29/2012. (V. 25.) AB határozat
az Országos Választási Bizottság 9/2012. (I. 16.) OVB határozata felülvizsgálatáról
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság által országos népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítése tárgyában hozott határozat ellen benyújtott kifogások alapján - teljes ülésen -meghozta a következő
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság 9/2012. (I. 16.) OVB határozatát megsemmisíti és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja.
Az Alkotmánybíróság ezt a határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I.
1. Két választópolgár 2011. május 24-én országos népszavazásra irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be az Országos Választási Bizottsághoz (a továbbiakban: OVB), amelyen az alábbi kérdés szerepelt:
"Egyetért-e Ön azzal, hogy a jogszerűen megszerzett nyugdíjjogosultságot az Országgyűlés ne vonja el?"
Az OVB először a 98/2011. (VI. 24.) OVB határozatával megtagadta az országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését.
Az országos népszavazás kezdeményezőinek egyike kifogást nyújtott be az Alkotmánybírósághoz, amely alapján az Alkotmánybíróság 114/2011. (XII. 2.) AB határozatában (a továbbiakban: ABh.) az OVB fent megjelölt határozatát megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra utasította.
Az OVB - az ABh. alapján lefolytatott - új eljárása során 9/2012. (I. 16.) OVB határozatával (a továbbiakban: OVBh.) hitelesítette az aláírásgyűjtő ív mintapéldányát.
Ezt követően - a törvényes határidőn belül - két magánszemély is kifogással élt kérve az OVBh. megsemmisítését és az OVB új eljárásra utasítását.
Az egyik kifogást tevő a Kúriának címezve terjesztette elő kifogását, mivel álláspontja szerint az OVBh. jogorvoslati kioktatása tévesen utalt az Alkotmánybíróságra. A Kúria Kvk.II.37.083/2012/2. számú végzésével áttette a kifogást az Alkotmánybíróságra elbírálás végett. Az áttételről szóló végzésében a Kúria az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénynek (a továbbiakban: EtAmtv.) 145. § (10) bekezdésével beiktatott a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.) 156. § (2) bekezdésére hivatkozott, amely alapján az EtAmtv. rendelkezéseinek hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítésére a benyújtáskor hatályos rendelkezéseket kell alkalmazni. Ezzel párhuzamosan a kifogást tevő jogi képviselője útján közvetlenül is megküldte kifogását az Alkotmánybíróságra.
A kifogást tevő szerint a kérdés nem felel meg az egyértelműség követelményének. Mivel az öregségi nyugdíjra vonatkozó szabályokat több törvény tartalmazza, ezért sem a választópolgárok, sem az Országgyűlés nem tudja eldönteni, hogy eredményes népszavazás esetén milyen jogalkotói kötelezettség terhelné a törvényhozást. Az Országgyűlés időközben elfogadta a korhatár előtti öregségi nyugdíjak megszüntetéséről, a korhatár előtti ellátásról és a szolgálati járandóságról szóló 2011. évi CLXVII. törvényt (a továbbiakban: Knymt.), amely megszüntette a korhatár előtti nyugellátásokat, illetve a már korábban megállapított korhatár előtti nyugellátások bizonyos formáit más jogcímű ellátássá alakította át, amivel összefüggésben az ellátás összegét meghatározó szabályok is változtak. A kifogást tevő szerint a jogi környezet jelentős megváltozása következtében nem lenne egyértelmű és világos a választópolgárok számára, hogy a népszavazáson milyen jogalkotást támogatnak: a korhatár előtti nyugdíjak újbóli lehetővé tételét, vagy a népszavazás időpontjában hatályos nyugdíjjogosultságok elvonásának tilalmát. A kifogásban további aggályként fogalmazódott meg, hogy nem lenne egyértelmű a választópolgárok számára a döntés társadalmi és pénzügyi hatása; valamint, hogy egyazon kérdéskörben - azaz a nyugdíjakkal kapcsolatban -több kérdést is hitelesített az OVB, és a többféleképpen megfogalmazott és egymásnak részben ellentmondó kérdések esetleges együttes népszavazásra kerülése átláthatatlan, kaotikus népszavazást eredményezne. Mindkét kifogást tevő szerint továbbá a kérdés közvetlenül érinti a központi költségvetést, így az Országgyűlés által 2011. április 25-én kihirdetett Magyarország Alaptörvényében (a továbbiakban: Alaptörvény) tételesen megjelenített [8. cikk (3) bekezdése b) pont] kizárt népszavazási tárgykörbe tartozik. Álláspontjuk szerint a kérdés szövegszerűen nem tartalmazza ugyan a költségvetési törvény módosítását, de okszerűen következik belőle annak megváltoztatása, ugyanis a Magyarország 2012. évi központi költségvetéséről szóló 2011. évi CLXXXVIII. törvényben - a korábbiakkal ellentétben - a korhatár alatti ellátásokra fordítandó összeg nem a Nyugdíjbiztosítási Alapban, hanem a Nemzeti Család- és Szociálpolitikai Alapban került elhelyezésre.
