255/B/1995. AB határozat
a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 74/G. §-a és a Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1993. évi XCII. törvény 40. § (6) bekezdés utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítvány tárgyában meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvény 74/G. §-a és a Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1993. évi XCII. törvény 40. § (6) bekezdés utolsó mondata alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. Az indítványozó több - de ugyanarra az alkotmányellenességre hivatkozó - beadványban támadta a Polgári Törvénykönyv egyes rendelkezéseinek módosításáról szóló 1993. évi XCII. törvény (a továbbiakban: Tv.) egyes szabályait. Az indítványozó kezdeményezte, hogy az Alkotmánybíróság semmisítse meg a Tv. 8. §-át és 40. §-a (6) bekezdésének utolsó mondatát, mert véleménye szerint ezek a szabályok ellentétesek az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésével, 9. §-ának (1) bekezdésével, 13. §-ának (1) bekezdésével és 70/A. §-ának (1) bekezdésével, továbbá a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény (a továbbiakban: Jat.) 12. §-ának (2) bekezdésével. A támadott jogszabályok közül a Tv. 8. §-a a Polgári Törvénykönyvről szóló 1959. évi IV. törvénybe (a továbbiakban: Ptk.) 74/G. §-ként iktatta be a közalapítványról szóló rendelkezéseket, a Tv. 40. §-a (6) bekezdésének utolsó mondata pedig kimondta, hogy közalapítványoknak minősülnek a Tv. hatálybalépésének időpontjában működő olyan alapítványok, amelyek megfelelnek a Ptk. 74/G. §-ként beiktatott szabályoknak.
A Ptk. 74/G. §-ának (1), (2) és (8) bekezdését 2002. január 1-jei hatállyal a társadalmi szervezetek és az alapítványok nyilvántartásba vételére vonatkozó rendelkezések módosításáról szóló 2001. évi CVI. törvény 5. §-a új szöveggel határozta meg. Az új rendelkezések tartalmilag a korábbi szabályoktól annyiban térnek el, hogy az említett bekezdések rendelkezését kiterjesztették a kisebbségi önkormányzatok képviselő-testülete által alapított alapítványokra. Az indítványozó által támadott szabályok feltételezett alkotmányellenességét ez a változtatás nem érintette.
Az Alkotmánybíróság - kezdettől fogva követett gyakorlata szerint - olyankor is folytatja a megkezdett eljárást, ha az indítványban megjelölt jogszabály hatályát vesztette ugyan, de az új rendelkezés szintén tartalmazza a sérelmezett rendelkezést (1558/B/1991. AB határozat, ABH 1992. 506., 507.). Ennek megfelelően az Alkotmánybíróság a Ptk. hatályos rendelkezései tekintetében végezte el az alkotmányellenesség vizsgálatát.
2. Az indítványozó az Alkotmány következő szabályaira hivatkozott:
"2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam."
"9. § (1) Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül."
"13. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a tulajdonhoz való jogot."
"70/A. § (1) A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül."
A Jat. hivatkozott szabálya:
"12. § (2) A jogszabály a kihirdetését megelőző időre nem állapíthat meg kötelezettséget, és nem nyilváníthat valamely magatartást jogellenessé."
A Ptk. 74/G. §-ának szövege a következő:
"74/G. § (1) A közalapítvány olyan alapítvány, amelyet az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat vagy kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete közfeladat ellátásának folyamatos biztosítása céljából hoz létre. Törvény közalapítvány létrehozását kötelezővé teheti.
(2) Az (1) bekezdés alkalmazásában közfeladatnak minősül az az állami vagy helyi önkormányzati, kisebbségi önkormányzati feladat, amelynek ellátásáról - jogszabály alapján - az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia. A közalapítvány létrehozása nem érinti az államnak, illetve az önkormányzatnak a feladat ellátására vonatkozó kötelezettségét.
