17/2007. (III. 9.) AB határozat
az 570/2006. (XI. 21.) OVB határozat ellen benyújtott kifogás tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldánya és az azon szereplő kérdés hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogás alapján meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 570/2006. (XI. 21.) OVB határozatát helybenhagyja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
INDOKOLÁS
I.
1. A választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 130. § (1) bekezdése alapján a hitelesítési eljárás kezdeményezői kifogást nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz az Országos Választási Bizottság (a továbbiakban: OVB) 570/2006. (XI. 21.) OVB határozata ellen, amelyben az OVB határozatának megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását kérik.
Az OVB vitatott határozatában megtagadta annak az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ívnek a hitelesítését, amelyen a következő kérdés szerepel: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a nyugdíjasok továbbra is a 2006. október 23-án hatályos törvényi rendelkezések szerint vállalhassanak munkát?"
Az OVB az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés vizsgálata során arra a következtetésre jutott, hogy a népszavazásra bocsátandó kérdésben népszavazás nem tartható, ezért az aláírásgyűjtő ív hitelesítését megtagadta. Az OVB a döntését a következőkkel indokolta:
a) "Az Országos Választási Bizottság a kérdés hitelesítését elsősorban azért tagadta meg, mert az nem felel meg az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) 13. § (1) bekezdésében előírt egyértelműségi követelménynek. A munkavállalásra számos törvényi rendelkezés vonatkozik, például a munkaviszonyt rendező szabályok, a munkavédelem szabályai, a foglalkoztatási jogviszonyhoz kapcsolódó adózási járulékfizetési rendelkezések, életkori kötöttségek, munka-alkalmassági követelmények. A munkavállalás e sokféle, szerteágazó törvényi szabályozása miatt a népszavazásban részt vevők számára nem egyértelmű, hogy milyen szabályok fenntartása mellett voksolnának, illetve a jogalkotó számára sem határozza meg, milyen körben kötelezné fenntartani a munkavállalásra vonatkozó szabályoknak a 2006. október 23-án hatályos állapotát."
b) További népszavazást kizáró körülménynek tekintette az OVB azt, hogy a kérdés a munkavállalás feltételei között annak adózási és járulékfizetési következményeit is érinti. "Az adók és ezzel is összefüggésben a költségvetés kérdésében a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (a továbbiakban: Alkotmány) 28/C. § (5) bekezdésének a) pontja kizárja a népszavazás megtartását. Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 4. § (1) bekezdésének a) pontja, továbbá a társadalombiztosítás ellátásaira és a magánnyugdíjra jogosultakról, valamint e szolgáltatások fedezetéről szóló 1997. évi LXXX. törvény 50. § (1) bekezdésének utaló szabálya szerint a járulék az adóval egy tekintet alá esik."
c) A kérdés hitelesítésének megtagadásához vezető okként értékelte az OVB azt is, hogy ebben a kérdésben "(...) egy eredményes, a kérdésre igenlő választ adó népszavazás olyan bizonytalan határidejű törvényhozási moratóriumra kötelezné az Országgyűlést, mely csak a hatályos Alkotmánynak a képviseleti demokrácia és a közvetlen demokrácia intézményeire vonatkozó rendelkezései megváltoztatásával kaphatna alkotmányos alapot. Ezért az Országos Választási Bizottság - tekintettel az Alkotmánybíróság több határozatában [2/1993. (I. 22.) AB határozat, 25/1999. (XI. 22.) AB határozat, 28/1999. (VII. 7.) AB határozat, 40/1999. (XII. 21.) AB határozat, 50/2001. (XI. 22.) AB határozat, 48/2003. (X. 27.) AB határozat] kifejtett következetes gyakorlatára is - a kérdést a burkoltan alkotmánymódosítást kiváltó jellege miatt is elutasította." Az OVB határozata a Magyar Közlöny 2006. évi 144. számában 2006. november 24-én jelent meg. A kifogást a Ve. 130. § (1) bekezdésében előírt módon és határidőn belül, 2006. december 8-án nyújtották be az OVB-hez.