A folyamatban lévő ügyeket - azok tárgyi összefüggése miatt - az Alkotmánybíróság az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 58. § (2) bekezdése, valamint az Alkotmánybíróság teljes ülésének az Alkotmánybíróság ügyrendjéről szóló 1/2012. (I. 3.) Tü. határozata 32. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egy eljárásban bírálta el.
2. Időközben - 2012. január 1-jével - hatályba lépett az Alaptörvény, amelynek 8. cikke határozza meg az országos népszavazás alkotmányi (alaptörvényi) szintű alapjait. Az Országgyűlés által 2011. december 31-én elfogadott, Magyarország Alaptörvényének átmeneti rendelkezései (a továbbiakban: Átmeneti rendelkezések) 31. cikk (3) bekezdése hatályon kívül helyezte az Alkotmányt és az annak módosításáról szóló törvényeket. Az Átmeneti rendelkezések 20. cikke a már hatályon kívül helyezett Alkotmány 28/E. §-át rendelte továbbra is alkalmazni az Alaptörvény hatálybalépésekor már folyamatban lévő ügyekben a népszavazási eljárás során. Az EtAmtv. a Ve.-t módosító 145. § (7) bekezdése a Ve. 130. §-át akként módosította, hogy az OVB-nek az aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogás elbírálására a Kúriának van hatásköre. Az EtAmtv. 145. § (10) bekezdése ugyanakkor beiktatta a Ve. új 156. § (2) bekezdését, amely szerint az EtAmtv. hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés hitelesítésére a Ve.-nek a kezdeményezés benyújtásakor hatályos rendelkezéseit kell alkalmazni.
Mindezek alapján a 2012. január 1-jét megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítésével kapcsolatos OVB határozat elleni kifogás elbírálására az Alkotmánybíróságnak van továbbra is hatásköre.
II.
Az Alkotmánybíróság a kifogásokat az alábbi jogszabályok alapján vizsgálta meg:
1. Az országos népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló 1998. évi III. törvény (a továbbiakban: Nsztv.) vonatkozó rendelkezései:
"13. § (1) A népszavazásra feltett konkrét kérdést úgy kell megfogalmazni, hogy arra egyértelműen lehessen válaszolni."
2. A Ve. alkalmazandó - 2011. december 31-éig hatályban volt - rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetőleg a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - az Alkotmánybírósághoz címezve -az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani. (...)
(3) Az Alkotmánybíróság a kifogást soron kívül bírálja el. Az Alkotmánybíróság az Országos Választási Bizottság, illetőleg az Országgyűlés határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot, illetőleg az Országgyűlést új eljárásra utasítja."
3. A hatályos Ve. alkalmazandó rendelkezései:
"130. § (1) Az Országos Választási Bizottságnak az aláírásgyűjtő ív, illetve a konkrét kérdés hitelesítésével kapcsolatos döntése elleni kifogást a határozat közzétételét követő tizenöt napon belül lehet - a Kúriához címezve - az Országos Választási Bizottsághoz benyújtani.