(3) Közalapítvány létrejöhet úgy is, hogy az alapítvány a teljes vagyonát - alapítójának hozzájárulásával - azonos célú közalapítvány létesítése érdekében az arra jogosult szervnek felajánlja. Ha a közalapítvány alapítására jogosult az ajánlatot elfogadja, a közalapítványt az alapítvány alapítójával közösen hozza létre. A közalapítvány létrehozásával az alapítvány megszűnik, jogutódja a közalapítvány, amelynek alapítói az alapítót megillető jogosultságokat - ha az alapító okirat eltérően nem rendelkezik - együttesen gyakorolják.
(4) Közalapítvány alapítására jogosult szerv alapítványt csak közalapítványként hozhat létre.
(5) Közalapítvány létesítése esetén az alapító okiratban a kezelő szervet is meg kell jelölni, vagy ilyen célra külön szervezet - ideértve a kezelő szerv ellenőrzésére jogosult szervet is - létrehozásáról kell gondoskodni.
(6) A közalapítvány alapító okiratát hivatalos lapban közzé kell tenni.
(7) A közalapítványhoz - ha törvény eltérően nem rendelkezik - bárki feltétel nélkül csatlakozhat, az alapító okirat azonban előírhatja, hogy a csatlakozás elfogadásához a kezelő szerv (szervezet) jóváhagyása szükséges.
(8) A kezelő szerv (szervezet) a közalapítvány működéséről köteles az alapítónak évente beszámolni és gazdálkodásának legfontosabb adatait nyilvánosságra kell hoznia. A közalapítvány gazdálkodásának törvényességét és célszerűségét - a helyi önkormányzat és a kisebbségi önkormányzat képviselő-testülete által alapított közalapítvány kivételével - az Állami Számvevőszék ellenőrzi.
(9) A bíróság a közalapítványt az alapító kérelmére nemperes eljárásban megszünteti, ha a közfeladat iránti szükséglet megszűnt vagy a közfeladat ellátásának biztosítása más módon, illetőleg más szervezeti keretben hatékonyabban megvalósítható. A közalapítvány megszűnése esetén a közalapítvány vagyona - a hitelezők kielégítése után - az alapítót illeti meg, aki köteles azt a megszűnt közalapítvány céljához hasonló célra fordítani és erről a nyilvánosságot megfelelően tájékoztatni.
(10) A külön nem szabályozott kérdésekben a közalapítványra az alapítványra vonatkozó rendelkezéseket kell alkalmazni."
A Tv. 40. §-a (6) bekezdésének szövege:
"(6) A törvény hatálybalépésekor működő alapítványok alapítói a Ptk. - e törvény 8. §-a alapján kiegészült - 74/G. §-ának (3) bekezdésében foglaltak szerint kérhetik a közalapítványként való nyilvántartásba vételüket. Az alapítvány - közalapítvány alapítására jogosult - alapítója az alapítványból az alapító okirat megfelelő módosításával létesíthet közalapítványt. A törvény hatálybalépésekor működő azok az alapítványok, amelyek megfelelnek a Ptk. 74/G. §-a (1)-(2) bekezdéseiben meghatározott rendelkezéseknek, a törvény hatálybalépését követően közalapítványnak minősülnek."
II.
Az indítvány megalapozatlan.
1. Az indítványozó álláspontja szerint a Ptk. 74/G. §-a sérti a jogalanyok jogegyenlőségének az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésében meghatározott elvét, valamint a köztulajdon és a magántulajdon egyenlő védelmének a 9. § (1) bekezdésében megfogalmazott tételét, mert lényeges eltérést teremt az alapítványok és a közalapítványok között azzal, hogy az alapítvány vagyona nem száll vissza az alapítóra, ezzel szemben a közalapítvány megszűnése esetén a vagyon az alapítót illeti meg. Előnyösebbek továbbá a közalapítványokra vonatkozó adószabályok is. Az indítványozó szerint az alapítvány és a közalapítvány megkülönböztetése sem a közérdekű cél, sem a működés ellenőrzése szempontjából nem indokolt. Az indítványozó megfogalmazása szerint: "Mivel a Ptk. 74/G. §-a a magánjog területén fellépő, alapítványt tevő államot (állami szervet) illetve az általa alapított alapítványt olyan jogosítványokkal ruházza fel, amelyek eltérőek, ugyanakkor előnyösebbek is az egyéb alapítványoknál, ezért álláspontom szerint az alapítványok közötti különbségtétel aszerint, hogy ki az alapítvány alapítója, ellenkezik az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdésének rendelkezéseivel".
