába lépéshez szükséges fejlettséget elérte, abban a naptári évben, amelyben a hatodik életévét május 31. napjáig betölti, megkezdi a tankötelezettség teljesítését. A szülő kérelmére a gyermek megkezdheti a tankötelezettség teljesítését akkor is, ha a hatodik életévét december 31. napjáig tölti be. A tankötelezettség kezdete annál a gyermeknél eshet a nyolcadik életévére, aki augusztus 31. utáni időpontban született. Az iskola igazgatója dönt a tankötelezettségről az óvoda véleménye alapján, illetőleg ha a gyermek nem járt óvodába, vagy az óvoda kezdeményezi a nevelési tanácsadó véleménye alapján, sajátos nevelési igényű gyermek esetén a tanulási képességet vizsgáló szakértői és rehabilitációs bizottság vagy az országos szakértői és rehabilitációs tevékenységet végző szakértői és rehabilitációs bizottság szakértői véleménye alapján.
A gyermekgondozási támogatás összege függetlenül a gyermekek számától, azonos az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegével, de ikergyermekek esetén az öregségi nyugdíj mindenkori legkisebb összegének 200%-ával.
A kifogásolt rendelkezésekből megállapítható, hogy a jogalkotó a gyermekgondozási segélyre jogosultak köréből az ikergyermekeket nevelők csoportjára a jogosultság időtartamát és a segély összegét érintően az általánostól eltérő szabályt alkotott. Az eltérés mindkét területen előnyösebb helyzetet teremtett az ikergyermekeket nevelők számára. Az Alkotmánybíróságnak ezért azt kellett megvizsgálnia, hogy ez az azonos szabályozási csoporton (a gyermekgondozási segélyben részesülők csoportján) belüli megkülönböztetés az ikergyermekeket nevelők javára jelent-e alkotmányellenes diszkriminációt, azaz a különbségtétel minősíthető-e alkotmányellenes megkülönböztetésnek.
A gyermekek születése és nevelése jelentős anyagi terhet jelent a családok többségének. A kiadások és a családra nehezedő terhek azonban többszörösére növekednek ikerszülésnél, ikergyermekek nevelésénél. Esetükben a születés időpontjának egybeesése miatt egyrészt folyamatosan kell egy időben a kettős vagy többszörös nagyobb kiadással számolni, míg a nem ikergyermekeknél - ha a köztük lévő különbség akár csak egy év is - éppen az eltérő életkor következtében, bizonyos kiadások már nem egyidejűleg jelentkeznek. Másrészt az "azonos életkori helyzet" az ikergyermekeknél - különösen a tankötelessé válás előtti időben - a gondoskodás, nevelés minden területén többszörösen terheli a családokat. Ezért indokolt az, ha az állam kedvezményt biztosít a gyermekgondozási segély magasabb összegű és hosszabb idejű folyósításával azoknak a családoknak, ahol a gyermekek egyszerre, egy időpontban születnek, és így teljesen azonos korú gyermekeket nevelnek. Kétségtelen, hogy a kis korkülönbséggel született, nem azonos életkorú gyermekek gondozása is jelentős anyagi teherrel jár, azonban annak megítélése, hogy a jogalkotó miért nem biztosítja ugyanezt a kedvezményt részükre is, nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe. A jogalkotó a különböző kedvezmények biztosításánál széles körű szabadságot élvez. Az Alkotmánybíróság korábban már több határozatában is kimondta, hogy nem vizsgálja a jogszabályok célszerűségének, hatékonyságának és igazságosságának kérdéseit. (Pl.: 722/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519, 522.; 677/B/1995. AB határozat, ABH 2000, 590, 592.; 282/B/2001. AB határozat, ABH 2003, 1355, 1363.)
Az Alkotmánybíróság jelen eljárásban figyelemmel volt arra is, hogy a 722/B/2003. AB határozatában már megállapította: "ez az ellátás azonban nem a családban nevelt gyermekek számától függ önmagában és független attól is, hogy kettős, hármas vagy négyes ikrekről van-e szó adott esetben. Az állam fokozottabb szerepvállalása az ikerszüléshez és az ezen a tényen alapuló élethelyzethez kapcsolódik." (ABH 2004, 1748, 1757.)
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy nem egyedüli eset a Cst.-ben az ikerszülés tényének figyelembevétele a különböző juttatásoknál. (Pl.: anyasági támogatás esetén: egy gyermek születésénél a nyugdíjminimum 225%-a, ikergyermekeknél pedig 300%-a jár.)