(2) A Kúria a kifogást soron kívül bírálja el. A Kúria az Országos Választási Bizottság határozatát helybenhagyja, vagy azt megsemmisíti, és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasítja."
"156. § (1) E törvénynek az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénnyel megállapított rendelkezéseit - a (2) bekezdésben meghatározott kivétellel - a folyamatban lévő népszavazási és népi kezdeményezéssel kapcsolatos ügyekben is alkalmazni kell.
(2) E törvénynek az egyes törvények Alaptörvénnyel összefüggő módosításáról szóló 2011. évi CCI. törvénnyel megállapított rendelkezéseinek hatálybalépését megelőzően benyújtott népszavazási kezdeményezés és népi kezdeményezés hitelesítésére a benyújtásakor hatályos rendelkezéseket kell alkalmazni."
III.
A kifogások részben megalapozottak.
1. Az Alkotmánybíróságnak a jelen ügyben irányadó hatáskörét a Ve. 156. § (2) bekezdése alapján alkalmazandó, 2011. december 31-éig hatályban volt 130. §-a határozza meg. Az Alkotmánybíróságnak a kifogás alapján lefolytatott eljárása jogorvoslati eljárás [63/2002. (XII. 3) AB határozat, ABH 2002, 342, 344.]. Ennek során az Alkotmánybíróság - alkotmányos jogállásával és rendeltetésével összhangban - a beérkezett kifogás keretei között azt vizsgálja, hogy az aláírásgyűjtő ív megfelel-e a jogszabályi feltételeknek, és hogy az OVB az aláírásgyűjtő ív hitelesítési eljárásában az Alkotmánynak és az irányadó törvényeknek megfelelően járt-e el. A kifogások a törvényi feltételeknek megfelelnek, ezért azokat az Alkotmánybíróság a Ve. 130. § (3) bekezdése alapján érdemben bírálta el [25/1999. (VII. 7.) AB határozat, ABH 1999, 251, 256.].
2. Az Alkotmánybíróság elsőként azt vizsgálta, hogy az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés a megváltozott jogszabályi környezetre tekintettel megfelel-e az Nsztv. 13. §-ában foglalt egyértelműség követelményének.
Az Alkotmánybíróság korábban már számos határozatában értelmezte az Nsztv. 13. § (1)bekezdésében foglalt, a népszavazásra bocsátandó kérdéssel szemben támasztott egyértelműség követelményét. E határozataiban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy az egyértelműség követelménye a népszavazáshoz való jog érvényesülésének garanciája. Az egyértelműség követelménye ebben az összefüggésben azt jelenti, hogy a népszavazásra szánt kérdésnek egyértelműen megválaszolhatónak kell lennie. Ahhoz, hogy a választópolgár a népszavazásra feltett kérdésre egyértelműen tudjon válaszolni, az szükséges, hogy a kérdés világos és kizárólag egyféleképpen értelmezhető legyen, a kérdésre "igen"-nel vagy "nem"-mel lehessen válaszolni (választópolgári egyértelműség). Az eredményes népszavazással hozott döntés az Országgyűlésnek az Alaptörvényben szabályozott törvényalkotási jogkörét korlátozza, mivel az Országgyűlés köteles az eredményes népszavazásból következő döntéseket meghozni. A kérdés egyértelműségének megállapításakor az Alkotmánybíróságnak vizsgálnia kell azt is, hogy a népszavazás eredménye alapján az Országgyűlés - az akkor hatályban lévő jogszabályok szerint - el tudja-e dönteni, hogy terheli-e jogalkotási kötelezettség, és ha igen, akkor milyen jogalkotásra köteles (jogalkotói egyértelműség) [vö. 51/2001. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2001, 392, 396.; 25/2004. (VII. 7.) AB határozat, ABH 2004, 381, 386.; 24/2006. (VI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 358, 360-361.; 84/2008. (VI. 13.) AB határozat, ABH 2008, 695, 703.].