Az Alkotmánybíróság állandó gyakorlata szerint az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése a tulajdonhoz való jogra vonatkoztatott kifejtését tartalmazza a 70/A. § (1) bekezdésében megfogalmazott jogegyenlőség tételének, valamint a 9. § (2) bekezdésében foglalt vállalkozási jognak és a verseny szabadságának; ez az alkotmányos szabály nemcsak az emberekre, hanem a jogi személyekre is vonatkozik [ezt mondta ki már a 21/1990. (X. 4.) AB határozat, ABH 1990. 73., 81., 82.].
Alkotmányellenes megkülönböztetésről csak akkor lehet beszélni, ha a kérdéses rendelkezés a szabályozás szempontjából azonos csoportba tartozó jogalanyok között tesz különbséget, állapít meg eltérő jogokat (191/B/1992. AB határozat, ABH 1992. 592., 593.). Ezért a vizsgálat első kérdése az, hogy azonos csoportba tartozó jogalanyok esetében áll-e fenn az indítványozó által kifogásolt különbségtétel.
A Ptk. többféle olyan jogi személyről tartalmaz szabályokat, amely közérdekű tevékenységet végez. Ilyen az alapítványon és a közalapítványon kívül a költségvetési szerv [Ptk. 36. §, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 87. §-ának (1) bekezdése], a közhasznú társaság [Ptk. 57. §-ának (1) bekezdése], a köztestület (Ptk. 65. §). Ezen jogi személyek mindegyikének van azonban olyan megkülönböztető ismérve, amely alapján a többitől eltérő kategóriaként kezelendő annak ellenére, hogy közös vonásuk a közérdekű tevékenység ellátása. Az alapítványnak és a közalapítványnak is vannak olyan ismertető jegyei, amelyek ezeket a jogi személyeket az említett többi jogi személytől megkülönböztetik, de a közalapítvány sem azonos az alapítvánnyal.
A közalapítványnak az alapítványtól megkülönböztető egyik jellemzője, hogy ennél a jogi személynél nem egyszerűen közérdekű célra rendelt vagyonról van szó, mint az alapítványnál [Ptk. 74/A. §-ának (1) bekezdése], hanem olyan közfeladat ellátásának folyamatos biztosításáról is, amelyről egyébként az államnak vagy az önkormányzatnak kell gondoskodnia [Ptk. 74/G. §-ának (1) és (2) bekezdése]. Ugyanezt az ismérvet emeli ki megkülönböztetési alapként - a nyilvánosság fokozott érvényesítésének vállalása mellett - a közhasznú és a kiemelten közhasznú szervezet elhatárolásánál a közhasznú szervezetekről szóló 1997. évi CLVI. törvény 5. §-a, amely abban az esetben teszi lehetővé a kiemelkedően közhasznú szervezetként való nyilvántartásba vételt, ha a közhasznú tevékenység során olyan közfeladat ellátása történik meg, amelyről állami szervnek vagy helyi önkormányzatnak kell gondoskodnia. Ugyanezzel a sajátossággal áll összefüggésben egy sor további szabálynak a közalapítványról szóló rendelkezése, például a közbeszerzésekről szóló 1995. évi XL. törvény 1. §-ának b) pontja a közalapítványok meghatározott beszerzéseire a közbeszerzési szabályok alkalmazását írja elő, az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény 11/A. § (1) bekezdésének b) pontja a közalapítványok meghatározott körénél egyes tisztségviselők számára kötelezővé teszi a vagyonnyilatkozat tételét, az alapítványokkal összefüggő kormányzati feladatokról szóló 1052/1997. (V. 21.) Korm. határozat 3. pontja szerint közalapítványt kiemelt fontosságú közérdekű célra lehet létrehozni, az 5. a) pontja szerint pedig az alapítói vagyon dologi-eszköz elemeit törzsvagyonként indokolt elkülöníteni, ami elidegenítési és terhelési tilalommal jár.
