893/B/1994. AB határozat
jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabály alkotmányellenességének utólagos megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítvány tárgyában meghozta az alábbi
határozatot:
Az Alkotmánybíróság az egyes állami tulajdonban levő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény 10. § (2) bekezdés b) pontjába foglalt rendelkezés alkotmányellenességének megállapítására irányuló indítványt és e rendelkezés megsemmisítése iránti kérelmet elutasítja.
INDOKOLÁS
I.
1. A helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (a továbbiakban: Ötv.) 107. § (5) bekezdése szerint a vagyonátadó bizottság döntésével a helyi önkormányzat tulajdonába kerül az e törvény kihirdetése napján az önkormányzat belterületéhez tartozó állami tulajdonban levő föld, a kizárólag állami tulajdonba kerülő földek kivételével.
Az egyes állami tulajdonban levő vagyontárgyak önkormányzatok tulajdonába adásáról szóló 1991. évi XXXIII. törvény (a továbbiakban: Övt.) 10. § (2) bekezdésének b) pontja viszont úgy rendelkezik, hogy nem adható az önkormányzat tulajdonába az Ötv. 107. § (5) bekezdése szerinti beépítetlen föld, ha az olyan szervnek a kezelésében van, amelynek átalakulásáról - a gazdálkodó szervezetek és a gazdasági társaságok átalakulásáról szóló, módosított 1989. évi XIII. tv. (a továbbiakban: Átv.) alapján - az átalakulási tervet az Állami Vagyonügynökséghez benyújtották.
2. Az indítványozó álláspontja szerint az Ötv. fenti rendelkezése sérti az Alkotmány 13. § (1) bekezdésében biztosított tulajdonhoz való jogot, mert az Ötv. eredeti szabályához képest utólag szűkítette az önkormányzatok tulajdonába kerülő belterületi földek körét. Ugyanakkor ellentétben áll egymással a két törvényi rendelkezés is, mert az Ötv. 107. § (5) bekezdése az önkormányzatok tulajdonszerzésének feltételéül a vagyonátadó bizottságok döntését egyedül csak eljárásjogi követelményként írta elő, és a kizárólag állami tulajdonba kerülő földek kivételével nem tette lehetővé további megszorítások bevezetését. Ezzel szemben az Övt. támadott 10. § (2) bekezdésének b) pontja - amely korántsem a kizárólag állami tulajdonba kerülő földekről rendelkezik - az Ötv. 107. § (5) bekezdését az önkormányzati tulajdon sérelmére jelentősen szűkítette. Ezért az indítványozó kérte a jogszabályütközés és az önkormányzati tulajdon megsértése miatt az alkotmányellenesség megállapítását és a kifogásolt rendelkezés megsemmisítését.
3. Az Alkotmány a 13. § (1) bekezdésének általános tulajdonvédelmi szabályán túlmenően az alaptörvény külön az önkormányzati tulajdonnal összefüggésben még az alábbi rendelkezéseket tartalmazza:
Az Alkotmány 12. § (2) bekezdése szerint az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonjogát.
A 44/A. § (1) bekezdés b) pontja pedig az önkormányzatok alapjogaként állapítja meg, hogy a képviselő-testület gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonosi jogokat.
Az Alkotmány tehát az önkormányzatok tulajdonszerzéséről nem rendelkezik, vagyis a törvényhozóra bízza annak eldöntését, hogy milyen módon és milyen körben jutnak tulajdonhoz az önkormányzatok. Az önkormányzati tulajdon körét részben az Ötv. 107. §-a, részben pedig az Övt, illetőleg egyéb törvények állapítják meg.
II.
Az Alkotmánybíróság az indítványt megalapozatlannak találta.
1. Az Alkotmánybíróság számos határozatában foglalkozott az önkormányzatok alapjogai és az önkormányzati tulajdon egyes kérdéseivel. Az 1582/B/1990. AB határozat (ABH 1991, 526.) indokolása szerint az Alkotmány nem rendelkezik arról, hogy az önkormányzat milyen módon szerez tulajdont az állami vagyonból, viszont az Alkotmány a már megszerzett tulajdon tekintetében az önkormányzatoknak biztosítja a tulajdonosi jogokat. Eszerint az Alkotmány a jogalkotásra bízza annak eldöntését, hogy milyen módon és milyen körben juttatja az állam tulajdonhoz az önkormányzatokat.