Mindezeket figyelembe véve az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a gyermekgondozási segély összege és az arra való jogosultság időtartama terén tett jogalkotói pozitív diszkrimináció az ikergyermekeket nevelők részére nem tekinthető önkényesnek, annak a tárgyilagos mérlegelés szerint ésszerű indoka van. A Cst. 20. § (1) bekezdés b) pontja, 20. § (2) bekezdése, a 26. § (2) bekezdésében a "függetlenül a gyermekek számától" szövegrésze, valamint a 26. § (2) bekezdése az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezésébe nem ütközik, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt e vonatkozásban elutasította.
3. Az indítványozó a kifogásolt rendelkezéseknek az Alkotmány 54. § (1) bekezdésébe ütközését is állította.
Az Alkotmány 54. § (1) bekezdése szerint "A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
Az Alkotmánybíróság számos határozatában értelmezte az emberi méltósághoz való jogot. A 8/1990. (IV. 23.) AB határozatban "[az] Alkotmánybíróság az emberi méltósághoz való jogot az ún. 'általános személyiségi jog' egyik megfogalmazásának tekinti. A modern Alkotmányok, illetve alkotmánybírósági gyakorlat az általános személyiségi jogot különféle aspektusaival nevezik meg: pl. a személyiség szabad kibontakozásához való jogként, az önrendelkezés szabadságához való jogként, általános cselekvési szabadságként, avagy a magánszférához való jogként. Az általános személyiségi jog "anyajog", azaz olyan szubszidiárius alapjog, amelyet mind az Alkotmány, mind a bíróságok minden esetben felhívhatnak az egyén autonómiájának védelmére, ha az adott tényállásra a konkrét, nevesített alapjogok egyike sem alkalmazható." (ABH 1990, 42, 44-45.)
A 34/1992. (VI. 1.) AB határozatában megállapította, hogy "[az] Alkotmány 54. § (1) bekezdésében deklarált méltósághoz való jog egyik funkciója az egyenlőség biztosítása. Ez történetileg kezdetben csak az egyenlő jogképességet jelentette, a modern alkotmányokban és alkotmánybírósági gyakorlatban azonban már a méltóságban foglalt egyenlőség kifejeződik az abból eredő további jogokban is". (ABH 1992, 199.)
Az Alkotmánybíróság több határozatában értelmezte az emberi méltósághoz való joggal összefüggésben az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében foglalt tilalom alkotmányos tartalmát. A 9/1990. (IV. 25.) AB határozatában megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a jognak mindenkit egyenlőként kell kezelnie, azaz az emberi méltóság jogán nem eshet csorba, azonos tisztelettel, az egyéni szempontok azonos mértékű figyelembevételével kell a jogosultságok és a kedvezmények elosztásának szempontjait meghatározni. E határozatában azt is megállapította az Alkotmánybíróság, hogy az azonos személyi méltóság jogából esetenként következhet olyan jog is, hogy a javakat és esélyeket mindenki számára (mennyiségileg is) egyenlően osszák el. De ha valamely - az Alkotmányba nem ütköző - társadalmi cél vagy valamely alkotmányos jog csakis úgy érvényesíthető, hogy e szűkebb értelemben vett egyenlőség nem valósítható meg, akkor az ilyen pozitív diszkriminációt nem lehet alkotmányellenesnek minősíteni. (ABH 1990, 46, 48-49.)
Jelen ügyben az Alkotmánybíróság - figyelemmel az 1. pontban kifejtettekre -úgy ítélte meg, hogy az Alkotmány 54. § (1) bekezdésében meghatározott egyenlő méltóságból folyó egyenlőség alkotmányos elvét nem sértik azok a rendelkezések, amelyek szerint a gyermekgondozási segély mértéke független a gyermekek számától, de az ikergyermekeket nevelők az ikerszülés ténye és az ahhoz kapcsolódó élethelyzet miatt magasabb összegű és hosszabb időszakra járó gyermekgondozási segélyre jogosultak. Az Alkotmánybíróság szerint a törvényhozó azonos körültekintéssel értékelte az érintettek szempontjait, és ésszerű indoka van az "ikerstátusz" törvényhozói kezelésének. Ezért az Alkotmánybíróság az Alkotmány 54. § (1) bekezdésére alapozott indítványt is elutasította.
Budapest-Esztergom, 2005. november 12.
Dr. Holló András s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró