37/2004. (X. 15.) AB határozat
Dunakeszi Város Képviselőtestületének az állatok tartásáról szóló 15/1995. (XII. 18.) sz. önkormányzati rendeletének 6. § (2) bekezdése, 10. § a)-d) pontja, 11. §-a, 13. § (2) bekezdése, és 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének utólagos megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság önkormányzati rendelet egyes rendelkezései alkotmányosságának utólagos vizsgálatára irányuló indítvány alapján meghozta a következő
határozatot:
1. Az Alkotmánybíróság Dunakeszi Város Képviselőtestületének az állatok tartásáról szóló 15/1995. (XII. 18.) sz. önkormányzati rendelete 6. § (2) bekezdését és 15. § (1) bekezdését megsemmisíti.
2. Az Alkotmánybíróság Dunakeszi Város Képviselőtestületének az állatok tartásáról szóló 15/1995. (XII. 18.) sz. önkormányzati rendelete 10. § a)-d) pontja, 11. §-a, 13. § (2) bekezdése alkotmányellenessége megállapítására irányuló indítványt elutasítja.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
Az indítványozó Dunakeszi Város Képviselő-testületének az állatok tartásáról szóló 15/1995. (XII. 18.) sz. önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.) 6. § (2) bekezdése, 10. § a)-d) pontja, 13. § (2) bekezdése, 15. § (1) bekezdése alkotmányellenességének megállapítását kérte. Indítványában kifejtette, hogy a rendelet sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogbiztonság elvét, mert az Ör. 10. és 11. §-a vonatkozásában nem rendelkezett a már meglévő állattartással és állattenyészetekkel kapcsolatos átmeneti szabályokról. Ez ellentétes a visszamenőleges hatályú jogalkotás tilalmával, amelyet a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. § (2) bekezdése szabályoz. Emellett az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését is sérti. Az indítványozó ezzel kapcsolatban hivatkozott az Alkotmánybíróság 29/2001. (VI. 29.) AB határozatára.
A jogbiztonságot sérti az is, ahogy az Ör. a hatásköröket szabályozta. Az indítványozó szerint az Ör. 6. § (2) bekezdése, valamint 13. § (2) bekezdése a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 111. §-ával ellentétes módon a jegyzőre ruházott hatósági jogkört állattartás engedélyezése ügyében.
Kifogásolja az indítványozó azt is, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdése alapján nem egyértelmű, hogy elegendő-e a tartás engedélyezéséhez, ha a megkövetelt hozzájárulást a szomszédok megadják, vagy ehhez külön engedélyezési eljárásra van szükség. Az sem egyértelmű, hogy kit kell szomszéd alatt érteni az Ör. 10. §-a alkalmazásában.
Az indítványozó szerint értelmezhetetlen az Ör. 15. § (1) bekezdése, amely alapján "a jegyző megtilthatja az olyan állat tartását, amely undort keltő betegségben szenved, és a kezelés előreláthatólag nem vezetne eredményre, vagy ilyen kezelést a tulajdonos nem igényel".
Az indítványozó indítvány-kiegészítésében kérte, hogy az Ör. általa támadott rendelkezéseinek vizsgálatát az 1/2003. (I. 14.) AB határozata által nem érintett indítványi kérelmekre folytassa le az Alkotmánybíróság.
II.
Az Alkotmánybíróság a rendelkező részben foglalt döntését a következő jogszabályok alapján hozta:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"44/A. § (2) A helyi képviselő-testület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes a magasabb szintű jogszabállyal."
Ötv.:
"9. § (1) Az önkormányzat jogi személy. Az önkormányzati feladat- és hatáskörök a képviselő-testületet illetik meg. A képviselő-testületet a polgármester képviseli.
(2) Az önkormányzati feladatokat a képviselő-testület és szervei: a polgármester, a képviselő-testület bizottságai, a részönkormányzat testülete, a képviselő-testület hivatala látják el.
(3) A képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a helyi kisebbségi önkormányzat testületére, törvényben meghatározottak szerint társulására ruházhatja. E hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. (...) "
Ör.:
"6. § (2) Rendkívüli méltányosságra alapot adó körülmények esetén a jegyző az ÁNTSZ előzetes véleményét figyelembe véve az (1) bekezdésben felsorolt helyeken és távolságokon belül haszonállatok tartását engedélyezheti."
"10. § (1) a) A város területén kertes családi házak zárt udvarán 2-nél több eb és macska csak a szomszédok írásbeli hozzájárulásával tartható. E korlátozás 3 hónapos korig nem vonatkozik a kutyák és macskák szaporulatára.
b) Kert nélküli lakásokban, illetve többlakásos épületekben lakásonként legfeljebb 1 ebet, 1 macskát és annak szaporulatát 3 hónapos korig - lehet tartani.
c) Többlakásos lakóépület lakásaiban ebet tartani csak az ebtartó lakásával közvetlenül érintkező és azonos szinten lévő lakások lakóinak előzetes írásbeli hozzájárulásával lehet.
d) A c) pontban lévő korlátozás nem vonatkozik a vakvezető ebek tartására.
11. § Tenyésztési célból kettőnél több ebet és macskát csak a IV. építési övezetben vagy a város külterületén lehet tartani a haszonállatok tartására vonatkozó rendelkezések figyelembevételével és betartásával."
"13. § (2) A 3. § (1) bekezdésében meghatározott egyéb állatok tartásához a polgármester engedélye szükséges. A döntés előtt hatósági állatorvos, az ÁNTSZ és szükség esetén az építésügyi hatóság véleményét ki kell kérni."
"15. §(1) A hatósági állatorvos javaslatára a polgármester megtilthatja az olyan állat tartását, illetve elrendelheti kiirtását, amely undort keltő betegségben szenved, és a kezelés előreláthatólag nem vezetne eredményre, vagy ilyen kezelést a tulajdonos nem igényel."
"20. § (1) Jelen rendelet a kihirdetése napján lép hatályba, kihirdetéséről a jegyző gondoskodik.
(2) E rendelet hatálybalépésével egyidejűleg az állatok tartásáról szóló 5/1989. (IX. 28.) sz. tanácsi és az ezt módosító 7/1991. (VI. 13.) sz. önkormányzati rendeletek hatályukat vesztik."
III.
Az indítvány részben megalapozott.
1. Az Alkotmánybíróság először azt vizsgálta, hogy az indítvány nem minősül-e ítélt dolognak (res iudicata) . Az Alkotmánybíróság 1/2003. (I. 14.) AB határozatában (ABH 2003, 737.) már megvizsgálta az Ör. 10. § (1) bekezdés c) pontjában a szomszédok hozzájárulására vonatkozó rendelkezést, valamint a 13. § (1) bekezdését. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 10. § (1) bekezdés c) pontjában a hozzájárulás terjedelme sérti a tulajdonhoz való jogot, ezért azt megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság eljárásában a res iudicata azt jelenti, hogy az Alkotmánybíróságnak olyan újabb ügyben kell eljárnia, amelyben az indítványt ugyanazon jogszabályi rendelkezésre vonatkozóan azonos okból vagy összefüggésben terjesztik elő, mint egy korábban elbírált ügyben. Ebből az is következik, hogy amennyiben az újabb indítványt más okból, a rendelkezésnek más alkotmányossági összefüggésére hivatkozással terjesztik elő, az Alkotmánybíróság az újabb indítvány érdemi vizsgálatába bocsátkozik. [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 212.; 17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131,133.]
Miután a jelen ügyben az indítványozó az Alkotmánybíróság által még el nem bírált szempontok szerint kérte az Ör. egyes rendelkezései alkotmányossági vizsgálatát, valamint az Alkotmánybíróság által még el nem bírált rendelkezések alkotmányossági vizsgálatát kérte, ezért az Alkotmánybíróság az eljárását érdemben folytatta le.
2. Az Alkotmánybíróság ezt követően azt vizsgálta, hogy az Ör. tartalmaz-e átmeneti szabályokat az állattartás tekintetében.
A Jat. 12. § (2) bekezdése szerint "a jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé". "Következetes az alkotmánybírósági gyakorlat a tekintetben, hogy valamely jogszabály nem csupán akkor minősülhet az említett tilalomba ütközőnek, ha a jogszabályt a jogalkotó visszamenőlegesen léptette hatályba, hanem akkor is, ha a hatálybaléptetés nem visszamenőlegesen történt ugyan, de a jogszabály rendelkezéseit - erre irányuló kifejezett rendelkezés szerint - a jogszabály hatálybalépése előtt létrejött jogviszonyokra is alkalmazni kell." [57/1994. (XI. 17.) AB határozat, ABH 1994, 316, 324.]
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. hatálybalépése napjával hatályon kívül helyezte az állattartásra vonatkozó korábbi rendeletet és annak módosítását, továbbá hogy az Ör. kihirdetése napjával lépett hatályba. Az Ör. 20. §-a, amely az Ör. hatálybalépéséről rendelkezik, nem állapított meg átmeneti szabályokat, továbbá felkészülési időt sem biztosított az állattartás szabályainak megváltozásához való igazodásra.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság megállapította azt is, hogy az Ör. által hatályon kívül helyezett Dunakeszi Városi Tanácsának az állatok tartásáról szóló 5/1989. (IX. 28) sz. rendelete (a továbbiakban: Tr.) 10. §-a, amely az ebek és macskák tartására vonatkozó szabályokat tartalmazza, egy eb, illetve macska tartását tette lehetővé, függetlenül az ingatlan jellegétől (kertes ház, vagy kert nélküli lakás). A Tr.-t módosító Dunakeszi Város Képviselő-testületének 7/1991. (VI. 13.) sz. önkormányzati rendelete kertes házakban két eb, illetve macska tartását tette lehetővé a szomszédok hozzájárulása nélkül, míg kert nélküli lakásokban és többlakásos épületekben egy eb, illetve macska tartását, azzal a feltétellel, hogy a többlakásos épületben az ebtartáshoz megkövetelte a lakás alatti, feletti és azonos szinten lakók hozzájárulását. Az Ör. 10. §-a változatlanul vette át ezt a szabályozást. Ugyancsak változatlan tartalommal vette át az Ör. 11. §-a a Tr. eb- és macskatenyésztésre vonatkozó szabályait. Mint azt az Alkotmánybíróság már megállapította: "[a]dott esetben ugyanis nem csupán a kihirdetés napján történő, de a visszamenőleges érvényű hatálybaléptetés sem alkotmányellenes. Ez a helyzet a kizárólag jogot megállapító, jogot kiterjesztő, kötelezettséget enyhítő, vagy más, a jogszabály valamennyi címzettje számára a korábbi jogi szabályozásnál egyértelműen előnyösebb rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok esetében. Ettől eltérő elbírálás alá esnek a vegyes jellegű - részben a korábbi szabályozásnál az érintettekre nézve előnyösebb, részben hátrányosabb - rendelkezéseket tartalmazó jogszabályok, a társadalmi viszonyok meghatározott körét első ízben rendező jogszabályok, illetőleg azok a jogszabályok, amelyek új kötelezettséget állapítanak meg, meglevő kötelezettség mértékét növelik, jogot vonnak meg vagy korlátoznak, illetőleg egyéb okból az érintettek számára hátrányosak. A most említett jogszabályok esetében általában nem tekinthető az Alkotmánnyal összhangban állónak a kihirdetés napján történő hatálybaléptetés. Annak elbírálása, hogy valamely konkrét jogszabály esetében mennyi idő szükséges a jogszabály alkalmazására való felkészüléshez, gazdaságpolitikai, szervezési, műszaki stb. szempontok figyelembevételét szükségessé tevő mérlegelési kérdés, vagyis nem alkotmányjogi probléma." [28/1992. (IV. 30.) AB határozat, ABH 1992, 155, 158.] Miután az Ör. 10. és 11. §-a a lakásonként tartható állatok számának meghatározása, valamint a tenyésztésre vonatkozó szabályozás nem előnyösebb, de nem is hátrányosabb az érintettekre a korábbi szabályozásnál, valamint nem tekinthetők meghatározott társadalmi viszonyt első ízben rendező szabályoknak, így a visszamenőleges hatály tilalmába ütközés a tekintetükben nem állapítható meg.