Az Alkotmánybíróság határozata rámutatott arra is, hogy az önkormányzati vagyon nem jogutódlással jött, illetőleg jön létre a korábbi tanácsi kezelésű állami vagyonból, hanem az önkormányzati vagyon körét részben az Ötv. 107. §-a, részben pedig az Övt. állapította meg. A határozat kifejti, hogy az önkormányzatoknak leendő tulajdonosi, várományosi pozíciójában nincs az Alkotmányból levezethető olyan jogosítványa, amelynek alapján beleszólhatnának az állami tulajdon elosztásába. Minthogy az önkormányzatok tulajdonszerzésére vonatkozó részletrendelkezések nem tartoznak az Alkotmány által szabályozott kérdések közé, az önkormányzatoknak az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés b) pontjában meghatározott tulajdonosi jogait nem sértik az olyan törvényi rendelkezések, amelyek a meg nem szerzett önkormányzati tulajdonra vonatkoznak.
Hasonló értelemben foglalt állást az Alkotmánybíróság az önkormányzati tulajdonra vonatkozó 28/1991. (VI. 3.) AB határozatának erre vonatkozó részében (ABH 1991, 92-94.). A határozat szerint az önkormányzati törvény és az állami tulajdonban lévő vagyontárgyakat önkormányzati tulajdonba adó törvények alapján az önkormányzatok ingyenesen szerzik meg az állami tulajdonnak azt a részét, amely az önkormányzatok működéséhez, céljaik megvalósításához feltétlenül szükséges. Erre a vagyoni körre nézve azonban az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést.
Az Alkotmánybíróság már a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatában (ABH 1991, 58-59.) kifejtette, hogy az Alkotmány preambulumában megfogalmazott átalakulásnak szükséges feltétele a társadalmi tulajdon lebontása, azaz belőle és helyette egyenjogú tulajdoni fajták létrehozása. Ez a folyamat részben a korábbi társadalmi tulajdon magántulajdonná alakításával jár, de az Alkotmány alapján létrejönnek új tulajdoni formák is, amelyek forrása döntő többségben ugyancsak a társadalmi tulajdon. Ilyen új tulajdoni fajta az önkormányzatok tulajdona. A társadalmi tulajdon lebontása során a tulajdoni rendszert átalakító törvények az önkormányzatok tulajdonszerzését azonban nem polgári jogi jogutódlással biztosítják, hanem az átalakulást az új tulajdoni rendszert kialakító törvényhozás valósítja meg, mindenkori gazdasági és politikai céljait követve. Az Alkotmánybíróság állásfoglalása szerint, amíg egy érintett vagyontárgyra nézve az átalakulás nem következett be, nincs joga az új tulajdoni forma jövendő alanyának arra, hogy a tulajdonszerzés feltételeit meghatározza, illetőleg befolyásolja. Az új tulajdon védelme az átalakulás folyamatának megtörténte után következik be, azt követően azonban a tulajdon alkotmányos védelme teljessé válik.
Az Alkotmánybíróság tehát sorozatosan kizárta az önkormányzati tulajdon alapjoga védőköréből az azzal kapcsolatos igényeket, hogy az önkormányzat milyen módon és körben jut tulajdonhoz az állami vagyonból. Az Alkotmánybíróság már a 2100/B/1991. határozatában (ABH 1992, 556-557.) is azt fejtette ki, hogy az Alkotmány az önkormányzatok tulajdonszerzéséről nem tartalmaz semmilyen rendelkezést, vagyis az államnak az önkormányzatok tulajdonszerzésére nézve meglehetősen nagy a törvényhozói és tulajdonosi szabadsága egyaránt.
Mindezekből a határozatokból megállapítható, hogy az Alkotmány alapján az államot csak az önkormányzati tulajdon, mint új tulajdoni fajta kialakítása körében, továbbá abban a körben terheli az önkormányzatok irányában tulajdonbaadási kötelezettség, amely vagyonátadás feltétlenül szükséges ahhoz, hogy az önkormányzatok a feladataik ellátásához szükséges vagyoni feltételekkel rendelkezzenek. Az Alkotmányból azonban nem vezethető le az, hogy az állam bizonyos, meghatározott vagyontárgyakat köteles az önkormányzatok tulajdonába adni, éspedig függetlenül attól, hogy a kérdéses vagyontárgyak korábban tanácsi kezelésben álltak-e vagy sem. Az Alkotmánybíróság ismertetett határozataiból következik továbbá az is, hogy az önkormányzatoknak az állammal szemben az önkormányzati tulajdon alkotmányos védelmére alapozottan meghatározott vagyoni körre nézve tulajdoni igénye nincs. A már megszerzett önkormányzati tulajdon alkotmányos védelme azonban már teljessé válik, azaz azt az állam csak az önkormányzati alapjogok alkotmányos korlátozhatóságára vonatkozó szabályok szerint korlátozhatja, illetőleg a kisajátításra vonatkozó alkotmányi rendelkezések alapján vonhatja el törvényi úton is.
