5/2002. (II. 22.) AB határozat
az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára, valamint mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 5. § (2) bekezdése és az 5. § egésze alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó - az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében foglalt rendelkezés sérelmét állító - indítványt elutasítja.
2. Az Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény 5. § (2) bekezdésének - az Alkotmány 70. § (4) bekezdésében foglalt rendelkezés sérelmét állító - alkotmányellenessége megállapítására vonatkozó eljárást megszünteti.
3. Az Alkotmánybíróság a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló eljárást megszünteti.
4. Az Alkotmánybíróság az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény módosításának kezdeményezésére irányuló indítványt visszautasítja.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó eredeti beadványában az országgyűlési képviselők választásáról szóló 1989. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Vjt.) 5. § (2) bekezdését - az országgyűlési képviselőjelöltek számára meghatározott 750 ajánlószelvény összegyűjtésének kötelezettségét - támadta. Indoklása szerint a Vjt. 5. § (2) bekezdése "kizárja annak lehetőségét, hogy a képviselőjelöltségre pályázó polgárok összességének minden tagja egyetemlegesen jelöltté válhasson...", és ez sérti a közhivatal viseléséhez való jogát [Alkotmány 70. § (4) bekezdés].
2. Kiegészítő beadványában az indítványozó kéri a Vjt. 5. § (2) bekezdésének, továbbá - külön indokolás nélkül - a Vjt. 5. § egészének megsemmisítését is, mivel az ajánlószelvények intézménye képtelenné teszi a polgárokat arra, hogy élhessenek az Alkotmány 70. § (1) bekezdésében biztosított választójogukkal. A megsemmisítést azért is szükségesnek tartja, mivel a Vjt. 5. § (2) bekezdése az Alkotmány 56. §-ába - a jogképességről szóló rendelkezésbe - ütközik.
3. További kiegészítő beadványaiban az indítványozó kérte a Vjt. egészének a megsemmisítését is. Szerinte ennek indoka az, hogy hiányzik a Vjt.-ből a visszahívás intézménye, így az Országgyűlés mulasztást követett el. Álláspontja szerint a visszahívás intézményének kodifikálatlansága azt eredményezi, hogy erkölcstelen (korrupciógyanúba került) képviselők is ülhetnek a parlamentben, továbbá a visszahívás intézményének hiánya sérti az emberi méltósághoz való jogot [Alkotmány 54. § (1) bekezdése], továbbá sérti a lelkiismereti szabadság jogát [Alkotmány 60, § (1) bekezdése], valamint sérti a jóhírnévhez fűződő jogot is [Alkotmány 59. § (1) bekezdése].
4. Az indítványozó szerint a visszahívás intézményének bevezetéséhez megfelelő jogi alapot kínál az Alkotmány 20/A. § (2) bekezdése. Az indítványozó kéri az Alkotmánybíróságot, hogy kötelezze olyan tartalmú törvényalkotásra az Országgyűlést, hogy 250 választópolgár írásos kérelmére bármely képviselő visszahívási (összeférhetetlenségi, illetőleg méltatlansági okból) indítványt nyújthasson be az Országgyűlésnek egy másik képviselő ellen.
5. Az Alkotmánybíróság az indítványt véleményezésre megküldte a belügyminiszternek és az igazságügy-miniszternek.
II.
1. Az Alkotmány vizsgált rendelkezései:
"54. § (1) A Magyar Köztársaságban minden embernek veleszületett joga van az élethez és az emberi méltósághoz, amelyektől senkit nem lehet önkényesen megfosztani."
"56. § A Magyar Köztársaságban minden ember jogképes."
"59. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkit megillet a jóhírnévhez, a magánlakás sérthetetlenségéhez, valamint a magántitok és a személyes adatok védelméhez való jog."
"60. § (1) A Magyar Köztársaságban mindenkinek joga van a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadságára."
"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén élő minden nagykorú magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy az országgyűlési és a helyi önkormányzati, továbbá a kisebbségi önkormányzati választásokon választható és - ha a választás, illetőleg népszavazás napján az ország területén tartózkodik - választó legyen, valamint országos vagy helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen.
(...)
(4) Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy részt vegyen a közügyek vitelében, továbbá hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen."
2. A Vjt. vizsgált rendelkezései:
"5. § (1) Az egyéni választókerületben a választópolgárok és azok a társadalmi szervezetek, amelyek megfelelnek a pártok működéséről és gazdálkodásáról szóló törvény rendelkezéseinek (a továbbiakban: párt) - a (2) bekezdésben foglalt feltételekkel - jelölhetnek. Két vagy több párt közösen is ajánlhat és jelölhet.
(2) Az egyéni választókerületben a jelöléshez legalább hétszázötven választópolgárnak az aláírásával hitelesített ajánlása szükséges. A választópolgár csak egy egyéni választókerületi jelöltet ajánlhat és csak abban az egyéni választókerületben, amelyben a lakóhelye van.
(3) A területi választókerületben - területi listán - pártok jelölhetnek. Az a párt állíthat területi listát, amely a területi választókerületben - e törvény melléklete szerint meghatározott számban - az egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább két egyéni választókerületben jelöltet állított.
(4) Országos listát az a párt állíthat, amely legalább hét területi választókerületben állított listát.
(5) A pártok közös egyéni választókerületi jelölés alapján - ugyanazon pártok részvételével - közös területi listát, közös területi listák alapján - ugyanazon pártok részvételével - közös országos listát állíthatnak. A (3) és (4) bekezdés tekintetében a területi, illetőleg országos lista állításakor a közös egyéni választókerületi jelölteket, illetőleg a közös területi listákat nem lehet figyelembe venni. Az önálló vagy közös területi, illetőleg országos listák kapcsolhatók.
(6) A területi és az országos pártlistán háromszor annyi jelölt állítható, mint az adott listán megszerezhető mandátumok száma. Ha a bejelentett jelöltek száma kevesebb, mint a lista által elért mandátum száma, akkor a ki nem adható mandátum betöltetlen marad.
(7) Ugyanaz a személy egyidejűleg egy egyéni választókerületben, egy területi listán és az országos listán lehet jelölt. Amennyiben a jelölt az egyéni választókerületben mandátumot szerez, őt a területi listáról, illetőleg az országos listáról törölni kell Ha a mandátumot a területi listán a jelölt megszerzi, a pártjelölt nevét az országos listáról törölni kell.
(8) Ha a párt listájáról a jelölt kiesik, helyébe a listán soron következő jelölt lép.
(9) Ugyanazon párt egy választókerületben csak egy - önálló, közös vagy kapcsolt - listát állíthat."
III.
Az indítvány nem megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az indítvány nem minősül-e ítélt dolognak (res iudicata).
Az Alkotmánybíróság már megállapította: "Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint azonban akkor tekinti az indítványban felhozott kifogást ítélt dolognak (res iudicata) és utasítja vissza az indítványt, ha az újabb indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő'. Ebből az is következik, hogy amennyiben az újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére hivatkozással terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200., 212.]" [17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131., 133.]
2. Az Alkotmánybíróság a 2/1990. (II. 18.) AB határozatában leszögezte: a Vjt. "...5. §-ának (2)-(4) bekezdése, 10. §-ának (4) bekezdése, illetőleg a törvény 7. számú melléklete nem alkotmányellenes, ezért a hivatkozott rendelkezések megsemmisítésére irányuló kérelmet elutasítja. Ugyancsak elutasítja az Alkotmánybíróság az 5. § (2) bekezdésében foglaltak miatt az egész törvény megsemmisítésére irányuló kérelmet." (ABH 1990, 18.) Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság ezen határozata a személyes adatok védelme oldaláról vizsgálta a Vjt. 5. § (2) bekezdését, ezért az Alkotmánybíróság jelen indítványt érdemben vizsgálta.