Az Alkotmánybíróság az érdemi vizsgálat során megállapította, hogy az országos népszavazás kezdeményezésére irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának benyújtása után hatályba lépett a Knymt., amelynek 3. § (1) bekezdése kimondja, hogy korhatár előtti nyugdíj 2011. december 31 -ét követő kezdő naptól nem állapítható meg. Ezt követően tehát korhatár előtti öregségi nyugdíj újonnan történő megállapítására nincs lehetőség, ezt ugyanis a korkedvezményes nyugdíj vonatkozásában a korhatár előtti ellátás, a szolgálati nyugdíj vonatkozásában pedig a szolgálati járandóság váltja fel. A Knymt. azonban öregségi nyugdíjként, bizonyos feltételek mellett továbbra is lehetővé teszi a korhatár előtti nyugdíjak folyósítását, ezen kívül pedig bizonyos öregségi nyugdíjakat a Knymt. rendelkezései nem érintenek. A Knymt. alapján tehát - bár lényegesen megváltozott körre vonatkozóan - továbbra is létezik az öregségi nyugdíj fogalma, valamint a Knymt. 1. § f) pontja meghatározza az öregségi nyugdíjkorhatár fogalmát is.
A népszavazásra feltenni kívánt kérdés azonban nem határozza meg, hogy mely időpontban folyósított nyugdíjról van szó. A kérdésből tehát nem derül ki egyértelműen, hogy az a Knymt. 3-6. §-ai alapján továbbra is létező, jogszerűen (tovább)folyósított nyugdíjakra, vagy a Knymt. hatályba lépése előtt fennálló jogszabályi rendelkezések alapján megállapított nyugdíjakra vonatkozik.
Az Alkotmánybíróság megítélése szerint a fenti Knymt. elfogadásával alapvetően megváltozott az a jogszabályi háttér, amelyhez igazítottan a népszavazási kezdeményezést megfogalmazták, ezért a kérdés a kifogás elbírálásának időpontjában értelmezhetetlenné vált.
A kérdés továbbá nem jelöli meg konkrétan azokat a nyugdíjjogosultságokat, amelyek elvonásától egy eredményes népszavazás esetén az Országgyűlésnek tartózkodnia kellene. A társadalombiztosítási nyugdíjrendszer keretében járó saját jogú nyugellátások körébe tartozik ugyanis az öregségi nyugdíj és a rehabilitációs járadék; a hozzátartozói nyugellátások pedig az özvegyi nyugdíjat, az árvaellátást, a szülői nyugdíjat, a baleseti hozzátartozói nyugellátásokat, valamint az özvegyi járadékot tartalmazzák. A nyugdíjnak minősülő ellátások körének megváltozása miatt a választópolgárok sem tudnák egyértelműen eldönteni, hogy milyen tartalmú jogalkotást, illetve mitől való tartózkodást támogatnának szavazataikkal.
Harmadrészt nem egyértelmű, hogy a népszavazásra feltenni kívánt kérdésben mi minősül "jogszerűen megszerzett" nyugdíjjogosultságnak: az Országos Nyugdíjbiztosítási Főigazgatóság határozatával megállapított és már folyósított, vagy egy későbbi időpontban kifizetésre kerülő nyugdíj.
Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a kérdés egyértelműségének hiányára tekintettel a 9/2012. (I. 16.) OVB határozatot megsemmisítette és az Országos Választási Bizottságot új eljárásra utasította.
Tekintettel arra, hogy az Alkotmánybíróság az OVBh.-t a kérdés egyértelműségének hiányára tekintettel semmisítette meg, ezért az OVBh.-val szemben benyújtott kifogásokat a továbbiakban érdemben nem vizsgálta. [vö. 162/2010. (IX. 15.) AB határozat, ABH 2010, 790, 795.].
Az Alkotmánybíróság a határozat közzétételét az OVB határozatának a Magyar Közlönyben való megjelenésére tekintettel rendelte el.
Budapest, 2012. május 22.
Dr. Paczolay Péter s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke, előadó alkotmánybíró
Dr. Balogh Elemér s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Balsai István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Bragyova András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Dienes-Oehm Egon s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Holló András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lenkovics Barnabás s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lévay Miklós s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Pokol Béla s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Stumpf István s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szalay Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szívós Mária s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: VI/2242/2012.