2. A helyi önkormányzatok a felállásukhoz és működésük megkezdéséhez szükséges vagyont az államtól - a korábbi ún. társadalmi tulajdon lebontása keretében - több ütemben szerezték meg. Az önkormányzatok vagyonszerzésének egyik módja az ex lege, azaz a törvényen alapuló vagyonszerzés volt. Ebben a körben az önkormányzatok tulajdonszerzése követlenül az Ötv. 107. §-a egyes rendelkezései alapján történt meg. Az Ötv. 107. § (3) bekezdése szerint azonban külön törvényben meghatározott vagyoni körre az önkormányzati tulajdonba adásra a Kormány megyei (fővárosi) vagyonátadó bizottságokat hoz létre, és ezek a bizottságok döntenek e vagyonok önkormányzati tulajdonba adásáról, illetőleg a vagyoni terhek rendezéséről. Az Ötv. 107. § (5) bekezdése szerint a vagyonátadó bizottság döntésével kerül az önkormányzatok tulajdonába a belterületükhöz tartozó állami tulajdonban levő föld is.
Az Ötv. a nem ex lege önkormányzati tulajdonba kerülő vagyon vonatkozásában tehát kizárólag csak a vagyoni körök ismérveit határozza meg, az egyes vagyontárgyak tulajdonának megszerzéséről azonban közvetlenül nem rendelkezik, hanem azt egy további törvényi szabályozás, hatósági eljárás és közigazgatási hatósági aktus keretébe utalja. Vagyis az Ötv. 107. § (5) bekezdése egy másik jogszabály létét is magában hordozza, amely jogszabály a vagyonátadó bizottságok döntéseinek alapjául szolgál. Ez a szabály pedig az Övt. támadott rendelkezése, amely viszont az Ötv. 107. § (5) bekezdését az átalakulási törvény vonatkozó szabályaival hozza összhangba. Az 1990. évi XVIII. törvénnyel módosított és kiegészített (a továbbiakban: Átvm.) Átv. 21. § (2) bekezdése ugyanis úgy rendelkezik, hogy ha az önkormányzat belterületéhez tartozó föld az átalakuló vállalat vagyonmérlegében szerepel, a föld fekvése szerinti önkormányzatot nem a föld tulajdonjoga, hanem a föld értékének megfelelő üzletrész (részvény) illeti meg. Az önkormányzatoknak tehát az ilyen belterületi földekre tulajdoni igénye azért nincs, mert azok az 1990. szeptember 18-án hatályba lépett Átvm. illetőleg az Átv. hatálya alá esnek. Az Átv. eredeti 21. § (1) bekezdése is úgy rendelkezett, hogy a föld fekvése szerint illetékes helyi tanács csak a föld értékének megfelelő üzletrészre vagy részvényre formálhat jogot, ha a belterületi föld az átalakuló vállalat vagyonmérlegébe szerepel. Figyelemmel tehát arra, hogy az Átv. korábban lépett hatályba, mint az Ötv., az önkormányzatok tulajdonába adni rendelt belterületi földek tekintetében - az Átv-nyel érintett körben - már egy korábbi (eredeti) teher állott fenn, amely az önkormányzatok tulajdonszerzésének akadálya volt. Az "eredeti teher" fennállásával és az önkormányzati tulajdonszerzéssel kapcsolatos - a jelen ügyben is felmerülő - elvi álláspontját az Alkotmánybíróság az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatában (ABH 1994, 323.) fejtette ki.
3. A rendszerváltáskor elvileg egységes állami tulajdon a legkülönfélébb állami és társadalmi szervek kezelésébe tartozott. Így volt ez a helyi tanácsok illetékességi körébe eső földterületekkel is, amelyeknek a kezelői különböző állami vállalatok, egyéb állami gazdálkodó szervek, társadalmi szervezetek és a helyi tanácsok voltak. Az önkormányzati törvény tartalmilag az átalakulási törvény hatálya alá tartozó állami földekre nem vonatkozhatott, mert a korábban hatályba lépett Átv. és Átvm. ezeket az átalakulás folytán létrejövő gazdasági társaságok vagyonába tartozónak tekintette, s a tanácsnak - majd az önkormányzatnak - csak értékjogot biztosított, amelynek nagyságát a belterületi föld értéke alapján rendelte meghatározni. Következésképpen alkotmányos tulajdonvédelem az önkormányzatok javára nem keletkezhetett olyan vagyonra (földre), amelyre nézve az Ötv-t megelőzően már más tulajdoni átalakulási szabály létezett.