Ugyancsak nem tekinthető a jogbiztonságot sértőnek az Ör. 10. §-a azon az alapon, hogy az Ör. maga nem határozta meg a szomszéd fogalmát. Miután az Ör. a lakosság békés együttélésének védelme, a jogviták elkerülése érdekében a tulajdonhoz való jogot korlátozza az ebtartás szabályainak meghatározása révén, és ezzel szomszédjogi viszonyokra tartalmaz rendelkezéseket, a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény alkalmazható az Ör. 10. §-ának mögöttes szabályaként.
Az indítványozó szerint "[a]z sem tisztázott, hogy a 10. § (1) szerint, amennyiben a szomszédok hozzájárulnak a többlet kutya tartásához, akkor az elegendő-e, vagy a polgármester külön engedélyezési eljárás keretében adja-e ki az engedélyt." Mivel az Ör. 10. § (1) bekezdés a) pontja kizárólag a szomszédok hozzájárulásához köti a kettőnél több eb tartását, és nem rendelkezett a tartás külön engedélyezéséről, így az nem értelmezhető úgy, hogy a polgármester engedélyére is szükség van a tartáshoz.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
3. Az Alkotmánybíróság több határozatában megállapította, hogy a helyi közhatalom gyakorlásába beletartozik az is, hogy a helyi önkormányzat olyan társadalmi viszonyokat szabályozzon a lakosság érdekei védelmében, amelyeket magasabb szintű jogszabály még nem szabályozott. [Például 23/2000. (VI. 28.) AB határozat, ABH 2000, 134, 136.] Helyi közügy szabályozása során az önkormányzat arra is jogosult, hogy külön törvényi felhatalmazás hiányában, országos érvényű jogszabály által szabályozott társadalmi viszonyt a magasabb szintű jogszabállyal nem ellentétesen, azt kiegészítő jelleggel szabályozzon. [17/1998. (V. 13.) AB határozat, ABH, 1998, 155.] Az önkormányzatok rendeletalkotására ebben a tekintetben az Ötv. 16. §-a irányadó.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata értelmében az önkormányzat dönthet úgy, hogy a lakosság békés együttélése és a későbbi jogviták elkerülése érdekében szabályozza az állattartás helyi kérdéseit. Az Ör. szerinti egyéb állatok kategóriájába tartozó állatok tartásának engedélyezése önkormányzati hatósági ügy, amelyre az Ötv. 9. §-ában foglaltak az irányadók. Ennek megfelelően a képviselő-testület a polgármestert felruházhatja a hatáskör gyakorlásával. Ezért az Ör. 13. § (2) bekezdésében a polgármester részére biztosított az állattartási engedélyezési jogkör nem ellentétes az Ötv. rendelkezéseivel, így nem sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését.
Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
4. Az Ör. 6. § (2) bekezdése a jegyzőnek ad a haszonállatok tartására vonatkozó tilalom alól méltányossági engedélyezésijogkört. A haszonállatok tartásával kapcsolatban magasabb szintű jogszabály- az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVII. törvény (a továbbiakban: Átv.), valamint az ebben foglalt felhatalmazás alapján a mezőgazdasági haszonállatok tartásának állatvédelmi szabályairól szóló 32/1999. (III. 31.) FVM rendelet, az állategészségügyről szóló 1995. évi XCI. törvény (a továbbiakban: Áeü.) és az ez alapján kibocsátott végrehajtási rendeletek - nem vonta az államigazgatási hatósági ügyek körébe a haszonállat tartásának engedélyezését. Az önkormányzat a haszonállatok tartására vonatkozó helyi szabályokat az Ötv. 16. §-ában foglaltak szerint jogosult megalkotni. Az Ötv. 9. §-a értelmében azonban csak önkormányzati hatósági jogkör tekintetében van jogkör-átruházási joga a képviselő-testületnek az ott meghatározott szervekre, eszerint a polgármesterre, a bizottságára, és a részönkormányzat képviselő-testületére. A jegyzőre kizárólag törvény vagy kormányrendelet telepíthet (államigazgatási és nem önkormányzati) hatósági jogkört. Az önkormányzat tehát az Ötv. 9. §-ával ellentétesen, és így az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését sértő módon adott önkormányzati hatósági jogkört a jegyzőnek az Ör. 6. § (2) bekezdésében. Ezért az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 6. § (2) bekezdése alkotmányellenes, és azt megsemmisítette.