A közalapítványok - Ptk. 74/G. §-ában meghatározott - további sajátosságainak vizsgálata nélkül is a fentiek alapján megállapítható, hogy az alapítvány és a közalapítvány a vitatott jogi szabályozás tekintetében nem tartoznak azonos csoportba. Ezért a támadott szabály nem ellentétes az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésével.
2. Annak a kérdésnek a vizsgálatánál, hogy a Ptk. 74/G. §-a ellentétes-e az Alkotmány 9. §-ának (1) bekezdésével, a kiindulópontot az jelenti, hogy az Alkotmánynak ez a szabálya nem zárja ki az állami tulajdonra és a magántulajdonra az eltérő szabályozást, ha nincs szó diszkriminációról [erre az Alkotmánybíróság a 39/1992. (VII. 16.) AB határozata már rámutatott ABH 1992. 235., 238.].
A Ptk. rendelkezései szerint mind az alapítvány, mind a közalapítvány vagyona elkülönül az alapító vagyonától, az alapítónak nincs közvetlen ráhatása az alapítvány tulajdonára. Az alapítvány megszűnése esetén mégis marad valamilyen kapcsolat az alapító és az alapítvány tulajdona között. A 74/E. § (5) bekezdése szerint a bíróság a megszűnt alapítvány vagyonának hasonló célú alapítvány támogatására való fordításánál figyelembe veszi az alapító okirat rendelkezését. A 74/G. § (9) bekezdése az alapító szerepét másként jelöli meg. A közalapítvány megszűnése esetén a hitelezők kielégítése után fennmaradó vagyon az alapítót illeti, de az alapítványhoz viszonyított eltérés jelentőségét csökkenti az a körülmény, hogy a közalapítványnál sem rendelkezhet az alapító szabadon a vagyonnal, hanem "köteles azt a megszűnt közalapítvány céljához hasonló célra fordítani és erről a nyilvánosságot megfelelően tájékoztatni." A megszűnt alapítvány és közalapítvány megmaradt vagyonának rendeltetése tehát azonos jellegű, csak a vagyon rendeltetésszerű felhasználásának módjában van különbség. Az eltérés indoka a közalapítványnál a vagyonnak közfeladat folyamatos biztosítására való rendeltsége. Ez a különbség nem jelenti az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésében meghatározott diszkrimináció tilalmának megsértését, ami a 9. § (1) bekezdésének sérelmét is előidézné.
3. Az indítványozó támadja a Ptk. 74/G. §-ának (3) bekezdését, amely szerint közalapítvány úgy is létrejöhet, hogy már létező alapítvány teljes vagyonát felajánlja az arra jogosult szerveknek azonos célú közalapítvány létesítése érdekében. Véleménye szerint az alapítvány közalapítvánnyá változtatása ellentétes az Alkotmány 13. §-ával, mert ezzel elvonják az alapítvány vagyonát. Az alapítvány vagyonának közalapítvány részére történő átadása - állítja az indítványozó - "lehetőséget teremt arra, hogy a közalapítvány alapítója későbbi döntésével a közalapítványt megszüntesse, és annak vagyonát saját maga, más formában hasznosítsa. Ebben az esetben az önálló jogalany alapítvány magántulajdoni vagyona a közalapítvány megszüntetése esetén a közalapítvány alapítójának a tulajdonába megy át, vagyis az államháztartási rendszer tulajdonába kerül."
A támadott szabály szerint az alapítvány vagyonának közalapítvány létesítése érdekében történő felajánlásáról a vagyonba tartozó dolgok fölött tulajdonjoggal rendelkező alapítvány dönt. A Ptk. a felajánlás feltételévé teszi az alapító hozzájárulását. Abban az esetben, ha az alapító hozzájárulásával az alapítvány által felajánlott vagyont elfogadják, a közalapítványt létrehozzák, a vitatott rendelkezés szerint az alapítvány valóban megszűnik, de az alapító jogait együttesen gyakorolják a megszűnő alapítvány alapítói és a közalapítvány létrehozására jogosult szerv. Ennek megfelelően nem kerül sor az alapítvány tulajdonának kisajátítására, nem állapítható meg tehát az Alkotmány 13. §-ának (1) bekezdésében meghatározott tulajdonhoz való jog megsértése.