2. A kifogást benyújtók álláspontja szerint az OVB határozatban kifejtett mindhárom indok megalapozatlan.
Álláspontjuk szerint a kérdés megfelel az Alkotmánybíróság határozataiban a jogalkotói és választópolgári egyértelműség tekintetében támasztott követelményeknek. A kifogásban kifejtettek szerint a kérdés egyféleképpen értelmezhető eldöntendő kérdés, amely nyilvánvalóan a nyugdíjas munkavállalókra vonatkozó munkavállalási feltételeket szigorító jogszabályi rendelkezések kizárására irányul. A kérdés alapján tartott eredményes népszavazásból az Országgyűlésre nyilvánvalóan az a jogalkotási kötelezettség hárul, hogy hatályon kívül helyezze azokat a jogszabályi rendelkezéseket, amelyek a munkát vállaló nyugdíjasok munkavállalási lehetőségeit - a 2006. október 23-án hatályos állapothoz képest - leszűkítik. A kérdés félreérthetetlen és világos, a közélet iránt érdeklődő választópolgár számára igennel, nemmel megválaszolható alternatívát tartalmaz.
Ugyancsak az Alkotmánybíróság kialakult gyakorlatára hivatkozással vitatják az indítványozók az OVB határozatnak azt a megállapítását is, mely szerint a kérdés az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés a) pontjában szabályozott tiltott tárgykört érint. Álláspontjuk szerint "(...) a népszavazásra bocsátani kívánt kérdés - még annak adóügyi és költségvetési vonatkozásait is figyelembe véve - nem áll közvetlen és jelentős kapcsolatban sem a költségvetésről, sem a központi adónemekről szóló törvények tartalmával, ezért nem tartozik az Alkotmány által kizárt népszavazási tárgykörök közé".
A kifogást benyújtók szerint nem helytálló az OVB határozatnak a burkolt alkotmánymódosításra irányuló megállapítása sem. Álláspontjuk szerint az OVB a népszavazási kezdeményezés vizsgálatát függetlenítette a kérdés tartalmától, és a burkolt alkotmánymódosítással összefüggésben kialakult alkotmánybírósági gyakorlatot figyelmen kívül hagyva, a burkolt alkotmánymódosítást összemosta a népszavazás intézményének szabályozásából fakadó általános jogelméleti-alkotmányossági problémával. Az OVB hatáskörét kiterjesztve új követelményt támasztott a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben, ami a népszavazáshoz való jog aránytalan korlátozásához vezetett. Az indítványozók szerint a kérdés tárgya a legtávolabbi összefüggésbe sem hozható az Alkotmány rendelkezéseivel. A kérdésben tartott népszavazás eredménye az Országgyűlést csupán, mint törvényhozó hatalmat kötelezné, a kérdés maga nem irányul még burkolt formában sem az Alkotmány módosítására.
II.
A kifogás elbírálása során az Alkotmánybíróság az alábbi jogszabályi rendelkezések alapján hozta meg döntését:
1. Az Alkotmánynak a kifogás elbírálása során figyelembe vett rendelkezései:
"70. § (1) A Magyar Köztársaság területén lakóhellyel rendelkező minden nagykorú magyar állampolgárt megillet az a jog, hogy az országgyűlési képviselők választásán választó és választható legyen, valamint országos népszavazásban és népi kezdeményezésben részt vegyen."
"28/B. § (1) Országos népszavazás és népi kezdeményezés tárgya az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet."
2. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvénynek (a továbbiakban: Nsztv.) az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"2. § Az aláírásgyűjtő ívek mintapéldányát az aláírásgyűjtés megkezdése előtt - hitelesítés céljából - be kell nyújtani az Országos Választási Bizottsághoz."
"3. § (1) Népszavazás kitűzésére irányuló állampolgári kezdeményezés, illetőleg népi kezdeményezés támogatására a hitelesített mintapéldánnyal megegyező aláírásgyűjtő íveken lehet aláírást gyűjteni."
"10. § Az Országos Választási Bizottság megtagadja az aláírásgyűjtő ív hitelesítését, ha
a) a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe,
b) a kérdésben nem lehet országos népszavazást tartani,
c) a kérdés megfogalmazása nem felel meg a törvényben foglalt követelményeknek,
d) az aláírásgyűjtő ív nem felel meg a választási eljárásról szóló törvényben foglalt követelményeknek."
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni.
(2) A konkrét kérdést a kezdeményezésben megfogalmazott formában kell népszavazásra bocsátani."