5. Az Alkotmánybíróság ezt követően megvizsgálta az Ör. állattartás korlátozására és megtiltására, valamint az állat kiirtásának elrendelésére vonatkozó rendelkezéseit.
Az Átv. 11. §-a alapján az állat életét csak elfogadható ok vagy körülmény alapján lehet kioltani. Ilyen elfogadható oknak, körülménynek minősül többek között a gyógyíthatatlan betegség, illetve sérülés, valamint a fertőző betegségek kontrollja. Az Áeü. 42. § (2) bekezdés b) pontja alapján a települési önkormányzat kötelező feladatként gondoskodik többek között az emberre egészségügyi szempontból veszélyes, valamint az állatállomány egészségét veszélyeztető betegség tüneteit mutató, vagy betegségre gyanús ebek és macskák kártalanítás nélküli kiirtásával kapcsolatos feladatokról. A bejelentési kötelezettség alá tartozó betegségek gyanúja esetén az Áeü. 42. § (4) bekezdése alapján a jegyző jogosult eljárni, és az egyes állatbetegségek gyanúja esetén, a települési önkormányzat jegyzőjének hatáskörébe tartozó ideiglenes hatósági intézkedésekről szóló 247/2002. (XI. 28.) Korm. rendeletben foglalt ideiglenes intézkedéseket megtenni a hatósági állatorvos helyszínre történő megérkezéséig. Ezt követően a hatósági állatorvos az Állat-egészségügyi Szabályzat kiadásáról szóló 41/1997. (V. 28.) FM rendelet 1. számú melléklete (a továbbiakban: Áesz.) 108. §-ában foglalt intézkedéseket jogosult meghozni. Az állatok leöléséről a bejelentési kötelezettség alá tartozó betegségek esetén a kerületi főállatorvos leölési határozattal rendelkezik (Áesz. 142. §) .
A települési önkormányzat jegyzőjének az állatok védelmével, valamint az állatok nyilvántartásával kapcsolatos egyes feladat- és hatásköreiről szóló 245/1998. (XII. 31.) Korm. rendelet 7. § (1) bekezdése alapján az állatvédelemre, valamint az állattartásra vonatkozó szabályok megsértése esetén a jegyző korlátozhatja, illetve megtilthatja az állattartást.
A fenti szabályozás alapján megállapítható, hogy az önkormányzat az Ötv. 7. és 16. §-ával ellentétesen biztosított hatósági jogkört a polgármesternek. Az állattartás megtiltásával, illetve korlátozásával kapcsolatban ugyanis magasabb szintű jogszabály kizárólag a jegyzőnek biztosít államigazgatási hatósági jogkört, ha a tartás szabályainak megsértésére kerül sor. Az állat kiirtásáról pedig a települési önkormányzat kizárólag az emberre, illetve állatállományra veszélyes betegség esetén rendelkezhet, azon az alapon, hogy a betegség, amelyben az állat szenved "undort keltő", nem. Ez ellentétes az Átv. 11. §-ban foglalt, az állat életének kioltására alkalmas elfogadható ok, illetve körülmény szabályaival is. Ugyanakkor a bejelentési kötelezettség alá eső betegségek gyanúja esetén is a jegyző, valamint a hatósági állatorvos jogosult hatósági döntést hozni.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Ör. 15. § (1) bekezdése - miután több, a fentiekben megjelölt magasabb szintű jogszabállyal ellentétes -sérti az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdését, és megsemmisítette azt.
Az Alkotmánybíróság jelen határozatának Magyar Közlönyben történő közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-án alapul.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
előadó alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 927/B/2003.