4. Az Alkotmánybíróság 37/1994. (VI. 24.) AB határozata szerint (ABH 1994, 244-246.) az önkormányzatoknak az állammal szemben az önkormányzati tulajdon alkotmányos védelmére alapozottan - meghatározott vagyoni körre nézve - tulajdoni igénye csak akkor állt be, ha a vonatkozó törvényi rendelkezések alapján az önkormányzatoknak valamely vagyoni kör megszerzésére kétségtelen jogcíme keletkezett. A jogcím akkor kétségtelen, ha az egyértelmű, vagyis a törvényi tényálláselemek alapján az önkormányzat tulajdonszerzése - és annak terjedelme is - kétséget kizáróan garantált. Az önkormányzatoknak az Ötv-n alapuló ex lege tulajdonszerzését lényegileg éppen az különböztette meg az Övt-n alapuló vagyonátadástól, hogy ez utóbbi körben a vagyonátadó bizottságoknak kellett tisztázniuk - a vonatkozó törvényi rendelkezések alapján - a szerzési jogcím kétségtelen voltát. Az Ötv. 107. § (5) bekezdésében megjelölt vagyoni körből tehát a vagyonátadó bizottságoknak kellett meghatároznia azt a vagyon(föld)tömeget, amelyre nézve az önkormányzatoknak kétségbevonhatatlan tulajdonszerzési jogcíme keletkezett. Ez a meghatározás - a fennálló törvényi rendelkezések alapján - hatósági (közigazgatási) - tulajdonbaadási - aktusok útján történt, vita esetén a szerzési jogcím kétségbevonhatatlan fennállását végső fokon a bíróság - esetleg újabb törvényhozási aktus - állapította meg. Mindaddig, amíg a tulajdonszerzésnek jogerős hatósági (bírósági) megállapítása meg nem történt, vagyis a tulajdonszerzés jogcíme vitatható volt, az önkormányzatok az Alkotmány 12. § (2) bekezdése, illetve 13. § (1) bekezdése alapján a kérdéses vagyontárgyra nézve alkotmányos tulajdonvédelmet nem élvezhettek. Ha nem így lenne, nem volna különbség az önkormányzatok ex lege és vagyonátadáson alapuló tulajdonszerzése között.
5. A vagyonátadó bizottságok hatásköre nem formális (kizárólag eljárásjogi) aktusok meghozatalára, hanem kimondottan érdemi elbírálásokra vonatkozott. A formálisan átadható - és átadni szándékozott - vagyontömeg tekintetében ugyanis az önkormányzatok ex lege szereztek tulajdont. Ezzel szemben a bizottságok vagyonátadása feltételezte a kétségtelen jogcím fenn- vagy fenn nem állásának az elbírálását. Ennek során a vagyonátadó bizottságoknak figyelemmel kellett lenniük az Ötv. 107. § (5) bekezdésében foglaltak mellett az egyéb törvényi rendelkezésekre, köztük az Átv. rendelkezéseire is. Mivel az Átv. 21. § (2) bekezdése az önkormányzat belterületi állami földjeiből az átalakuló vállalat (egyéb gazdálkodó szervezet) vagyonmérlegében szereplő föld tekintetében már az Ötv. 107. § (5) bekezdésének hatálybalépése előtt úgy rendelkezett, hogy az a gazdasági társaság tulajdonába kerül, az a törvényi rendelkezés, amely ezt a szabályt a vagyonátadó bizottságokhoz címzetten konkretizálja és ennek figyelembevételét rendeli, nem alkotmányellenes, mert nem áll ellentétben az Alkotmány önkormányzati tulajdont védő rendelkezéseivel.
Az Alkotmánybíróság ezért a megalapozatlan indítványt elutasította.
Budapest, 1996. június 10.
Dr. Sólyom László s. k.,
az Alkotmánybíróság elnöke
Dr. Ádám Antal s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Kilényi Géza s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Lábady Tamás s. k.,
előadó alkotmánybíró
Dr. Schmidt Péter s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Szabó András s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Tersztyánszky Ödön s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Vörös Imre s. k.,
alkotmánybíró
Dr. Zlinszky János s. k.,
alkotmánybíró