3. A Ve.-nek az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív hitelesítésére vonatkozó szabályai:
"117- § (1) Az Országos Választási Bizottság a jogszabályi feltételeknek megfelelő aláírásgyűjtő ívet, illetőleg kérdést a benyújtástól számított harminc napon belül hitelesíti.
(2) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos határozatát nyolc napon belül a Magyar Közlönyben közzé kell tenni."
"118. §(...)
(3) Valamennyi aláírásgyűjtő ívet a népszavazásra javasolt kérdéssel kell kezdeni. Egy aláírásgyűjtő íven egy kérdés szerepelhet. Az aláírásoknak a kérdéssel azonos oldalon kell szerepelniük.
(4) Az aláírásgyűjtő íveken a saját kezű aláírás mellett - az aláírás hitelességének ellenőrzése céljából - fel kell tüntetni a kezdeményező olvasható családi és utónevét, lakcímét, valamint személyi azonosítóját.
(5) Az aláírásgyűjtő ívet az aláírást gyűjtő polgár az aláírásával látja el."
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
III.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét a jelen ügyben az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 1. § h) pontja alapján a Ve. 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróság eljárása ebben a hatáskörben jogorvoslati természetű. Az Alkotmánybíróság az OVB határozatában, valamint a kifogásban foglaltak alapján azt vizsgálja, hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítésének megtagadása során az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el [63/2002. (XII. 3.) AB határozat, ABH 2002,342,344.]. Az Alkotmánybíróság feladatát e hatáskörben eljárva is alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban látja el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
A kifogás nem megalapozott.
A kifogás alapján az Alkotmánybíróság elsőként az OVB határozat azon megállapításának törvényességét vizsgálta, mely szerint az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés nem felel meg az egyértelműség törvényi követelményének.
Az Alkotmánybíróság gyakorlata során több határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság kifejtette, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lenni. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre "igen"-nel vagy "nem"-mel lehessen felelni (választópolgári egyértelműség) . Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alkotmány 19. § (3) bekezdés b) pontjában foglalt jogkörének - Alkotmányban szabályozott - korlátozása: az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. Ezért a kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, ha igen, milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) . [51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABK 2006, június, 429, 430.]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az aláírásgyűjtés kezdeményezői által megfogalmazott, népszavazásra bocsátandó kérdés nem felel meg sem a választópolgári egyértelműség, sem a jogalkotói egyértelműség követelményeinek.
A választópolgároknak a kérdés alapján abban kell állást foglalniuk, hogy egyetértenek-e azzal, hogy a nyugdíjasok továbbra is a 2006. október 23-án hatályos törvényi szabályozás alapján vállalhassanak munkát.
Az indítványozók álláspontja szerint a kérdés "nyilvánvalóan" arra vonatkozik, hogy az Országgyűlés a 2006. október 23-a után hatályba lépő, a nyugdíjasok munkavállalási lehetőségeit szigorító törvényi rendelkezéseket helyezze hatályon kívül, illetőleg úgy változtassa meg, hogy azok megfeleljenek a 2006. október 23-án hatályos jogszabályok tartalmának.
Az Alkotmánybíróság 76/2006. (XII. 20.) AB határozatában rámutatott arra, hogy az OVB-nek és a kifogás elbírálása kapcsán az Alkotmánybíróságnak az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdést a választópolgári döntés és a népszavazás eredményéből következő jogalkotási kötelezettség szempontjából és nem az aláírásgyűjtés kezdeményezőinek a kérdés mögött meghúzódó szándékai szerint kell vizsgálnia. (ABK 2006, december, 1088, 1090.)
A hitelesítésre benyújtott aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés nem fedi az indítványozók által neki tulajdonított tartalmat. A kérdés bár látszólag egyszerű, "igen"-nel, "nem"-mel megválaszolható, tartalmát tekintve azonban többszörösen összetett. Helytállóan állapította meg az OVB, hogy a nyugdíjasok munkavállalását a magyar jogrendszerben rendkívül szerteágazó törvényi szabályok rendezik. Ilyenek a munkaviszony, a különböző közszolgálati jogviszonyok keletkezésének feltételeit meghatározó általános és speciális előírások, a foglalkoztatásijogviszonyok tartalmára vonatkozó szabályok, munkavédelmi rendelkezések stb., de a munkavállalás feltételrendszeréhez tartoznak a foglalkoztatási jogviszonyhoz kapcsolódó adójogi és társadalombiztosítási szabályok is.