4. Az indítványozó véleménye szerint a Tv. 40. §-ának (6) bekezdése ellentétes a Jat. 12. §-a (2) bekezdésével és az Alkotmány 2. §-a (1) bekezdésével, mert "a törvény kihirdetését megelőző időszakra állapít meg kötelezettséget azzal, hogy a törvény hatálybalépése előtt létrejött alapítványokat - ha azok megfelelnek a Ptk. 74/G. § (1)-(2) bekezdésében foglalt rendelkezéseknek - a törvény hatálybalépésével automatikusan közalapítványnak minősíti." Arra hivatkozik, hogy a már létrejött alapítványok számára az átminősítés olyan többletkötelezettségeket jelent, mint az éves beszámoló közzététele, közfeladatok teljes körűen, minden jogosult számára egyforma színvonalon való ellátása. Hátrányosnak tekinti a szabályt az alapítók szempontjából is egyrészt azért, mert az alapítvány megszűnése esetén a megmaradó vagyon nem hasonló célú alapítványhoz kerül, hanem visszaszáll az alapítóra, másrészt az alapítványhoz csatlakozó kikötheti, hogy csak meghatározott célt támogat, közalapítványnál viszont állami közfeladat ellátása miatt a célra rendelt vagyont nem lehet elkülöníteni.
Az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében kimondott jogállamiság elvének alapvető eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság egyik kritériuma, hogy jogszabály a kihirdetését megelőző időre szóló kötelezettséget ne határozzon meg [ezt az elvet mondta ki a Jat. 12. §-ának (2) bekezdése]. A jogbiztonság jelenti továbbá - többek között - a szerzett jogok védelmét, a teljesedésbe ment, lezárt jogviszonyok érintetlenül hagyását, valamint a múltban keletkezett, tartós jogviszonyok megváltoztatásának alkotmányos szabályokkal való korlátozását [11/1992. (III. 5.) AB határozat, ABH 1992. 77., 81.]. A 32/1991. (VI. 6.) AB határozat korábban létrejött szerződéses viszonyokra kiterjedő hatályú jogszabály alkotmányosságát vizsgálva arra mutatott rá azonban, hogy a jogbiztonság a jog viszonylagos stabilitását jelenti, de nem abszolút követelmény (ABH 1991. 146., 158.). A jog stabilitása nem vonhatja maga után a jogszabályok megváltoztathatatlanságát. A jogszabályok változása elkerülhetetlen, de a jogalkotónak figyelemmel kell lennie arra, hogy az új szabály a már fennálló jogviszonyokban a jogosultságokat ne szüntesse meg, a szerzett jogokat ne sértse. Az elvont jogi lehetőségekre, a fennálló konkrét jogviszonyokkal csak távoli, közvetett kapcsolatban álló jogosultságokra azonban nem terjed ki a szerzett jogok védelme (731/B/1995. AB határozat, ABH 1995. 801., 805-806.).
A vizsgált rendelkezés esetében az indítványozó által felhozott sérelmek (beszámolási kötelezettség, a feladat szélesebb körben való ellátása, az alapítványnak átadott vagyon felhasználásának az alapítók által közvetett módon történő befolyásolásában beálló változás) sem szerzett jogok megvonását, sem a Tv. kihirdetését megelőző időre eső kötelezettség meghatározását nem jelentették. Így nem állapítható meg, hogy a támadott rendelkezés ellentétes volna az Alkotmány 2. §-ának (1) bekezdésével.
A fentiek alapján az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Budapest, 2002. április 15.
Dr. Németh János s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Bagi István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Czúcz Ottó s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kukorelli István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Strausz János s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszkyné dr. Vasadi Éva s. k.,
alkotmánybíró