Az Alkotmánybíróság a 63/B/1995. AB határozatában kifejtette: "Az Alkotmány 70. § (1) bekezdése ugyanis nem biztosít alanyi jogot arra, hogy mindenki, aki passzív választójoggal rendelkezik és képviselő kíván lenni, pusztán a saját akaratelhatározásából a választásokon jelöltként elinduljon. A jelöltállítás rendjét a választási eljárásnak a választójogi törvényekben foglalt szabályai határozzák meg. Az Alkotmány a jelölés rendjére nézve nem tartalmaz rendelkezést. Ebből következően - mint azt az Alkotmánybíróság már korábbi határozatában kifejtette - a jelölésre, annak módjára vonatkozó szabályok megállapítása - az Alkotmány keretei között - a törvényhozó mérlegelési jogkörébe tartozik. [19/1994. (IV. 1.) AB határozat, ABH 1994,101.]" (ABH 1996, 509, 514.) Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság e határozatát az önkormányzati választások vizsgálata szempontjából hozta meg, ezért az indítvány alapján a Vjt. 5. § (2) bekezdése, továbbá az 5. §-a egészének a vizsgálatát érdemben elvégezte az Alkotmány 70. § (1) bekezdése - a passzív választójog - szempontjából.
Az országgyűlési képviselők választási rendszeréhez - az egyéni és területi választókerülethez és az országos listához - igazodik a jelölés intézménye. Egyéni választókerületben az a választópolgár lesz jelölt, aki - az egyéni választókerület mintegy 60 ezer lakosának köréből - 750 ajánlószelvényt összegyűjtött támogatottságának igazolására. Területi listát az a párt indíthat, amely a főváros (megye) területén levő egyéni választókerületek egynegyedében, de legalább kettőben, egyéni jelöltet tudott indítani. Az országos listaállítás feltétele legalább hét területi lista állítása. A jelölési rendszer lépcsőzetesen, egyre nehezebb feltételeket támaszt a jelölő szervezetekkel, pártokkal szemben. A jelölési folyamat elindításának az alapja meghatározott számú ajánlószelvény összegyűjtése.
Az Alkotmány 70. § (1) bekezdésének rendelkezése biztosítja, hogy minden választópolgár az országgyűlési választásokon választható legyen (passzív választójog). A Vjt. 5. § (2) bekezdése határozza meg azt a konkrét feltételt, amelyet az egyéni jelöltnek, továbbá az 5. § (3) és (4) bekezdései azokat a feltételeket, amelyeket a pártoknak kell teljesíteni. A jelöltté válás önmagában nem alkotmányos alapjog. Az a feltételrendszer, amelyet a Vjt. 5. § egésze támaszt a jelöléssel szemben, nem önkényes és nem ésszerűtlen, mivel a választópolgárok számára lehetővé teszi, hogy a szavazólappal olyan jelöltre, illetőleg pártra szavazzanak, amely már bizonyította, hogy rendelkezik - valamilyen mértékű - társadalmi támogatottsággal, ellentétben azokkal, akik csak saját elhatározásukból kívánnak országgyűlési képviselők lenni.
Minden választópolgár - az Alkotmány 70. § (1) bekezdése alapján - országgyűlési képviselőnek választható, azonban a jelöltté válás nem alkotmányos alapjog, kivéve, ha a választópolgár teljesíti a törvényben foglalt feltételeket. Nem sérti az emberi méltósághoz való jogot az, ha egy választópolgár - a mindenki számára egyenlően meghatározott törvényes feltételek teljesítése nélkül - nem kerül fel az országgyűlési képviselők szavazólapjára.
Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Vjt. 5. § egésze, továbbá a Vjt. 5. § (2) bekezdése nem tartalmaz az Alkotmány 70. § (1) bekezdésével ellentétes rendelkezést, ezért az indítványnak az erre vonatkozó részét elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy a Vjt. 5. § (2) bekezdése nincs alkotmányjogilag értékelhető kapcsolatban az Alkotmánynak az emberi méltósággal [54. § (1) bekezdés], a jogképességgel (56. §), a jóhírnévvel [59. § (1) bekezdés] és a lelkiismereti szabadsággal [60. § (1) bekezdés] kapcsolatos rendelkezéseivel, ezért az indítványt e részében elutasította.