A kérdés megfogalmazása alapján az eredményes népszavazásból nem pusztán a 2006. október 23-a után hatályba lépő, a kérdéssel ellentétes jogszabályi rendelkezések olyan megváltoztatása, illetőleg hatályon kívül helyezése következik, amely a 2006. október 23-án hatályos jogi feltételrendszer visszaállítását szolgálja. Az eredményes népszavazás "befagyasztja" a jogalkotást, mert abból a 2006. október 23-án hatályos törvényi rendelkezések megváltoztatásától való tartózkodás, a szabályok fenntartásának a kötelezettsége is keletkezik.
2006. nyarától kezdve egy rendkívül kiterjedt jogalkotási folyamat zajlik. Ez a jogalkotási folyamat magába foglalja a munkavállalással összefüggő szabályok módosítását is. Ezek között a szabályok között vannak olyanok, amelyek a munkavállalás feltételrendszerét érintő általános, minden munkavállalót érintő szabályok, és vannak olyanok, amelyek speciálisan a nyugdíjasok munkavállalására vonatkoznak. A munkavállalás általános feltételrendszerét szigorító szabályok értelemszerűen kihatnak a nyugdíjasok munkavállalására is. A kérdés alapján nem ítélhető meg, hogy a nyugdíjasokat érintő, 2006. október 23-án hatályos törvényi rendelkezések szerinti munkavállalási szabályok helyreállítása érdekében mely jogszabályi rendelkezések módosítása, illetőleg hatályon kívül helyezése válik szükségessé a népszavazás eredményeként, a nyugdíjasokat speciálisan érintő szabályoké csupán, vagy a munkavállalás általános feltételrendszerére vonatkozó új szabályokat is úgy kell megváltoztatni, hogy a nyugdíjasok munkavállalására nézve helyreálljon a 2006. október 23-i szabályozásnak megfelelő állapot.
A kérdés által érintett jogszabályi kör határozatlansága miatt nem tekinthető a kérdés egyértelműnek azért sem, mert annak alapján nem ítélhető meg, mely jogszabályok 2006. október 23-án hatályos állapotban való fenntartására irányul a népszavazás.
Mindezek alapján megállapítható, hogy a népszavazásra bocsátani kívánt kérdésnek többféle értelmezése lehetséges. Ennek következtében a választópolgárok nem tudják egyértelműen megítélni döntésük következményeit, azt, hogy szavazatukkal mely jogszabályi rendelkezések megváltoztatása, illetőleg 2006. október 23-án hatályos állapotban való fenntartása mellett döntenek. Az eredményes népszavazás esetén pedig nem ítélhető meg, hogy az Országgyűlésnek milyen jogalkotási kötelezettsége keletkezik, illetőleg a népszavazás eredményéből következő, a jogszabályok módosításától való tartózkodásra irányuló kötelezettség milyen jogszabályok tekintetében és milyen tartalommal köti az Országgyűlést.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította" hogy az OVB határozata megalapozott, az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés nem felel meg az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében szabályozott egyértelműsé-gi követelménynek, így az OVB jogszerűen tagadta meg az aláírásgyűjtő íven megfogalmazott kérdés hitelesítését. Ezért a kifogást elutasította és az 570/2006. (XI. 21.) OVB határozatot helybenhagyta.
Tekintettel arra, hogy a hitelesítést megtagadó OVB határozatot az Alkotmánybíróság az Nsztv. 13. § (1) bekezdésében foglalt egyértelműségi követelmény sérelme miatt helybenhagyta, az Alkotmánybíróság - gyakorlatának megfelelően - nem vizsgálta, hogy a kérdés megfelel-e az egyéb alkotmányi és törvényi követelményeknek. [44/2006. (X. 5.) AB határozat, ABK 2006. október, 747, 749; 57/2006. (X. 13.) AB határozat, ABK 2006. október, 792, 794.]
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatnak a Magyar Közlönyben való közzétételére tekintettel rendelte el.
Dr. Bihari Mihály s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Erdei Árpád s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Harmathy Attila s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Paczolay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 1133/H/2006.