4. Az Alkotmánybíróság az 1243/B/1993. AB határozata rendelkező részében már megállapította: a Vjt. "5. § (1)-(2) és az (5)-(7) bekezdése, 6., 9. és 10. §-a alkotmányellenességének megállapítása iránti indítványt és megsemmisítésére vonatkozó kérelmet elutasítja, az 5. § (3) és (4) bekezdése alkotmányellenességének megállapítására vonatkozó indítványt visszautasítja." Az Alkotmánybíróság e határozatának indokolásában kimondta: "Bár nem tagadható a választójog és a választás közügyi vonatkozása, az Alkotmány azonban a választójogról mint önálló, nevesített alapjogról rendelkezik. Ezért a Vjt. kifogásolt szabályai nem állanak alkotmányossági szempontból értékelhető összefüggésben az Alkotmány 70. § (4) bekezdésében megállapított és az indítványban hivatkozott rendelkezéssel." (ABH 1994, 663., 669.)
Az indítványozó a Vjt. 5. § (2) bekezdését, tehát ugyanazt a jogszabályi rendelkezést támadta, ugyanabból az összefüggésből [az Alkotmány 70. § (4) bekezdése alapján], a közhivatal viseléséhez való jog szempontjából. Ennek alapján az Alkotmánybíróság megállapította az ítélt dolgot (res iudicata), és az eljárást e vonatkozásban megszüntette.
5. Az indítványozó azért kéri a Vjt. egészének a megsemmisítését, mert a Vjt. rendelkezései közül hiányolja az országgyűlési képviselők visszahívásának lehetőségét. Az Alkotmánybíróság az indítványt mindig tartalma alapján vizsgálja meg, ezért az utólagos normakontroll helyett mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség vizsgálatát végezte el.
Az Alkotmánybíróság a 943/E/1991. AB határozata rendelkező részében már megállapította: "az országgyűlési képviselők visszahívásával kapcsolatos mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására irányuló indítványt elutasítja." (ABH 1991, 650.)
Az Alkotmánybíróság a 2/1993. (I. 22.) AB határozatában kifejtette: "A szabad mandátum lényege, hogy a képviselő és a választók közötti jogi függőség a választás után megszűnik. A képviselő tehát nem utasítható és a képviselő egyetlen kérdésben sem köteles a választók véleményét kikérni. A képviselő a parlamentben szabadon, meggyőződése és lelkiismerete alapján foglal állást, adja le szavazatát. Tevékenységéért és szavazatáért a választók a megbízatás ideje alatt felelősségre nem vonhatják, azaz mandátuma a parlament teljes idejére szól, a választók által meg nem rövidíthető. A képviselő és a választók kapcsolata politikai természetű, azaz a felelősség csak a választások során jelenhet meg abban a formában, hogy a választók bizalmát elvesztő képviselőt nem választják meg újból, illetőleg a mögötte álló pártot nem támogatják szavazataikkal." (ABH 1993, 33., 38.)
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította az ítélt dolgot (res iudicata) az országgyűlési képviselők visszahívásával kapcsolatos indítvány ügyében, és az indítványnak a mulasztásban megnyilvánuló alkotmánysértésre vonatkozó részében az eljárást megszüntette.
6. Az indítványozó kérte az Alkotmánybíróságot, hogy kötelezze olyan tartalmú törvényalkotásra az Országgyűlést, hogy 250 választópolgár írásos kérelmére bármely képviselő visszahívási (összeférhetetlenségi, illetőleg méltatlansági okból) indítványt nyújthasson be az Országgyűlésnek egy másik képviselő ellen. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény, továbbá más törvények sem biztosítanak az Alkotmánybíróság számára törvénykezdeményezési hatáskört. Az Alkotmánybíróság hatáskörének hiányában visszautasította azt a kérelmet, hogy az Alkotmánybíróság az indítványozó által javasolt módon szorgalmazza a választójogi törvények módosítását.
7. Az Alkotmánybíróság e határozatának a Magyar Közlönyben történő közzétételét a közérdeklődésre tekintettel rendelte el.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bihari Mihály s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 39/B/2000.